行政系统与行政环境研究[1].doc

目录1 论绪12 行政系统与行政环境22.1 行政系统22.2 行政环境23 行政系统与环境的关系43.1行政环境制约和影响着行政系统的运作及其变革43.2行政系统在适应环境的同时能动地利用和改造着行政环境54 行政系统与环境的互动75 结论9参考文献101 论绪第二次世界大战后，科技和工业化的迅速发展，引起人们居住环境恶化问题，出现了对生态学、环境科学的研究热潮。一些新独立的国家抄袭原宗主国行之有效的行政体制、方法的失败，唤起了对行政与环境关系的重视。1961年美国学者里格斯创立行政生态学，跳出行政本身的范围去考察和研究一个社会的行政行为。他根据不同的社会背景，把各国行政制度划分为农业化的、工业化的、过渡期的三种形态。根据马克思主义哲学原理，行政管理属于上层建筑范畴。研究行政管理不能脱离经济基础与上层建筑、上层建筑各部分之间相互作用的关系。行政管理要不断调整和完善同经济基础、上层建筑其他部分之间的关系。从客观社会环境同行政管理的关系看，首先行政管理的主体存在于一定环境之中。公务员的行为既受内在的生理、心理因素影响，也受外在的社会环境、自然环境影响。行政组织是较大社会系统中的一个子系统，环境给行政组织提出一系列客观要求和支持或者限制，行政组织为环境提供服务。其次，行政目标出之于环境改善的要求和环境提供的可能条件，同时又体现着政府对环境的能动的改造作用。实践证明，认清行政环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是进行行政改革、提高行政效率的重要前提。如果不顾客观存在的行政环境的要求，照抄照搬不同环境下的行政管理经验、理论、方法、必然受行政生态规律的惩罚。行政环境是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。回顾行政管理理论的发展历史，我们可以了解到，行政环境是行政管理理论发展到科学化、系统化阶段后，学术界逐步引入的一个研究概念和逐步重视起来的一个研究领域。早期行政学注重政府系统内部人、财、物等诸要素的研究，期望寻找能普遍适用的理想模式。但是随着对行政管理认识的不断深化，以往那些似嫌静止、孤立的研究方法限制了行政学的发展。在行政管理的实践中，一些国家照搬别国的管理模式，不仅没有实现政府管理的高效化，反而导致政局动荡。研究方法的欠缺和实践中的风险与挫折，促使理论界开始延伸视野和拓展领域。其中重要的一点就是运用交*学科的一些方法来探讨行政管理。 2 行政系统与行政环境2.1 行政系统 系统是系统分析的最基础的概念，按照一般系统论的创立者贝塔朗菲的观点，“系统是处于一定相关联系中并与环境发生关系的各组成部分的整体。”我国著名科学家钱学森认为系统就是“相互作用和相互依赖的若干组成部分合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大的系统的组成部分。”也可以简单地总结为由相互作用和相互依赖的若干组成部分按照一定规律结合而成的，具有特定功能的有机整体。根据系统和环境的关系，系统可以分为孤立系统、封闭系统和开放系统。然而，孤立系统和封闭系统只是一种相对的理想状态。实际上，任何系统都同外界环境发生这样那样的相互联系，进行着物质、能量和信息之间复杂的交换和转换，根本不存在同外界环境隔绝、孤立或只存在单方面交流的系统。从系统论的角度来说，社会无疑是一个复杂巨大的系统，同时也是一个典型的开放系统。行政过程作为一种社会活动，必然要受到各种来自内部环境各要素以及外在社会环境各要素的影响。因此，它同样不是一个孤立系统和封闭系统，而是一个开放的系统。行政系统就是行政各要素系统的有机组合的统一体。2.2 行政环境 环境是人类活动赖以进行与延续的自然条件、社会条件、文化条件等的总和。世界上任何事物都存在于一定的环境之中，都与它周围的事物相辅相成。就某一主体而论，环境一般指主体自身以外的、与主体直接或间接地相互作用着的各种因素或条件。行政环境的涵义，学术界虽然表述不一，但基本上都是借鉴或依据环境的含义而类推出来的。一般来讲，行政环境是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政系统活动的各种因素或条件的总和。回顾行政系统理论的发展历史，我们可以了解到，行政环境是行政系统理论发展到科学化、系统化阶段后，学术界逐步引入的一个研究概念和逐步重视起来的一个研究领域。早期行政学注重政府系统内部人财物诸要素的研究，期望寻找能普遍适用的理想模式。但是，随着对行政系统认识的不断深化，以往那些似嫌静止、孤立的研究方法限制了行政学的发展。行政系统的实践中，一些国家照搬别国的管理模式，不仅没有实现行政系统的高效化，反而导致政局动荡。研究方法的欠缺和实践中的风险与挫折，促使理论界开始延伸视野和拓展领域。这其中重要的一点，就是运用生态学、社会学的观点和方法来探讨行政系统的环境。相关的若干研究表明，行政环境有极其广阔、不断变动的周延性。一国的行政环境，大致由其所面临的自然条件和社会条件所构成。这些条件主要包括地缘、海洋、空间、气象、民族、宗教、经济、文化，乃至资源配置模式、行政价值观与习惯等诸多错综复杂的因素所构成的氛围或情境。这些条件在一定的时空中可能是常规的、确定的，也可能是混沌的、不确定的。但是，无论何种情境，无论情境的优越或恶劣，它们都是行政系统赖以存在和发展的条件或相关因素。3 行政系统与环境的关系3.1行政环境制约和影响着行政系统的运作及其变革 首先，行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须且只能一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。行政系统属于政治上层建筑范畴，它根源于行政环境这经济基础，它的“天职”是反映并服务于经济基础，行政系统的根本性质、本原则和职能决定于行政环境。行政系统适应行政环境提出的要求和提供的件，可以确定合理的行政目标和决策方案，遵循社会发展规律和行政生态规律来能动地改造社会，促进社会物质文明和精神文明和政治文明的提高，克和消除一切不利于人类生产和生活需要的东西。行政系统也要随着行政环境发展变化，及时调整和完善同经济基础和上层建筑其他部分的关系。从这个意义上讲，行政职能、行政体制、行政方式、公务员管理制度、行政法制等都将随行政环境的发展变化而不断进行改革。其次，行政环境制约和影响着行政系统的职能内容及其实现的程度。行政职能，指政府在国家社会公共事务管理中所具有的使命和任务。行政职能受环境的影响和制约表现在：一方面，环境的多样性导致了行政职能的多元性。外界环境纷繁复杂，既有自然的因素，又有政治、经济、文化、科技、教育、卫生、民族、司法、公安、外交以及社会事务等方面的内容。另一方面，环境的变动性制约着行政职能的变异性。行政环境大多是在不断发展变化的，这就决定了行政功能不可能一成不变，而会随环境的变化而变化。例如，中国在革命战争年代，解决区政府的行政职能的重心在于镇压被推翻的敌对势力的反抗，尽快恢复国民经济，巩固新生政权。当社会主义改造基本完成以后，行政职能的重心是集中力量发展社会生产力，以经济建设为中心，不断满足人民日益增长的物质文化需要。党的十一届三中全会以后，党和国家的整个工作重心转向了社会主义现代化建设，行政职能的重心也随之发生了转移。 再次，行政环境还制约和影响着行政系统的组织构架、运作过程和管理绩效。政府活动是通过政府的行政机构和受托部门来实现的。托夫勒在未来的冲击一书中指出，在工业技术发达的国家里，客观环境的变化，使得政府重要的部门都几乎经过多次变动。如美国1953年增设卫生教育和福利部，1965年增设了住房和城市发展部，1967年增设了交通运输部。中华人民共和国建立至今，政府的组织部门也曾先后进行过多次分合增减，政府的组织结构处于变革与创新的状态。究其原因，还是受行政环境的制约、影响所致，其中，制约和影响程度最大、最明显的是社会环境中的经济、政治因素。行政行为主要是由行政决策和行政执行构成的。主要表现在这两方面。从决策方面讲，行政决策很大程度上受执政党的影响和制约，一些重大决策往往直接源于执政党。行政决策必须充分考虑其他环境的因素，才能使其具有现实性和可行性。比如，各地区的政治、经济、科学、文化发展的不平衡，自然条件的千差万别，行政领导在决策时必须因地制宜，否则会“一着失误，全盘皆输”。从执行方面讲，任何一项决策，能否得到有效的执行也常常会受行政环境的影响。环境的支持可以保证各项政令有效实现，反之，就造成有令不行，有禁不止，行政决策难以得到顺利执行。 管理绩效指行政主体的行为能力、运转状态所带来的成效。按其实现的程，可以划分为最佳、良好、一般、劣等。管理绩效的实现程度，除了行政主本身的因素外，还取决于外部的环境。在一定的行政环境里，责任的落实、厉害关系人的期望、个人绩效和组织绩效的不同要求，都与行政系统对环境因的回应有关。不难看出，行政环境对行政系统的制约和影响具有如下特点：综合性。最明显的是行政区域的划分往往是自然、政治、经济、人口、民族、化、历史诸因素的综合结果。复杂性。环境对行政系统的作用错综复杂，时是基本因素占主导地位，有时是各类因素同时发生作用。特殊性。对于行政活动来说，并不是环境的一切因素都对之有影响和制约。如行政人员选拔，土壤就不会对之有什么作用，只有那些与具体的行政活动有直接关系才能对它发生作用，这就构成了一个行政活动的特殊环境。如各区域行政或部门行政都有自己的特殊环境。3.2行政系统在适应环境的同时能动地利用和改造着行政环境 行政系统是政治上层建筑的核心部分，它是国家行政权力的行使者，在推自然环境和社会环境的改造方面发挥着作用。行政系统必须适应行政环境，在适应同时，又积极地利用和改造行政环境。行政系统存在和发展的全部价就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和家政权的巩固和发展，在于它对行政环境的能动的改造。行政系统对行政环境的作用，有不同的性质和结果。恩格斯指出：“国家力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在每个广大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，国家权力给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。在这里，尽管恩格斯讲的是国家权力对经济发展的积极面和消极面、正效应和负效应，但笔者认为，由于行政系统权是国家权力的重要部分，故也适用于行政系统对行政环境的作用。由此看来，行政系统对于行政环境的反作用也可归结为如下两种：或者沿着行政环境发展方向，对行政环境特别是经济、政治、文化等环境的发展起积极推进的作用；或者沿着行政环境相反的方向，对行政环境的发展起消极抑制的作用。任何类型的行政系统都具有这两种作用，至于哪种作用由可能变成现实，则要看当时行政系统的内外条件。4 行政系统与环境的互动行政系统与其所处的行政环境之间的互动，在实际运作中表现得极为复杂。学术界对其的考察分析有着不同的方法和观点。比较有意义的一种是从系统论的角度出发，考察行政系统与环境的信息交流，并根据信息交流的畅通与否把行政系统区分为封闭式和开放式的，然后再分析这两种情形下政府管理系统与其所处环境的互动。 系统论原理告诉我们，任何系统都有自己的环境，并受到环境的物质、能量和信息等方面的影响和制约。行政系统必然要受一定的行政环境的制约，适应行政环境的变化，建立科学的行政系统，是行政系统高效化的一个保证。从系统论的观点看，行政系统是整个社会管理大系统中的一个主要子系统，不能离开社会大系统而独立存在。第一，行政组织和行政人员都是生活在一定的社会环境之中，他们的行政行为必然是主观因素与环境交互作用的反映。行政组织作为一个人群组织，是一个开放系统，是在与环境不断相互作用，在进行物质、能量和信息的交换中得到发展的。行政组织要适应环境的变化而调整其内在结构、外在形式和组织行为。第二，行政目标是整个社会大系统的目标之下的一个子目标，它也要服从于整个社会系统的大目标。制定和实施行政目标，要适应社会环境向行政系统提出的各种要求和提供的各种条件。既要认清现实社会环境提出的各种要求的性质及它们的轻重缓急，又要科学地预测社会环境的未来发展要求和特点；既要反映客观环境提供的可能条件，又要反映政府对社会环境的积极控制和改造的能动作用。行政目标既要保证与社会环境协调一致，又要有利于未来更良好的社会环境的创设。过多考虑改造环不顾条件的行政目标，或者盲目迁就环境的行政目标，都是没有多大作用行政组织只有在制定行政目标时注重环境因素的影响，才能制定出切合实目标。从理论上讲，行政系统与环境之间也有一定的物质、能量和信息流。其交流的边界有刚性和弹性之分。拥有刚性边界、缺乏主动性交流的管理系统，一般可认定为封闭式行政系统。与此相对应，拥有弹性边界、性强、能主动地与环境充分交流的行政系统即可认定为开放式行政系这两类不同的行政系统与其环境问的互动有着明显的差异。就封闭式行政系统而言，刚性的交流边界促使其与环境相隔离，缺乏的沟通与反馈机制，对环境的反应和压力感觉迟钝，总是被动地、滞后地环境的影响；与此同时，它在对社会环境的调节和控制过程中往往因为滞而不对路、失效甚至造成紊乱。这样一来，互动的结果无法实现行政系统与行政环境的连续性平衡，不仅环境的有序发展受阻，而且行政系统于无法适应其环境而被迫变革。随着冲突的增多和加剧，封闭式行政系统面临的压力和冲击越来越大，从而造成系统内部的混乱和外部环境的动就开放式行政系统而言，具有渗透性的边界使其能够保持与环境的有通，因而也就获得了对环境压力的敏感性。这就使得行政系统能够及确地吸收环境中的各种信息，及时进行自我调节，满足环境的各种行政，从而缓解或释放环境的压力。这样一来，互动的结果保持了行政系统与其所处环境间的动态平衡，行政系统的作用基本上与环境的发展方向，环境动荡被控制在有限的范围之内。生态行政学认为，有效的行政系统，致力于开放式行政系统的构建，从而增进行政系统系统对环境实施改中的积极作用(或回应能力)。理解互动性状况，还必须注意行政系统与行政环境之间的相对的平衡。在衡上，第一，行政系统符合行政系统的基本性质，首先是符合社会环境社会制度的性质。因为行政系统是社会管理的一种特殊形式，社会环境社会制度对行政系统的影响极大，即使是改造自然的行政计划和行政行不能不受社会环境的制约和影响。第二，行政系统适应行政环境的现状和发展水平。各国的历史背景和传统文化对行政系统有深刻的影响，但直接制约行政系统的主要是行政环境，特别是社会生产力和经济发展的现实状况和发展水平。行政系统的职能、目标、决策和方法，以及其所能达到的科学管理水平，必须与社会生产力状况和经济发展水平相一致。第三，行政系统适应行政环境的发展方向。行政环境是一历史过程，有它的过去、现在和未来。特别是政治、经济和科学文化的行政环境的发展方向对行政系统的影响最深。所以，行政系统不仅有近期的目标，还有长期的目标，必须科学地预测未来，确定发展战略目标。只有近期目标和短期行为，不是成功的行政系统。与时俱进，方能追求卓越。5 结论在全面建设小康社会、完善社会主义市