我国农村社会养老保险法律制度初探二稿.doc

我国农村社会养老保险法律制度初探徐满 王平达（东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030）摘 要 我国是一个农业大国，70%的人口在农村，随着老龄化浪潮汹涌而来、土地流转制度的改革、农村人口大量向城市流动、失地农民的养老保障等一系列问题因素的出现，传统的“社区养老”、“养儿防老”等模式在新的经济形式下已难以为继，因此，依法建立和完善农村社会养老保险法律制度势在必行。关键词 农村；农村社会养老保险；法律制度2009年中央“一号文件”促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中指出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。”温总理在今年的政府工作报告中指出：“加快完善社会保障体系，完善基本养老保险制度。”这一系列目标的提出更加突出了建立农村基本养老保险法律制度的重要性，它不仅涉及到农民生活水平的提高，更涉及到“三农”问题的解决、社会公正与和谐社会的实现。一、构建我国农村社会养老保险法律制度的必要性及主要问题农村市场化改革进程的深入进行必然要求以农村社会养老保险制度取代以家庭养老为主的传统养老模式，随着老龄化浪潮汹涌而来，我们不得不正视“未富先老”的社会现实。为了寻找合适的解决途径，我国政府从上个世纪80年代中期开始，经过二十多年四个阶段（ 试点探索阶段19861992。 稳步发展阶段19931997。 整顿规范阶段19982001。 创新发展阶段2002年至今）的实践和探索，采取了社会统筹与个人账户相结合的农村养老保险制度模式。但是，随着农村经济体制改革的深入，现有的农村养老保险制度难以完全胜任农村养老的实际需求，面临一些亟待解决的特殊矛盾。（一）构建我国农村社会养老保险法律制度的必要性1.我国农村“未富先老”的社会现实呼唤农村社会养老保险法律制度。我国农村人口老龄化速度迅猛，据统计“中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的比重将从1990年的6%上升到2030年的13%，2040年的19%。”农村所面临的养老保障问题十分严峻。与西方国家相比，我国农民在进入人口老龄化阶段时收入仅为其1/25。传统的“社区养老”、“家庭养老”等模式已难以为继，“老有所养，老有所依”的愿望与现实的距离日益拉大，“未富先老”这一严峻的社会问题已经凸显，如何平稳度过老龄化高峰，处理好经济发展、社会稳定与社会养老三者之间的关系已成为亟待解决的战略问题。2.农村土地流转的开展对农村社会养老保险法律制度提出诉求。依法、规范推进农村土地承包经营权流转是农村市场经济发展的必然趋势，但由于农村社会养老保险法律制度缺位，土地流出农民养老保障成为难题。一方面，土地流出的农民失去了土地对他们的生活保障，农民所得土地流金往往难以保障其长期生活，在花光了土地流转金后他们就变成了没有土地、没有资金、没有养老保障的“吉普赛人”。另一方面，由于农村社会保障法律制度缺位，农民在得不到国家的法律保证的情况下，难以接受土地流转观念，这在客观上阻碍了农村土地流转的步伐，不利于农村经济体制改革的有效推进。3.现行农村养老保险制度缺乏法律的长效机制。据有关专家对欧洲13个国家的调研,这些国家把养老保险覆盖到农村时农业总产值占全部GDP的比重在15%以下。参照此标准我国早已达到实施农村社会养老保险的条件，然而，我国现行农村养老保险制度主要是根据民政部颁布的县级农村养老保险基本方案（试行）基础上建立的，没有进行法律层面的立法，这是农村养老保险制度缺乏规范性、稳定性和持续性的根本原因。只有建立农村社会养老保险法，才能克服政策的易变性，保证农村社保制度的稳定性和持续性。4.特殊群体的养老保险状况堪忧。由于农村养老保险个人账户与户籍挂钩，导致进城务工的农民既参加不了城镇养老保险又享受不到农村养老保险待遇，其养老保险处于真空境遇；而农垦企业职工由于身份分割体制的存在,使得体制外人员无权享受社会养老保险；自然灾害、粮价下滑、国企改革等因素使垦区企业难以承受体制内职工的高额养老负担。这些问题的出现要求我们在农村社会养老保险立法上予以关注。（二）农村社会养老保险制度存在的主要问题1.立法层次低。农村社会养老保险工作的法律依据至今基本上还停留在部门规章、地方性法规和政策的层面上，特别是一些政策普遍缺乏规范性，缺乏法律效力和持续发展性。只有推进法制化建设，才能使主体的权利、义务明晰，运行、管理、监督机制规范，体现制度的严肃性、权威性。2.严重滞后于现实农村养老保险的基本需要。这些规定没有考虑客观存在的通货膨胀、物价上涨和人均消费水平逐年提高等因素。按照黑龙江省的有关规定， 20至30年后参保农民仅能领取从10元/月到350元/月不等的养老金，如此低的养老金与养老的实际需要相比简直是杯水车薪。3.筹资方式单一，共济性差。集体补助标准不明确，财政没有实际足额的支持，资金往往缺欠，国家的政策扶持难以落到实处。所筹资金全部划入个人养老金账户，不存在社会统筹部分，不同阶层人群之间的共济难以实现。4.基金管理水平低，缺乏有效监管机制。现行农村社会养老基金的管理以县级为单位，管理水平低，投资渠道狭窄，无法形成规模效益，基金的保值、增值能力差。同时，农村社会养老基金运营缺乏有效的监管体系，挪用、侵占和贪污基金的案件时有发生。二、建立和完善我国农村社会养老保险法律制度的构想建立我国农村社会养老保险制度的首要任务就是立法，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，对农村养老保险制度的各个方面进行规制，才能保证制度的设计和实施科学有效。（一）我国农村社会养老保险立法的基本原则1.基本保障与普遍性相结合原则。经济发展水平是实施养老保险的物质条件。我国是一个发展中的农业大国，农村人口众多，在确定养老保险水平时若盲目追求高标准，势必造成经济发展放缓、社会活力下降的后果，因此要本着保障基本生存条件的目标为所有的社会成员建立农村社会养老保险法律制度。2.多层次与分地域相结合原则。我国东部、中部和西部之间农村经济发展存在较大差距，单一层次的养老保险很难照顾到各方面的需求。因此，我们要贯彻普遍性和特殊性相结合，为不同地域、不同收入水平的农民提供不同层次的养老保险。3.强制储蓄原则。建立农村社会养老保险法律制度是关系到一个民族的长远利益的重要制度，但是由于人们趋于短期利益不愿参加养老储蓄，政府必须以法律的强制手段规范养老金储蓄制度，最大限度地把劳动者纳入到社会保险体系中。4.非农业农村人口保障一体化原则。要求农村中从事非农生产的各类人员都应统一参加农村社会养老保险，实行养老保险账户“一卡通”“随身走”，有利于劳动力流动和推动农村经济体制改革。（二）我国农村社会养老保险法的立法构想我国的农村社会养老保险法应由全国人民代表大会及其常委会制定，笔者认为应包括以下几部分内容：1.总则部分。主要包括立法目的和依据、指导思想和基本原则等。2.农村社会养老保险的适用范围。农村社会养老保险对象应该包括全体务农的农民、农村非农业农民以及农民工，坚持农村各类人员社会养老保险制度一体化的方向。投保年龄一般为18周岁至60周岁，16周岁以上不满18周岁的居民，以自己的收入为主要生活来源的，也可以提前参加保险。3.农村社会养老保险基金的筹集及给付。实践证明 “个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”的完全积累式的筹资模式未能很好的承担其农村社会养老保险的责任，不利于农村社会养老保险事业的发展。借鉴今年中央一号文件政策，农民个人可自行选择缴费标准，鼓励多缴多得。同时国家财政要承担起更大的责任，适时调整补贴比例，提高养老金水平。在保险金的给付问题上，投保人领取养老金的年龄为60周岁起到死亡时止，根据个人账户积累总额确定领取标准，同时制定养老金法继承制度。规定生存复核制度，以规范养老保险金的发放，同时在法律规范中明确违法领取养老金的法律责任。4.农村社会养老保险基金的运营与监管。农村社会养老保险基金应由专门机构实行分级专户存储和专项管理，征缴、使用相分离，既保证农村劳动力的自由流转又保障基金的安全性、流动性与收益性。基金的保值增值可以通金融运作、用于地方建设等多种渠道实现。另外，由于农村社会养老保险基金大多集中在县级保障部门，为避免人才、信息、投资能力等方面因素的限制，可以由省级部门负责基金运营。在监管方面，建立由监察部门牵头，主管机构、财政、税务、计划、审计、银行等单位组成的监督委员会，对基金的收支、运营等工作进行监督检查，防止基金被非法挪用和侵吞。5.农村社会养老保险机构的设置。 建立和完善中央、省、县三级执行机构，加强人员培训，采用垂直领导关系。同时成立由国家权力机关、行政主管部门、司法机关、金融机构和农民代表共同组成的监督管理委员会，负责监督。6.法律责任。对违反法律规定者，根据情节轻重不同，详细规定所应当承担的民事、刑事和行政责任。分别规定非法侵吞养老金、机关人员渎职、单位犯罪的法律责任。总之，在中国这样一个发展中的农业大国，国家要想从实际上解决农民养老问题，建立科学而合理的农村社会养老保险法律制度，是国家保障人权和完善社会保障法律体系的最终选择。参考文献：1 文晓静，李克龙，完善中国农村养老保险法律制度的若干思考 ，法制与社会 2007.092 周梁云，穆美琼，试论云南农村社会养老保险法律制度的完善，云南大学学报法学版2008年1月3 国务院研究室课题组，中国农民工调研报告，中国言实出版社，2006年4月第1版4 陈平，李亚宏，李兆天，黑龙江肯区企业职工养老工作问题与对策研究，中国农垦经济，2001年第1期The Legal System Investigation of Our CountrysSocial Pension Insurance in the CountrysideXu Man，Wang Pingda(Northeast Agricultural University, Harbin Heilongjiang 150030)Abstract China is a developing country dominated by rural population which occupies 70% of the total. Therefore， it is urgent for the rural areas to establish a practical system in the rural areas to guarantee the interest of the aged peasants with the quickly approaching of the old age and the weakening of the endowment insurance of the aged people supported by traditional land properly. The pattern of “raise children against old age” is under the impact. But there is no one regarding rural endowment insuran