公共政策复习提纲.doc

公共政策复习范围Part One 复习重点第一章1.公共政策的界定（判定哪个属于，哪个不属于）公共政策是以政府为主的公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。2.学科发展史（主要阶段 着重前两个）n 西方公共政策的形成时期哈罗德拉斯威尔、丹尼尔勒纳合著的政策科学出版（1951年）。因此，有人认为现代公共政策研究始于1951年，拉斯威尔则是公共政策科学的创始人。（定量，微观）n 西方公共政策的发展时期其标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡德罗尔在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称之为公共政策科学“三部曲”的重新审查公共政策的制定过程（1968年）、政策科学探索（1971年）、政策科学构想（1971年）。（公共政策宏观分析）n 西方公共政策的自我批判时期那格尔政策研究百科全书；阿尔蒙德比较政治学；阿斯福特比较的公共政策n 西方公共政策拓展新的研究方向时期第二章1.公共政策的形式构成（中美比较）美国：公共政策立法决策行政决策司法决策中国：公共政策党的政策人大决策行政决策2.党的政策变成国家意志的法定程序的三种类型第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。3.司法机关的界定和作用具有相对独立性；受人大监督和党的领导。人大 行政 司法（三者关系）4.可以指定地方性法规的有哪一级的政府省、直辖市的人民代表大会和它的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可制定地方性法规，报全国人大常委会备案；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大批准后施行，并报省、自治区的人大常委会和国务院备案；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，其中自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。5.人大决策：宪法；基本法律；法律；地方性法规、自治条例和单行条例；人大决定6.地方性行政措施地方性法规（基本政策，大体方向）；地方性行政措施（具体到某一方面的为措施）7.公共政策的主要功能n 分配功能（价值取向）从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。n 调控功能（具体、物质利益关系）政策的调控功能，指的就是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面。n 引导功能（导向性）（熟记）为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。第三章1.公共政策问题的基本属性n 关联性 任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。例如环境问题与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。n 主观性和人为性 任何公共政策问题都是基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性。同一状况、不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就可能有不同的认识，有的可能认为须制定一定的政策予以解决，有的则可能并不认为如此。 n 历史性与动态性 所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的。而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度。尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。当然，政策问题的动态性不仅可以从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察。 2.社会问题进入政策议程的条件与障碍（熟记）（一） 进入政策议程的条件 首先，事件或问题必须明朗而严重。一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。当然，问题的明朗化和严重化是密切相关的。问题的严重化往往会使得该问题的性质越趋明朗化，明朗化的问题并不一定都意味着问题很严重，但也在一定意义上可以说明问题的严重性。在社会发展过程中，常有很多明朗而严重的事件或问题能够导致政策议程的建立。比如自然灾害、民族矛盾和冲突、重大责任事故、大规模的群众示威、国内战争或国际战争、国际格局的变更等，都会迫使政策抉择系统及时做出适当的反映。其次，要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。许多潜藏在很好的表象背后的问题通常大都得不到应有的重视，自然很难进入政策议程。但是如果有敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来，它就有可能在不甚明显和严重的时候被提上政策议程加以研究和解决。 这里需要说明的是，政治权威人物对问题的察觉往往较易于建立政策议程，而专家学者的察觉则不然，必须同时也得到有关权威人物的认同和支持才能进入政策议程。例如我国著名人口学家马寅初早在 20 世纪 50 年代就提出控制人口的问题，但该问题及其政策建议直到 70 年代末才得到应有的重视，从而造成后来严重的人口问题。 第三，要有正常、民主和开放的察觉机制、过程。应当说，上述两种条件都仅属一些特别的条件，他们并不能经常地发挥作用，即使能经常发挥作用，也并不是经常单独发挥作用，而必须与正常、民主和开放的问题察觉机制、过程相配合才能奏效。 所谓正常的问题察觉机制，就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。这就要求社会和政府建立社会问题信息收集和分析方面常设性的专门机构和队伍，进行正常的问题察觉和研究工作；有关领导人也要经常亲自调查研究，以防下级报喜不报忧，延误问题的察觉和解决进程。 所谓民主的问题察觉机制，是指问题的察觉机制应该体现民主性。这要求整个国家和政府的体制符合现代民主运作的要求，尤其是国家和政府的决策体制应合乎民主理念，有许多民主性的组织与程序设置。例如保障民意代表机关的应有地位，充分发挥民意代表及时反映民众疾苦和社会问题的作用；重大决策不能个人说了算，应走群众路线和集体决策路线；建立和健全政策听证程序和制度；加强和完善新闻及社会舆论监督等。 所谓开放的问题察觉过程，是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。 只有这样，一些有可能变得严重的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程，并不必非等到特别严重才会引起人们的重视，也不必非要由个别权威人物的认同、支持和提出才倍受关注。第四章1.确定政策目标的原则：实事求是；面向未来；系统协调；明确具体；伦理考量 2政策设计的基本原则（1）紧扣政策目标；（2）规划多重方案；（3）方案彼此独立。（4）方案要有创新。（鼓励多渠道、集思广益，时间长） 执行时：忠实（5）方案切实可行。第五章1.政策执行偏差产生的原因（案例）（1）政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败，与政策所要解决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策（如环境保护政策），创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。如果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识，对相关政策的执行难度缺乏足够的思想准备，有可能产生各种形式的政策偏差。 （2）政策质量低劣。主要包括以下几种情况：政策目标错误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准，进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误，实施效率越高则失误越大。政策目标模糊不清是指：目标不切实际、难以达到；目标难以比较和衡量；目标没有所期望的明确结果；目标的完成超出政策执行者的职权范围；目标没有规定完成的期限。在这种情况下，执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。政策内容混乱。无论是对于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一致，相互之间发生冲突，那就意味着政策的内容也是相互矛盾的。在执行这样的政策时，执行者要么犹豫不定、裹足不前，要么自相冲突、产生内耗，影响政策效果，发生执行偏差。政策标准不合理。决策者在制定政策时，须注意政策标准要切合实际，要指出政策标准的未来可能变化，以便为实施活动的发展提供遵循的方向。否则，政策执行就可能发生偏差。多、政策环境的变化。政策环境具有复杂性、多样性、变异性等特点，这些特点给政策执行增加复杂性和困难；在执行政策时，政策环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题，从而对政策的顺利执行形成挑战。如果执行者对这种挑战应对措施不当，政策执行偏差就有发生的可能。（3）部门及利益集团的压力。任何政策，势必涉及利益的调整，因而各利益集团必然千方百计地影响公共政策，这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。利益集团对公共政策的影响在西方资本主义国家表现得尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题，因此也存在着“利益集团”对公共政策的影响。许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益集闭的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。 （4）政策资源的不足。缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会出现偏离政策目标的情况。 （5）缺乏健全的监督机制。监督体制和方法的不当，监督机构的权力过小或过大，监督制度的不健全，都会对政策执行机构和人员的行为产生重要影响，有可能导致或助长执行偏差的产生与扩大。 第六章1.公共政策的评估标准事实标准是能用数量值、比率关系、统计结果等手段反映事物过去、现在和将来的存在状况。价值标准是反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史和现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础上。2.公共政策稳定的意义n 政策的稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。 n 政策的稳定有利于国家与社会的稳定，持续、稳定的政策让人有法可依、有章可循，同时它会形成一种较为稳定的利益格局和社会规范，减少不必要的摩擦和冲突。n 政策的稳定有利于政策公正性的发挥。政策的公正性要求一整套明确的、普遍的和客观的行为规则，按照这种规则对社会价值进行分配是可以预见的。n 政策的稳定有利于降低政府的成本。3政策变动的意义. 政策变动是政策发展的必然，是政策适应变化、与时俱进的表现政策调整的根本目的在于确保公共政策沿着正确的轨道实施下去，最终达到预期的目标。具体来说，政策调整的积极作用表现在：n 及时纠偏、预防失误。 n 协调关系、有序运行。 n 发展完善、保持稳定。 Part Two 复习指南（全）第一章1.什么是公共政策 (选择)公共政策是以政府为主的公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。2.公共政策的研究对象 n 公共政策的要素、结构与系统；n 公共政策的特点、地位与功能；n 公共政策运行的环节、周期与规律；n 公共政策分析的过程、模型与方法。 PS：公共政策的要素包括公共政策主体（ Subject ）公共政策目标（ Goal ）公共政策客体（ Object ）公共政策资源（ Resource ）公共政策形式（ Form ）公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织，包括政策制定主体，政策执行主体，政策评估主体。 公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包含三个层面的内容。第一层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，即社会公共问题；第二层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，即社会成员；第三层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。 3.西方公共政策学科发展的主要阶段n 西方公共政策的形成时期哈罗德拉斯威尔、丹尼尔勒纳合著政策科学（1951年）有人认为现代公共政策研究始于1951年，拉斯威尔则是公共政策科学的创始人n 西方公共政策的发展时期以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡德罗尔在1968年至1971年旅居美国创作重新审查公共政策的制定过程（1968年）；政策科学探索（1971年）政策科学构想（1971年）（被称之为公共政策科学“三部曲”）n 西方公共政策的自我批判时期50年代正式成为政治科学、公共行政科学中的重要分支60年代的政策咨询研究70年代的包括政策执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研究80年代开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。那(奈)格尔政策研究百科全书1984年阿尔蒙德比较政治学1978年阿斯福特比较的公共政策1990年n 西方公共政策拓展新的研究方向时期两种主要趋势：对原有的研究主题进行深化；另一种是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：公共政策的伦理、价值；公共政策与公共管理的关系。第二章1.公共政策的形式构成公共政策是由不同的部分构成的。一般地说，公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的，在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。由于世界各国的政治体制互有差别，所以公共政策的形式构成就有所不同。2.美国：公共政策立法决策行政决策司法决策美国政治体制的基本特点是：国家的立法机关、行政机关和司法机关三权分立而又相互制衡。美国公共政策的基本形式是：国会立法。美国总统是强有力的直接决策者。美国最高法院也是公共政策的直接制定者。在美国，政党政策不属于公共政策3.中国：公共政策党的政策人大决策行政决策公共政策的制定与执行的过程，“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。党的政策以两种形式成为公共政策；直接的形式。间接的形式。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志”。将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：（熟记！）第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。总讲，赋予党的政策以国家政策、政府政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。2 人大决策人民代表大会高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。立法是人大的首要职权。人大决策主要采取如下几种形式：（1） 宪法。根据现行的1982年宪法，全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。（2） 基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。（3） 法律。特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律性质的其他法律。（4） 地方性法规、自治条例和单行条例。中国是单一制国家，进行地方立法通常只是执行国家立法和补充国家立法的结果。根据宪法对立法体制所作规定，省、直辖市的人民代表大会和它的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可制定地方性法规，报全国人大常委会备案；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大批准后施行，并报省、自治区的人大常委会和国务院备案；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，其中自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。 （5） 人大决定。四大职权，即立法权、决定权、任免权、监督权。人大决定权行使的结果就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。具体而言“人大决定”包括：第一， 全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。第三，人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治条例和单行条例者外，其他县以上各级人大及其常委会和乡(镇)人大做出的全部决策。3.行政决策(1)行政法规。现行宪法规定国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规。(2)行政措施。决定和命令。从国务院立法的情况来看，行政法规与行政措施、决定和命令在实质构成要件上尚未做出明确规定，而在形式上则做了区分，即行政措施、决定和命令以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。(1)和(2)被统称作“国家政令”，具有相同的法律效力。但是，中共中央和国务院共同发布的文件则被认为是政策性文件，而不是法规。(3)部门规章。现行宪法规定国务院各部、委有权“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。在立法实践中，主管各项专门业务的国务院各直属机构也行使国务院各部、委发布命令、指示和规章的类似权力。(4)地方性规章。根据现行宪法和地方政权组织法，地方各级政府中，有权制定规章的只是法律明确授权的地方政府即省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区的人民政府所在地的市政府；经国务院批准的较大的市的人民政府。这三类地方政府制定的规章有等级效力的差异：省、自治区、直辖市政府制定的规章高于、类政府制定的规章。另外，“在经济管理权限方面，国务院批准的计划单列市的政府与省政府是平行关系。以此推论，计划单列市的市政府制定的经济管理方面的规章与省政府制定的规章处于同一效力等级上”。(5)地方性行政措施、决议和命令、县级以上地方各级人民政府凡被宪法和地方政权组织法授予一定的立法权限者，除制定地方性规章外，还有权“规定行政措施，发布决议和命令”；其他未被授予立法权限者，虽不能制定规章，但也有权“规定行政措施，发布决议和命令”。县以下政府即乡、民族乡、镇的人民政府，则被地方政权组织法规定为具有“发布决议和命令”的职权。4.公共政策的主要功能分配功能：从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。调控功能：政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。引导功能为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。第三章1.公共政策问题的基本属性 关联性。任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。主观性和人为性。任何公共政策问题都是基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性。历史性与动态性。所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度。所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。 2.社会问题进入政策议程的条件与障碍 (1)进入政策议程的条件 n 事件或问题必须明朗而严重。n 要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。n 要有正常、民主和开放的察觉机制、过程。正常的问题察觉机制就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。民主的问题察觉机制是指问题的察觉机制应该体现民主性。开放的问题察觉过程是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。 (2)进入政策议程的障碍 首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素，例如事件和问题并没有明显的严重化，仍处于潜在的状态和轻微的程度上；领导人和有关学者并未察觉其严重性；社会缺乏正常的、民主和开放的觉察机制。 其次，有学者早就专门研究过导致非决策的一些障碍因素。如巴渠拉区先生和巴拉兹先生明确指出在政策议程建立的过程中有双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。凡不合乎社会既得利益者价值规范的要求，通常会因他们利用武力和权力等手段的压制而难以被提上公众议程，同样不合乎社会制度和程序要求的问题也很难进入决策核心。 此外，一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。表达方式不当通常也构成难以建构政策议程的一个技术上的障碍。例如一个政策问题尽管很重要，但是呈报于政府面前的分析报告过于冗长，往往很难引起当局的兴趣；不重视利用新闻媒体宣传有关政策问题的分析成果也不易于引起有关部门的注意。 第四章1.确定政策目标的原则：实事求是；面向未来；系统协调；明确具体；伦理考量 2.政策设计的基本原则 紧扣政策目标；规划多重方案；方案彼此独立；方案要有创新；方案切实可行。第五章1.公共政策执行的基本原则忠实执行与灵活运用相结合；实事求是与开拓创新相结合 迅速果断与注重效益相结合；强制执行与说服宣传相结合 2.政策执行偏差： n 象征式政策执行。总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决具体的政策问题。 n 附加式政策执行。政策在执行过程中被附加了不恰当的内容。 “土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结