修订消费者权益保护法的调研建议(1).doc

修订消费者权益保护法的调研建议黄璞琳 【版权声明】：未经许可，请勿转载。一、消费者应否仅限于自然人问题。经咨询当地工商局消保局，法人或其他单位组织以消费者身份投诉的主要领域有：家电及其类似用途的电器、办公用品、汽车（包括配及用品）、供电、供水、互联网接入服务商等。县区工商局的不少同志，建议将为解决员工的生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的单位或其他组织，列入消费者范围。理由是，实践中存在单位或其他组织购买商品用于员工福利。但从对消费者权益给予特别保护的角度来看，我们认为不宜将法人或其他组织列为消费者权益保护法所保护的“消费者”。否则，会冲淡或者不利于在举证规则等方面对处于弱势的自然人消费者给予特别保护。法人或其他组织购买商品或者服务供自然人消费时，接受服务或使用商品的经营者若权益受损，可自己直接以消费者身份向经营主张权利，或者由该法人或其他组织代理向经营者主张权利。法人或者其他组织因自身需求（包括国家机关办公、企业事业单位非生产经营性需求）而购买商品或服务中产生纠纷的，按合同法、产品质量法等法律法规解决。有关农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料参照消费者权益保护法执行的规定，建议继续保留，并将保护主体扩大到“从事农业生产的其他自然人”；另外，建议将保护范围扩大到与农业生产直接相关的农技、信贷等服务。即，将消费者权益保护法第五十三条修改为：“农民或者其他从事农业生产的自然人，购买、使用直接用于农业生产的生产资料，或者接受与农业生产直接相关的农技、农机维修、信贷等有偿服务的，参照本法执行。”为鼓励打假，有效解决打假取证难、成本高问题，建议明确规定针对生活消费品而知假买假者，按消费者权益保护法的消费者对待。二、有关金融消费、医疗消费和教育消费的问题。金融消费领域存在的问题，目前突出表现为银行对网银用户、银行贷款用户乱收费、强迫交易，以及理财服务中存在欺诈或虚假宣传等问题；保险公司促销中的虚假宣传或其他欺诈问题，保险格式条款不公平问题、保险理赔中强迫接受不合理条件问题等。江西省不少县区工商局依照江西省实施中华人民共和国消费者权益保护法办法第八条第（六）项、第十二条第（四）项，查处了商业银行在存贷款服务中强迫消费者接受不公平条件的案件。在教育消费领域的投诉，集中在各类培训班，如软硬件条件与宣传不一致、课时达不到宣传标准、中途变相收费、交纳培训费后因达不到开班人数不开班退费困难等。医疗消费方面的投诉，限于专业性，向工商机关投诉的不多，但有一些对医疗收费的投诉。对教育、医疗消费纠纷，因服务提供者很少办照，多是事业单位或民办非企业单位，工商机关处理难度较大。上述领域与老百姓日常生活密切相关，与其他消费也无实质区别，有不少地方性法规也将其列入了消费者权益保护范围。为此，建议将金融消费、医疗消费和教育消费，纳入消费者权益保护法调整范围。不过，其范围应明确界定，或者作必要的限定。如：纳入消费者权益保护法调整范围的金融消费，应当包括居民存款服务、消费信贷、农业信贷、居民支付结算服务、银行理财服务、保险理财、证券基金及其理财服务、人寿保险、居民非经营性财产保险、农业保险。医疗消费应当全部纳入消费者权益保护法调整范围，但确定具体规范时应考虑诊疗服务的特殊风险性和专业性。教育消费中，至少应包括非学历教育培训、职业技能教育培训，非义务教育阶段学历教育的广告宣传、服务承诺也可纳入消费者权益保护法调整范围。除此之外，建议以列举方式，明确将商品房、汽车、珠宝等贵重消费品、大件消费品，以及美容、旅游、房介职介婚介等中介、娱乐文化等服务行业纳入消费者权益保护法的调整范围。三、“三包”纠纷问题。“三包”纠纷，主要出现在电子电器消费品、汽车摩托车电动自行车、服装、家具、家装建材等耐用消费品上。工商总局、质检总局有明确细化规定的“三包”商品范围太窄，且在“三包”期限、内容、条件上对消费者限制过多。经营者自己承诺的“三包”期限、内容、条件，就更不尽合理，如：鞋类商品价格与“三包”赔偿标准不成正比，开胶、掉跟、断跟等情况只修不换，童鞋只“三包”半个月等，消费者很难接受；汽车故障维修专业性强，高昂的修理费用和鉴定费用，令消费者望而却步。“三包”实务中，有些销售者、维修者相互推诿，擅自增设退换门槛，不愿如实主动出具维修记录。有些经营者对促销商品，严格限制甚至拒绝退货换货。修理者上门服务少，消费者送修成本高。建议将“三包”制度，扩展到所有标准化生产、符合产品质量法调整范围的耐用消费品。同时，继续保留消费者权益保护法第四十八条有关“依法经有关行政部门认定为不合格的商品，消费者要求退货的，经营者应当负责退货。”的规定。理由是：产品质量法第四十条对不符合默示质量要求或明示质量要求的产品，明确规定销售者应当负责修理、更换、退货，销售者承担责任后取得向生产者、供货者的追偿权。因此，所有的经加工制作的产品存在质量问题的，其销售者都应当负责“三包”。不过，产品质量法有关“三包”的规定太原则，需进一步细化相关规则。“三包”规则细化，应有利于方便消费者维权，要通过明确举证责任倒置、举证责任转移等规则，合理地减轻或免除消费者对导致产品存在质量问题的原因的举证责任；要明确生产经营者承担“三包”责任的期限、内容和条件，改变现行“三包”规定在“三包”期限、内容、条件上过分向经营者倾斜的做法。四、建议将工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法第二十四条有关对专门性问题进行鉴定检测的规定，补充完善有关鉴定检测事项的主张方及费用预付规则后，吸收到消费者权益保护法中，以便合理地减轻消费者举证责任和维权成本，督促经营者及时承担法定责任。如规定：“消费者接受商品或服务后，发现商品或服务出现瑕疵或缺陷，或在使用商品、接受服务过程中受到人身财产损害时，经营者主张其提供的商品或服务质量合格，或主张消费者自己使用保管商品不当，或主张导致损害发生的原因应归责于消费者的，由该经营者举证证明其商品或服务质量合格。处理消费者申诉案件中，需以法定部门检测或鉴定为依据的，可由双方当事人约定检测、鉴定单位，也可由办案单位指定检测、鉴定单位。检测、鉴定费用，由对检测鉴定事项的举证责任承担方预先支付，或由办案单位指定一方预先支付。检测鉴定结果证明商品或者服务存在质量问题的，检测鉴定费用由经营者承担；检测结果证明商品或者服务不存在质量问题的，检测费用由消费者承担；其他专门性问题的鉴定结果支持一方主张的，鉴定费用由对方承担；双方均有责任的，由双方按责任比例分担费用。商品或者服务质量以及其他专门性问题难以检测或鉴定的，经营者应当提供无过错的证据；不能提供无过错证据的，应当承担责任。” 五、“霸王条款”问题。实务中，“霸王条款”较多的，主要是在电信服务业、金融业、供水供电供气等公用企业、依法具有独占地位的经营者，以及房地产业、大型超市等经营者实力强大的行业，汽车等紧俏商品销售服务业，冲洗店等专业性较强的行业。如：家用轿车购车合同条款显失公平，购销双方违约责任不对等。家装合同违约条款显失公平、定金欺诈时有发生。商家在促销活动中，宣称“本店拥有最终解释权”、“打折商品、珠宝首饰概不退换”。餐饮业以店堂告示禁止消费者自带酒水，或者向消费者酒水的消费者收取高额“开瓶费、服务费”，向消费者另收餐具费等。电信服务业利用消费者不会细看合同的心理，也不解释诸如“本协议期满用户未申请终止的视为协议继续有效”等不合理条款，导致消费者不想续约时，还得自己去申请协议终止，而且拒绝消费者提出的期满后才终止的要求，不合理地自消费者提出申请时就终止服务，甚至出现消费者在协议期满后未申请终止也未继续使用其电信服务的情况下，电信经营者长期不提醒消费者而是最后才恶意地起诉消费者追缴巨额月租费及其滞纳金。对贷款消费者逾期未偿付的部分欠款甚至本息尾数，银行业蛮横地按贷款总数长期计算罚息而不及时提醒消费者。洗染行业、快递行业、相片冲印业对非保值财物的损毁、灭失，作出不合理的赔偿限额规定。房地产开发商在售房合同中，对购房者逾期付款规定很重的违约责任，而对自己逾期交付或不能交付的却规定很轻的违约责任。供水供电供气业不合理地规定底数收费条款。等等。被“霸王条款”侵害的消费者，选择向法院起诉的并不多，一般是向工商等行政机关投诉解决。工商机关一般是个案调解解决此类纠纷，另外，在格式合同条款审查和监管中，也能解决或防范部分“霸王条款”。但是，目前对于经营者预定“霸王条款”的行为，追责力度不大，工商机关的执法手段也有限。一些行业的合同条款专业性强、蒙弊性大，要求执法人员钻研掌握相应的专业知识和识别能力，有一定的执法难度。建议消费者权益保护法修订时，加大对经营者制定使用“霸王条款”行为的处罚力度，授予工商机关相应的审查手段和监管措施。如，按经营者使用“霸王条款”的次数、交易金额设定罚款幅度。六、预付款消费问题。预付款消费，除超市外，主要发生在服务行业，如电信服务、美容美发服务、理疗健身服务、照片冲印服务、餐饮服务等。预付款消费中存在的主要问题有：商家乱扣费；消费者对费用抵扣详情不清楚；尾款难归零不返还；商家收取预付款后玩失踪，消费者退款难；消费者丢失预付款凭证时难补救；商家自定预付款消费有效期，期满未消费完的不退款；消费者提前解除合同时，商家拒绝退余款；大额不记名的预付费卡，易成为行贿工具；商家发行预付费卡时，条款用语含糊甚至虚假承诺，又不向消费者提供书面条款或承诺，实际消费时优惠承诺难落实，出现纠纷时消费者难举证。建议消费者权益保护法对采取预付款消费模式的经营者，规定相应的资质条件，出台相应的交易规则，明确消费者的无条件退款权，限定预付费消费卡的发行规模（包括发行总额和单个消费者的购买金额），尽量控制交易风险。七、消费者无条件解除权或后悔权问题。消费者无条件解除权或后悔权，目前主要出现在淘宝网、京东商城等网络交易平台上，相关网店经营者或平台服务商向消费者所作的承诺，如承诺消费者收货后15日内可无条件退货（但要承担运费）。此类消费者后悔权，也称“非现场购物消费者后悔权”。在预付费消费模式下，也有经营者承诺消费者享有无条件退款权。江西省实施中华人民共和国消费者权益保护法办法第八条第（五）项，则规定了消费者现场购物“当场后悔权”，即：“消费者在购买商品付款后感到不满意当场提出退货的，经营者应当退还全部价款，并不得收取任何费用。”在网络购物、电视购物等“非现场购物”模式下，消费者的知情权受制约，消费者对经营者有关商品或服务的介绍说明也不容易相信，不良经营者也容易弄虚作假，消费者交易风险大，相应地，也影响了该经营模式的发展。为了更好地取信消费者，这些“非现场购物”模式经营者主动承诺，只要消费者所购商品未拆封，或者未使用未损坏，允许消费者在合理期限内无条件退货。即，给予消费者单方面合同解除权。此类在经济生活中，自发形成的交易模式，非常有合理性，也非常有必要。因此，应当及时在立法中确立此项“非现场购物消费者无条件解除权或后悔权”交易规则，并完善具体的规则。除“非现场购物消费者无条件解除权或后悔权”外，在“分时度假”等预付费消费模式下，也应立法赋予消费者在一定范围内的无条件退余款权利。即消费者为一定期限内的消费项目预付费后，只要经营者无需针对该单个消费者的需求特意作履约准备的，该消费者就有权无条件提前终止合同退回余款。江西省实施中华人民共和国消费者权益保护法办法所确立的“现场购物消费者当场后悔权”，也具有现实可行性和合理性，建议修改消费者权益保护法时确立该规则。有人担心，若立法确立上述消费者“后悔权”规则，可能有不良消费者滥用，对商家不公平最终影响社会交易秩序。我们觉得，此担心放大了商业实务中的风险。对于滥用“后悔权”的不良或恶意消费者，商家完全可以通过完善自己的客户管理系统，进行甄别、剔除并控制风险（非现场购物模式下无条件退货的运费由消费者承担，就是有效的风险控制手段）。一般情况下，只要商品质量、价格及售后服务没有问题，消费者是不会轻易后悔、轻易退货的。确立上述消费者“后悔权”规则，不仅有利于网络购物、电视购物等经营模式迅速而健康地发展起来，也有助于商家在销售产品时更为充分、客观地披露产品和服务的真实信息，客观上也起到了规范企业经营行为的效果。八、建议增加保护消费者隐私权的规定。有些商家将消费者的个人信息资料出售、泄露，给消费者的正常生活带来困扰。尤其是网络交易中的消费者隐私保护，需在立法上作出特别规定。九、建议加大惩罚性赔偿力度。现行消费者权益保护法第49条对欺诈消费有加一倍赔偿规定，食品安全法第九十六条对生产销售明知不符合食品安全标准食品者有十倍赔偿规定。但此类加倍赔偿力度，根本不足以对恶意违法经营者的产生威慑力，以致假冒伪劣商品制售行为屡禁不止。建议借鉴美国等发达国家有关要求违法经营者赔偿原告所代表的消费者集体的全部损失的制度，建立受害消费者代表诉讼制度、消费者权益组织公益诉讼制度等，加大惩罚性赔偿力度，以穷尽经营者因违法而获得的全部所得。惩罚性赔偿金额的上限，应当足以鼓励受害者行使权利、足以威慑加害者。十、建议调整现行消费者权益保护法第五十条在处罚机关和处罚方式上采取的“综述加补充式”立法模式，将其改为直接授予工商机关行政处罚权限，并直接设定相应的行政处罚方式及幅度，或者利用行政处罚法第十六条的相对集中行政处罚权制度，明确授权县级工商机关对违反消费者权益保护法侵害消费者合法权益的行为，可直接依照其他法律法规的规定实施行政处罚（但限制人身自由的处罚除外），充分发挥工商机关遍布乡镇、城区的行政执法力量。同时，建议消费者权益保护法授予工商机关一定的查封、扣押等行政强制措施职权，保障消费者权益保护执法工作有效进行，及时制止侵权行为。十一、建议将现行消费者权益保护法第七条第二款修改为：“消费者有权要求经营者提供的商品或者服务及其经营服务场地、设备设施，符合保障人身、财产安全的要求。消费者在购买商品或者接受服务时遇到危险，有权要求经营者给予救助。”修改理由：除了商品或服务本身要安全外，经营者的经营场所、设备设施也应安全，确保在经营场所内选购商品、等待服务、接受服务的消费者及其亲友人身安全。十二、建议增加有关公用事业经营收费标准及计量的规定，如：“供水、供电、供气、邮政、电信、有线电视、互联网络、殡葬等公用事业的经营者，应当按照价格行政部门核定的收费项目和收费标准收费，不得擅自提高收费标准或者增加收费项目，不得强制或者误导消费者接受有偿服务。供水、供电、供气、电信等经营者应当保证计量计费准确，计量计费错误的，多收的费用应当退还消费者；非因消费者责任造成计量增加的，不得要求消费者承担由此产生的费用。经营者未提供材料的，不得收取材料费；消费者要求暂停服务的，不得收取暂停手续费。除法律、行政法规另有规定外，与消费者进行结算的计量器具，由公用事业的经营者负责安装、维护并承担费用；不得要求消费者承担其不具备产权的公共管线等设施的安装、更新、改造、维护费用。对于产权归消费者的室内管线等设备设施，以及依法应当由消费者承担费用的计量器具，消费者有权自主选择符合