国外城市垃圾处理设施运营监管现状-文献综述.doc

国外城市垃圾处理设施运营监管现状分析文献综述目 录1 引言32 国外城市垃圾处理设施运营监管现状32.1 美国42.2 日本62.3 德国92.4 英国122.5 法国172.6 新加坡202.7 韩国232.8 荷兰252.9 加拿大292.10 瑞士312.11 阿根廷333 总结与分析344 对我国垃圾处理的启示355 参考文献361 引言目前，我国的很多地方在生活垃圾监管上，政府将行政执法职能与日常监督职能集于一身，没有专门的监管机构，容易弱化环境执法的公正性与有效性，效率和成效非常低，此环保监管体系难以适应垃圾处理市场化后的监管要求。一旦经营主体出现环境污染事故，执法者就无法惩罚监管不力者。而这种风险随着城镇垃圾处理市场化、民营化而大大增加。随着环保法规标准越来越严格，垃圾处理设施的运行监督管理显得愈发重要。通过严格的监督管理，严格执行操作规程，对于减少垃圾处理过程中的二次污染、保证垃圾处理设施安全稳定运行是十分必要的。本文通过分析国外先进城市垃圾处理设施的运营监管现状，旨在借鉴经验提高我国垃圾处理设施的运营监管水平。国外，在生活垃圾处理监管方面：政府宏观管理，企业具体运行，委托第三方监管，是国际通行的做法，符合现代化管理的需要。具体做法是：通过政府文件委托监管，明确委托的职能和监管部门的责任，理顺管理关系，为监管部门执行监管职能提供保障；采取BOT或DBO方式交由企业具体操作；政府只是在宏观上管理生活垃圾处理。2 国外城市垃圾处理设施运营监管现状近百年来，随着科学技术的发展、人民消费水平的提高，国外城市垃圾成份所发生的变化，烟尘和灰分含量已从原来的80%下降到20%；废纸的含量增加，平均占垃圾总量的30%45%，金属的含量增加了近1倍，玻璃含量增加了近2倍，塑料含量也正在迅速增加1。由于世界各国城市垃圾的产量、特性的差异和经济技术、气侯、地质等条件的不同，因此他们相应采取的城市垃圾管理政策和技术政策也有所不同。 国外工业发达国家对城市垃圾的管理，大多数采用与市场经济接轨，将垃圾收集、清运、处理等环节实行市场化管理，或者部分企业化、或者完全企业化，尽可能地将垃圾处理由政府行为变为企业行为，使得企业自负盈亏，减轻政府的财政负担，并为企业提供了商业机会。欧洲的市政设施管理是政府的一项重要职能，其突出强调的是服务式管理。欧洲和美国的观点是：强制性管理是必须的，但不是解决问题的最终办法。欧洲一般采取适应性管理模式，建立平台，达成共识。政府通过各种形式建立各方参与的共识，如环境不能退化、源头控制、污染者付费、使用最佳技术、认真对待垃圾处理、教育人们对环境负责。欧洲的监管模式的特征是：国家监管部门与公司企业关系和谐、融洽，一旦企业遇到问题，监管部门会和企业友好地协商解决，是一种“协商式管理”、“协议式管理”。欧洲的许多国家认为：很多监管的责任不能完全分离和划清界限，是一种复杂的网络关系，强调只有互相协商和配合才能从根本上解决问题。但还有东欧的一些国家现在仍处于“命令式的管理”模式。目前，多数国家按量收取垃圾费，垃圾收费主要采取三种方式。即税收方式将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等；附征于公用事业的收费将垃圾处理费附征于水、电、煤或有线电视费中；直接收费直接向公众收取垃圾费。直接收费按照计价方式不同, 又可分为定额制和从量制。垃圾收费定额制因计费成本低、管理难度小，在中国被广泛采用。但其缺点也十分明显：定额制对垃圾减量化的作用十分有限。由于居民排放的垃圾数量与所缴费用无直接关系，忽略了公众在垃圾排放量上存在的差异，因此居民无减少垃圾量的动机，甚至可能引起恶意多排垃圾的现象。大多数国家如美国、韩国、日本、瑞士、比利时等，均采用按实际排放量的方式收取垃圾费。这些国家通常以垃圾袋或垃圾贴纸或标准垃圾桶为计量单位收取垃圾费, 最能体现“污染者付费”、“使用者付费”原则。2.1 美国在2008年，美国大约产生2.5亿生活垃圾，其回收量为0.83亿，回收率达到33.2%。平均每人每天产生2.04kg垃圾，人均回收为每人每天0.68kg。美国各州根据政策，实施垃圾的源头控制和减量措施,大力推进垃圾分类收集、分类清运和分类处理，提高了废物资源循环再生利用率。到2010年，美国城市垃圾处理目标：填埋占40%，回收占50%，焚烧占10%2。美国对于城市生活垃圾的处理方针是：保持环境的可持发展，实施源头控制，从生产阶段即减少废物的产生，节约资源，最大限度的回收可利用的资源；在对生活垃圾的处理上，主要是堆肥、焚烧，以实现资源、能源的再次利用，其他不能利用的垃圾才进行卫生填埋，将对环境的污染减少到最低限度。在上世纪60年代以前，美国城市垃圾的处理也是完全由政府包办管理，从收集、清运、处置全部是由政府建设费用支付，是纯公益事业。由于效益低、土地紧张、资金缺乏等问题困扰，加之公众对垃圾处置的不满，从70年代开始了改革。首先，政府官员转变了观念，从“自己做固体废物的清运和处置”转到“通过法律和合同来管理私有部门的行为”，把精力投到如何搞好管理上。2.1.1 垃圾处理设施运营的监管模式美国垃圾处理设施运营监管属于分层监管模式。即在国家层面设置一个公用事业监管机构，而在地方也设置监管机构。国家层面和地方层面的监管机构间没有隶属关系。美国的监管机构具有准立法、准司法、准行政的三位一体的权利，被称为除立法、司法、政府之外的“第四部门”。国家监管部门与公司企业完全对立，各自的责任非常明确，是纯粹的黑白关系。一旦企业有违规行为或面临困境，监管部门就会将其送上法庭，让法律来制裁。美国的监管模式的特征是：制定严格规范的法律制度体系，严格管制，是一种“命令式的管理”。2.1.2 基础设施投融资机制在民间投资方面，美国基础设施建设市场化融资主要以发行市政债券和建立从事基础设施建设的股份制公司为主。市政债券是由某一级政府或政府授权、代理机构发行的用于城市建设的有价证券，至今已有100多年的历史3。在美国的市政融资中，参与市政债券投资的投资者一般都是本市或本州的普通居民。按还本付息的资金来源区分，美国市政债券主要有总义务债券、岁人债券、工业发展债券等。股份制公司是由若干发起人以股份制形式注册的公司，由该公司负责基础设施的筹资、建设、运营、偿还债务等。个人投资者的参与不仅有利于投资者参与城市化带来的利益，也有利于利用私人储蓄投资来分散市政开发的风险，同时也有利于公众对市政府和州政府的监督。在政府服务方面，美国还通过设立信息服务系统为民间投资提供服务，提高民间投资者投资的效率。美国有大量公共或私营的赢利或非赢利机构，如中小企业发展中心、退休经理服务中心以及商业信息中心，为中小企业提供有偿或无偿技术、培训、信息服务。这些机构遍布全美，信息充分，投资者只要去一个地方就能够获得所需的各种投资咨询信息的一站式服务，从而有效提高了民营小企业获取信息和投资决策的能力。2.1.3 垃圾处理设施运营管理的法律制度市场经济是法律经济，政府在管理经济活动过程中，也必须依照相关的法律。因此，制定完备的法律是解决垃圾问题的前提条件，美国的超级基金法、资源保护与回收法、综合环境响应、补偿和责任法。美国以资源保护和回收利用法为指导，禁止垃圾的开放倾倒，在垃圾的回收利用上提供了全面的计划，以鼓励垃圾的源头削减，以及市政对于垃圾的安全处置。2008年垃圾回收率达33.2%。在城市生活垃圾的处理情况上，美国以资源保护和回收利用法(RCRA)为管理基础，对废弃物实施有效的回收及利用。这部从1976年10月21日订立的法律，在经过几次修正后已经成为了美国环境保护的根据4。法律的目标有：(1) 以保护人类健康和环境为目的，确定废物管理的方式(2) 尽快消除或减少废物的产生，特别是危险废物(3) 通过废物的回收和在循环，节省能源和自然资源资源保护和回收利用法禁止垃圾的开放倾倒，它在垃圾的回收利用上提供了全面的计划，以鼓励垃圾的源头削减，以及市政对于垃圾的安全处置。更重要的是，对于资源保护和回收利用法的规定要严格执行，处理、储存和处置有害物质，尽量减少垃圾对于现在和将来社会的危害。美国在垃圾处理及再生资源化资金管理制度中规定：“对制定和修改固体废弃物处理计划的州、市实行补助；对废弃物处理方法的调查研究及实验，实行补助；对资源回收装置的设计、管理、监督和维护人员的训练实行补助”。2.2 日本日本是世界上人均垃圾生产量最少的国家(每年只有410kg)，也是世界上垃圾分类回收做得最好的国家。城市垃圾大致可分为4种类型：可燃垃圾、不燃垃圾、资源垃圾及大型垃圾5。日本是一个资源缺乏的国家，垃圾的资源化进入社会生活的各个角落。日本的公共场所，如自动售卖机旁、停车场、机场、火车站、风景区都有形状各异但标识相同的垃圾分类回收箱。居民区内则有不同日期回收不同垃圾的通知。日本对于垃圾的处理以焚烧为主。在焚烧上，也有自己独特的工艺，例如北九州的日明工场(垃圾焚烧处理厂)，日明工场是由北九州市政府出资125亿日元兴建的垃圾焚烧场，共有3台焚烧炉6。该场焚烧炉全部采用计算机自动控制系统，焚烧垃圾产生的有害气体也得到了妥善的处理。为了有效的利用焚烧中产生的余热，设置了6000kw的发电设备，将焚烧垃圾产生的电提供给北九州市，同时为临近城市供热。这样一来，既处理了垃圾，又能使能量得到回收利用。以东京为例，东京的垃圾处理分前置处理、中间处理和最终处理，前置处理包括各种减量方案，包括收集、分类、暂存、运输、粉碎、回收、再利用等；中间处理包括各种物理、化学方法，如中和、氧化、活性炭吸附逆渗透、生物处理、土地填埋法和堆肥法等；最终处理包括安全掩埋法、卫生掩埋法、封闭掩埋法以及海抛法等。东京都每年产生城市垃圾超过500万吨，其中下属特别区占400万吨，最终处理100万吨7。在垃圾管理上，东京面临老司机填埋场容量不足、建筑垃圾增多、缺乏中间处理设施、工业垃圾违规处理等问题。2001年东京都垃圾管理委员会发布“城市垃圾管理行动计划”，提出东京都城市垃圾管理规划政策，制定城市垃圾管理五大目标：一是促进垃圾循环利用和总量控制，2005年城市生活垃圾比1999年降低了30%；二是杜绝非法倾倒垃圾现象；三是建立政府同市民、社会、企业的合作机制；四是建立废弃电路板及各类有毒垃圾处理回收机制；五是租金垃圾处理过程中环保技术的使用。东京都政府在海滨区域建设“超级生态城”,专门储存和处理含PCB的工业垃圾。2003年，东京都率先在所属Katsushika特别区推行样板工程，对各类垃圾的收集与处理进行有效监控，参与单位有东京工业垃圾协会、东京医疗卫生协会以及东京公共环境服务公司。2.2.1 垃圾处理设施运营的监管模式日本的垃圾运营模式，完完全全是政府切实担当了应尽之责，垃圾处理的员工全部是国家公务人员。日本各种与垃圾相关的产业都有一个共同特点，要么是政府与企业组成利益共同体，要么是政府单独投资政府的力量一直贯穿于垃圾处理的全过程中。日本的垃圾处理设施大部分员工都是公务人员，这不仅有利于监管，而且也明确地告诉公众，这些设施的运营是以政府的信用做担保的，对公众的环保意识也是一个示范。2.2.2 基础设施投融资机制从资金来源上看，日本城市基础设施建设资金主要从政府税收、市政债券的发行、政府和银行的低息贷款及税收优惠政策所促进的实际部门资金的积累等渠道取得。就非经营性基础设施而言，其资金主要来源于政府的无偿拨款。据统计，日本的基础设施建设资金的50%来自国家政府部门。随着经济的发展，日本基础设施建设各种资金来源的比重也在发生着变化，政府税金在资金来源中呈下降趋势，而财政贷款、发行债券所占比重节节上升，资金来源渠道增多，资金的市场化成份增大。日本城市基建融资的方法主要有：(1) 政府和银行的低息贷款。1951年日本政府成立“开发银行”向国内基础设施建设提供长期低息贷款。日本的财政投资优惠低息贷款制度不仅促进了基础设施部门的高速增长，更重要的是政府向这些投资周期长，资金需求量大和投资风险较高行业的集中投入，对民间资本产生了极大的诱导效应，大量民间金融机构竞相向政策性银行投资的部门提供贷款，有效地保障了大规模基础设施建设对资本的需求。(2) 实行税收优惠政策，促进城市基础设施部门的积累。日本政府在上世纪50年代初实施“租税特别措施”，到70年代中期法人税率比同期英国、联邦德国、法国和美国的法人税率低10个百分点左右。低税率加速了基础设施企业的资本积累，提高了这些企业的投融资能力。(3) 发行市政债券。随着城市基础设施建设的不断推进，日本政府开始通过发行地方债券来为基础设施建设筹资。日本地方债券大体可以划分为普通债和公共企业债两大类。普通债是由日本地方政府直接发行的债券。公共企业债是由一些特殊的国营法人发行的债券，这种债券一般都是由政府担保支付本息，所筹集资金一般也用于执行政府的经济政策。2.2.3 垃圾处理设施运营管理的法律制度在日本没有通行的环境标准，各地可根据自己的实际情况制定标准。垃圾焚烧厂不仅直接控制百姓最关注的二恶英的排放，而且与二恶英生成紧密相关的氢氧化物也被当作最为严格的控制指标。日本把氢氧化物的排放量控制值都在100毫克以下，大阪为了申办奥运，对它的垃圾焚烧厂提出了更高的要求，氢氧化物的限制设计值为30毫克标立方，业主方额外要求采用湿法烟气净化系统加触媒脱销，投资额为此甚至增加了一倍。可见，为了达到理想的环境质量，日本政府很舍得投入。1990年，日本政府实施了垃圾收费制，包括：(1) 从量制。即按垃圾排出量收费；(2) 定额制。以家庭为单位收费，而不管垃圾量的多少，但对独居老人及独居者有优待收费政策；(3) 量多收费制。每一个家庭平均每月负担307-580日元。超过定量的部分，再按量收费。由于环保问题日益严重，日本企业的环保观念也在发生变化。许多企业开始从过去被迫遵守环境法规到现在自觉地加强环境保护。自1999年以来，日本的“环境会计”制度在企业中迅速普及，实现“零排放”的企业也逐渐增多。 近年来，日本相继制定了再生资源利用促进法、家庭电器循环法、容器包装循环法等一系列法律法规，逐步完善了环境保护方面的法制。现在，日本政府拟订的循环型社会基本法（草案）正在起步，这一法案的实施将使日本从现代经济社会转向“循环型经济社会”。2.3 德国从1990年至今，德国的城市生活垃圾产量基本没有明显变化。年总垃圾产量约34000万吨，其中城市生活垃圾（MSW）产量约4550万吨17。德国城市生活垃圾的回收利用率逐年增加，从1990年到2004年，总回收物质从490万吨增加到2350万吨，增加幅度近1800万吨。德国城市生活垃圾回收利用率非常高，约50%,其他的部分则需要末端处理。德国环保部预测，自2005年6月1日后，德国需要末端处理的城市生活垃圾量约为2950.6万吨/年。至2007年，德国MBT（生物机械处理）工厂数量为66个，焚烧厂数量为72个。MBT总处理能力710万吨/年，焚烧厂总处理能力1790万吨/年。由此可得，自2007年开始，德国经回收利用后残留的城市生活垃圾中，MBT处理率为24.07%，焚烧处理率为60.67%，直接填埋率为15.26%10。垃圾处理运营企业必须通过考核得到资格证书后才能进入市场，考核的要求可以通过官方机构，或官方委托有资历的个人或协会制定，由第三方进行考核。如果运营出现问题，可根据情况决定是否取消运营资格。2.3.1 垃圾处理设施运营的监管模式德国立足法律监管，法律法规具有很高的权威性、操作性和时效性。(1) 德国公用事业的社区公有制德国公用事业改革重点放在开放市场、促进竞争；改善管理，而不是私有化。德国城市公用事业仍以社区公有为主导。垃圾处理：完全由市政府所有的243家，市场份额接近50%，完全私有的约1000家。(2) 德国公用事业的综合监管机构德国各公用事业没有自己独立的监管机构，而是采用了一种综合的监管模式，建立一个综合的监管机构。对于公用事业监管，联邦政府的职责主要是制定相关监管法律，具体监管职能交由独立监管机构以及各州依法实施，最为重要的两个监管机构是联邦网络服务署和联邦卡特尔局。二者之间建立了监管分工和合作机制，联邦网络服务署从行业和网络的角度进行跨行业监管，联邦卡特尔局则主要从企业行为和市场竞争的角度开展专业化监管。德国主要采取特许经营、混合经营和运营权外包等，可以认为，在公用事业领域，大多数国家仍然采取“进入市场的竞争”，而不是“市场内部的竞争”。在进入市场的竞争中主要采取契约的形式，来明确监管者和被监管企业之间的权利、责任和义务，最大限度地减少行政监管的干预，促进监管程序惯例化。在德国，法律规定城市生活垃圾处理的责任在政府，但处理作业也可以委托企业来进行，很多城市将垃圾收集、运输和处理的工作完全委托私有企业进行。如科隆等城市就将环卫作业的几乎全部工作交私有企业运作，负责全部垃圾的收集、运输、处理和处置。法兰克福等城市，卖掉了环卫全部国有股份，完全私有化经营。一些地区采用跨行政区划合作的形式，共同建设垃圾处理设施，形成规模效应，并共同运营和维护，共同分摊运行费用。通过跨地区合作，减少了垃圾处理设施的重复建设，降低了运行成本。一些城市发展了PPP混合模式，即私营企业和政府的合作关系，共同进行垃圾处理。典型的是德国波恩市，政府将垃圾焚烧厂的90%出售给私营企业，组成股份公司，共同运营。 2.3.2 基础设施投融资机制德国，公用事业仍维持主要由地方政府和基层政府投资的公有公营的局面，德国的垃圾处理业务至今也主要采取公有制形式，同样取得了良好的经营业绩。垃圾收费是德国垃圾管理和处理的基础。价格机制的完善，垃圾处理设施的建设投资和运营费用也有了可靠的保证。垃圾处理设施的建设可以通过不同的渠道进行融资，建成后由企业进行运营，政府通过垃圾处理收费保证建设投资的回收和企业的经营。同时，政府可以通过政策、价格机制以及资金等手段，鼓励先进的、更有利于垃圾减量和资源回收利用的垃圾处理技术的应用和发展，有利于城市环境资源的可持续发展。 从世界范围看，德国基础设施项目投资的特点是，初始投资量大，只有通过收费或享受一定的优惠和得到政府的补贴才能弥补经营亏损，投资才能在一个较长时期内回收。而跨越这一障碍的关键在于：一是形成完善的基础设施投资、建设、运营的市场化环境；二是以新的融资方式和金融工具，打通企业资本大规模进入基础设施建设的渠道。 2.3.3 垃圾处理设施运营管理的法律制度1972年，德国通过了第一版的废弃物法，这一法律实施后，德国垃圾填埋场的数量锐减。同时，垃圾焚烧厂、垃圾机械及生物预处理工厂等专门处理工业废物的工厂也得到迅猛发展。在德国，规定对废弃物运输车辆采取免税制度。此外，还通过特殊的技术援助，支持州政府建设垃圾处理设施。在1986年通过的第四版废弃物法中首次引入废物避免产生(Waste avoidance)和回收利用(Recovery)的概念。并提出废弃物管理的首要目标是避免垃圾的产生，其次是回收利用，基本要求是：垃圾的处置处理应对公共利益无害。1994年，德国再次对废弃物法进行修订，通过了新的“废弃物法”循环经济法废物避免、回收利用与处置法。这部法律提出要遵循物质闭合循环的废弃物管理，对于实在不能利用的废弃物才进行无害化处理。在废弃物法的“废弃物技术导则”中，规定了废弃物存放、处置与处理的最低要求包括：中间储存；化学、物理和生物处理；焚烧和处置等方面。1996年封闭物质循环与废物管理法生效11。德国的生活垃圾管理政策对于垃圾的减量化、资源化和无害化处理有着非常积极的促进作用。 垃圾循环经济法1996年7月在德国正式生效，成为德国垃圾管理的指导性的法律。在这部法律中放在第一位的是“促进垃圾在经济圈的循环以保护自然资源”；而“保障垃圾在环境可承受能力下的安全处置”则被放到了第二位。垃圾循环经济法的根本宗旨是：强调垃圾要减量化，特别是降低垃圾的产生量和有害程度；作为原料再利用，或从中获取能源；只有在当前的技术和经济条件下无法进行再利用的垃圾才可以在“保障公共利益的情况下”进行“在环境可承受能力下安全处置”。垃圾循环经济法明确了垃圾管理的准则，确定了将垃圾“循环经济”作为一部分会用经济循环圈中的目标，同时制定了一系列关于技术、管理的相关法律、规范、条例、导则，对垃圾处理的全过程进行严格的监督管理。 生活垃圾处理技术导则、危险废物处理技术导则、垃圾填埋技术导则，三个技术导则对垃圾处理设施提供了指导性的规范，对垃圾处理者明确了责任，以保证垃圾安全回用和处理处置。 垃圾规划法在垃圾的运行管理方面，要求垃圾产生量较大的企业制定垃圾减量化规划。 垃圾代理人法规定每个企业必须有获得资质的专人对垃圾进行管理。 垃圾处理的专业资质证书条例对垃圾处理企业的专业资质进行规范管理。德国基于包装包装废弃物的处理法令，产生了专门针对包装废弃物回收的系统德国双向系统Duales System Deutschland，简称DSD，也称为绿点公司。DSD是由近100家生产及销售企业组成的非赢利民间组织，享受包装法规规定的免税政策。他作为从事公众利益服务的组织，在国家环境政策要求的前提下，以收费经营的方式，协调地方政府，废弃物管理部门与回收公司各方的利益，明晰各方职责权益，使回收工作得以顺利开展12。2.4 英国英国每年产生各类废物约1亿吨，一直以来，英国对于垃圾的处理都以填埋为主。近年间，由于欧盟在对城市生活垃圾的处理上颁布了新的规定，要求成员国在2016年以前必须将家庭垃圾的填埋量从1996年的85%下降到35%。为此，英国调整了废物治理策略，要求生活垃圾要最大限度的减量、回收利用和再循环，使资源得到最大利用，加强废物焚烧发电等的资源回收利用，对再无利用价值的废弃物才进行最终填埋处理。2007年5月出台的2007英格兰废物战略确定的目标是，到2010年将掩埋的可分解市镇废物降至1995年水平的75%，到2013年降至50%，到2020年降至35%；将不可再利用和不能制作堆肥的生活废物由2000年的2230万吨减少到2010年的1590万吨和2020年的1220万吨；将生活废物再利用和制作堆肥的比例分别提高到2010年的40%，2015年的45%和2020年的50%；到2010年将掩埋的商业和工业废物相对2004年水平减少20%10。目前，英国越来越重视生活垃圾的回收及利用。据报道，英国的生活垃圾回收利用率还没有达到欧盟的要求，2000年英格兰和威尔士的生活垃圾回收率仅为6%，苏格兰为5.8%。从20012005年，英国的家庭生活垃圾回收再利用率为23%，而欧盟国家平均为30%12。欧盟委员会规定，到2010年，有关的垃圾回收利用率必须达到30%才符合标准。对于英国，政府如不采取积极措施对垃圾进行有效回收利用，将面临每天50英镑的罚款。英国计划在近期建设100个垃圾制能工厂，以加大废物制能的利用率。这些垃圾制能设施项目不仅将成为英国政府最优惠的贷款项目，而且也会推进英国废物焚烧处理的应用率。按照欧盟填埋导则的要求，2005年英国还出台了生物降解垃圾的填埋限令。该法令明令限制填埋可生物降解垃圾，并制定了分阶段降低可生物降解垃圾填埋的计划。按照欧盟填埋导则的要求，2010年英国运往填埋场可生物降解的垃圾必须降到1995年运往垃圾填埋场的可生物降解垃圾总量的75，2013年要降到50，2020年降到35。这不仅体现了英国政府正在进行从垃圾处置到垃圾资源管理的战略转移，也是英国政府执行欧盟有关法规规定的具体举措。为了实现可生物降解垃圾的治理目标，英国既要严格执行欧盟的生活垃圾填埋指令，还要采取有效的可生物降解垃圾的减量措施。目前，英国各地都非常重视稳步推进废物的再循坏，例如苏格兰等地区最近拨出专款实施垃圾分类收集和废物再循环利用项目。英国政府也正在完善规定，还将修改生活垃圾焚烧规程。垃圾管理理念的改变，使英国各地更加重视垃圾堆肥技术的利用，把它作为资源再生利用的重要途径。估计到2020年，英国生活垃圾填埋物流中的可生物降解垃圾的分离率将达到80。英国从2005年起实施了一个废物减量和回收利用新规划，在这个规划中提出了废物减量和回收利用的阶段性目标，其核心是拓宽废物再利用材料市场以及为废物再生清除一切障碍，尤其为废建筑材料、玻璃、有机垃圾、纸张、塑料和金属制定了资源再生利用的目标。据统计，英国当前只有9的家庭垃圾得到再利用，8的家庭垃圾回收能量。英国制定了到2010年家庭垃圾再生利用或堆肥至少达到35，2015年达到33的废物治理战略目标。为了保证达到既定目标，英国政府在英格兰为地方政府的废物再利用制定了一些法定的执行标准，地方政府需要在再利用和堆肥方面采取一些重要的步骤来满足这些新的法定标准，并鼓励居民避免和减少生活垃圾，积极参与废物再利用活动回收计划。2.4.1 垃圾处理设施运营的监管模式英国等发达国家采用的是垂直监管主导模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管。英国各市政公用事业领域都依法设立了全国性的监管机构，并在各地设立若干分支机构进行监管。在一定的法律框架下，制定相应的法规，对市政公用事业实行垂直性监管。英国许多市政公用事业都建立了独立的专业监管机构，具有很强的独立性。另外，由政府监管俘虏理论可知，企业利益集团对政府监管者具有较强的影响力。为此，许多经济发达国家非常重视在市政公用事业建立社会监督机制，其主要政策措施就是在市政公用事业建立专业消费者组织。2.4.2 基础设施投融资机制英国是世界上最早有计划地实行国营事业私有化的国家。在城市基础设施投融资机制方面，英国主要运用了BOT、PFI及PPP融资模式筹集建设资金。BOT是英文BuildOperate-Transfer的缩写，直译为“建设一经营一转让”，是基础设施投资、建设和经营的方式之一，通常以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。PFI（Private-FinanceInitiative）的缩写，指利用私人资金提供公共设施的事业。在此模式下，私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势主动参与基础设施项目的开发建设与经营，以从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并获取收益。自1992年以来，英国在政府垄断的公共领域中，改革公共部门传统的集权方式，鼓励私人资本通过竞标承担公共事务，形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。PFI模式涉及到几乎所有公共领域，如桥梁、道路、铁路、监狱、医院、学校、污水垃圾处理设施等项目的建设。1997年工党政府执政后，又围绕着PFI创新发展出公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的方式，即PPP(PublicPrivate Part-nerships)的缩写，中文直译为“公私合伙制”操作方式，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的顺利开展和实施口。英国政府在城市公用事业实行政企分离的管制体制后，不再直接干预这类企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的特许经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营，从而在公共事业领域实现了企业经营机制的根本性转换13。2.4.3 垃圾处理设施运营管理的法律制度在英国，垃圾已成为了一个国家战略问题，各个地方也根据自己的情况制定相应的政策。如在2007年英国国家垃圾管理战略公布实施后，伦敦市法团（负责管理伦敦市的特殊行政单位）立即制定了相应的“2008-2020年市政垃圾管理战略”，对于减少垃圾处理副产品、从垃圾中获取能源等方面提出了目标和方向。英国以环境保护法及包装废物管理规定、废物减量法、家庭生活垃圾再循环法令等为原则，对垃圾进行回收及管理。英国制定了一系列废物管理法规，包括1974年的污染控制法、l 989年的污染控制法(修正案)、1990年的环境保护法，1991年的可控废物管理规定、1994年的废物许可证管理规定(修正)、1996年的特别废物管理规定、1997年的生产者责任义务(包装废物)管理规定、1998年的包装废物管理规定、1998年的废物减量法、1999年的污染防治法、2003年的家庭生活垃圾再循环法令等。这些法律法规的颁布实施使英国废物管理和处置状况得到改善。近年来，英国固体废物管理政策主要围绕避免、减量和废旧资源再生利用展开。英国从2003年6月开始出台新法令禁止填埋橡胶轮胎(轮胎作为填埋场工程用料除外)。英国环境部还公布了填埋渗滤液监测及地表水和地下水污染防治指导方针，规定了渗滤液防治污染过程中的实际监测方法和控制方法。2003年初英国首次利用卫星遥感技术成功的完成了对国内生活垃圾填埋场的全面调查工作，这项调查的主要内容包括：旧生活垃圾填埋场的组成空间利用的可行性；旧生活垃圾填埋场已填埋物的容量和面积测算；新生活垃圾填埋场的勘察、设计和开发；开挖新生活垃圾填埋场的土方测量等，与传统的地面人工调查相比较，卫星遥感技术具有准确、经济、节省大量人力物力等特点。为限制城市生活垃圾填埋量的增长趋势，贯彻既定的废物治理规划，英国政府采取了提高垃圾填埋税的措施，税收金额从原来的每吨13英镑逐步提高到每吨30英镑。政府规定，此项将用于环境保护项目，不能挪作它用。实施这一增税措施的主要目的，就是要增强广大民众的环保意识，使各种可以实现回收利用和转换利用的废物都得到回收再利用。此外，英国还采取了另一个措施限制可生物降解垃圾的填埋量。政府允许各地垃圾管理当局可以按自己的垃圾配额填埋可生物降解垃圾，也可进行配额交易，可将节余的配额卖出去，若自己的配额不够用，还可向其他管理当局购买配额。例如：在生活垃圾填埋分流费用较高地区的地方当局，可购买生活垃圾填埋分流费用较低的地方当局手中的配额；生活垃圾填埋分流费用较低的地方当局可将节余的生活垃圾填埋配额储存起来今后使用，各地方当局还可提前使用自己第二年的生活垃圾填埋配额（不超过5%）。总之，要达到总体上的生活垃圾填埋配额平衡。但是这种排额交易必须在英国环境部的监督管理下上网进行，环境部利用物流平衡软件监测各地方当局各年送往生活垃圾填埋场填埋的可生物降解垃圾的情况。如地方当局超出年度计划规定的生活垃圾填埋配额，超额部分按每吨150英镑罚款。生活垃圾填埋配额交易方案已于2004年实施。实施该方案的宗旨是帮助各地方当局以经济有效的方法达到欧盟填埋导则的要求。通过该方案的实施，可使地方当局采取更多的手段和更灵活的方式，保障欧盟生活垃圾填埋导则的顺利实施和生活垃圾见谅目标的实现。按欧盟生活垃圾填埋导则的要求，英国到2010年必须达到540万吨的填埋分流目标。为此，英国在生活垃圾填埋方面制定了一系列严格规定，对生活垃圾从源头到最终处置的全过程做出了详细要求。从2004年7月16日起，禁止任何生活垃圾填埋场同时处理处置普通垃圾和有害垃圾。有害垃圾必须运到指定的垃圾填埋场进行处理，必须严格遵守生活垃圾填埋场的准入标准，生活垃圾必须经 无害化预处理后方可填埋。这个新规定实施后生活垃圾运距增长，预处理费用增加，填埋处置费飙升。这也导致了偷倒生活垃圾时间屡禁不止。英国环保法规定，偷倒生活垃圾者可处以最高2万英镑的罚款或6个月的监禁，而偷倒有害垃圾者可处以5年监禁。据统计，偷倒垃圾使英国国家财政每年损失1亿5000万英镑，估计这个数字会升至5亿英镑每年。2.5 法国近25年来，法国人均家庭生活垃圾从每年的150kg增长到350kg，全国家庭生活垃圾总产生量平均每年递增1%14。按照这种增长速度，十几年后，法国的环境将无法承受垃圾不断增长的重负。因此，法国政府一直呼吁垃圾的回收利用。2004开始，法国政府开始着手清理垃圾场，目前，法国有约300个普通垃圾场，3年内关闭了1000个不合格的垃圾场。法国对于垃圾的处理也由原来的被动填埋发展到焚烧,并尽可能综合利用。2004年垃圾填埋占垃圾总量的47%，焚烧占29%，每吨垃圾焚烧后只有28kg炉渣,焚烧产生的热能可用于发电,而炉渣则可作铺路材料15。现在,法国又开始用甲烷化工艺降解垃圾,并生产出沼气和高品质的堆肥。垃圾处理新工艺的出现,使得被填埋的垃圾比例越来越少,被回收利用的比例越来越多。废旧物资的回收不仅减少了对环境的污染，还能产生可观的经济效益。在法国,绝大多数生活垃圾和废弃物都被纳入回收范畴。据统计,目前法国每人每年产生360kg生活垃圾,目标10年后降低到每人200kg。2.5.1 垃圾处理设施运营的监管模式法国各城市垃圾管理模式都有效实行了政企分开，各司其职，协调运作，良性互动。政府职能部门负责城市垃圾管理的规划、法规的制定及监督执行，社会投资引导，环境治理监控及协调参与垃圾管理的各种利益集团的关系，确保整个管理体制的有效运作。企业则在有关法律框架内，自主经营，自负盈亏。由于责权利明确，因此促进了各方的高效运作。法国各城市都积极实施和推进生活垃圾分类收集工作，政府积极倡导和引领，广大市民积极配合。这样就大大降低了城市生活垃圾处理的难度及成本，最大限度地实现了可回收利用资源的循环再利用。例如：巴黎市由政府职能部门负责城市固体垃圾的综合治理规划，筹集治理投资，推广垃圾处理技术，推进公共意识教育等，而具体的生活垃圾收集、清运和处理处置业务则交由各类专门的处理公司负责。这些处理公司在进行垃圾处理经营活动的同时要接受政府职能部门的监督，包括对资金管理及环境治理的监控，以确保其市场经营符合国家的有关法律、法规，合理使用政府提供的财政资金。此外，巴黎没有设立城市固体垃圾管理的专门税种（垃圾税或垃圾费），其在城市生活垃圾综合治理过程中产生的各种费用由市政府从统一收缴的税费中，按审计预算结果依法划拨。企业在取得政府资金补贴的同时，也接受政府职能部门的监管。政府直接安排公务人员管理企业资金，准确评估垃圾清运、处理和处置所涉及的成本和收入，认定成本回收事项，为确定补贴提供标准。同时政府公务人员通过监督企业的生产经营，掌握各种有利于降低成本、增加收入的技术政策，以帮助指导制定合理的税收并在保证有效管理的机制下，实现成本回收。2.5.2 基础设施投融资机制法国城市基础设施建设包括投融资活动具有两个重要的特点。第一个特点是进行法制化管理，城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市基础设施使用无一例外地合法化，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务及责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。第二个特点是高度重视项目的前期规划。对于城市基础设施建设，政府都要做出长期规划，规划期可长达十年，具体项目一般由行业协会提出，由政府审批做出决策。重要的是，政府在审批过程中，要通过非常细致、严格的核算，确定项目的规划和投资，同时确定项目总投资额中各级政府投资的比例。项目一旦批准，则建设时间、工期、投资不得改变。由于项目前期准备充分，一般都能够保证建设项目按计划实施，如期投入使用。法国城市基建融资的渠道主要有：(1) 政府投入。政府是建设项目的投资主体，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常大的作用，经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但视项目的重要程度，政府提供一定比例的注册资本金。(2) 银行贷款。政府一旦确定了投资项目，财政资金又不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内。(3) 发行地方政府债券。与其他西方发达国家相似，法国都具有较为发达的地方债券市场，这为城市基础设施融资奠定了较好的金融基础。(4) 转让特许经营权带来的投入。特许经营是法国城市基础设施经营的共同特点，政府掌握特许经营权的特许权。对于自然垄断行业，如垃圾处理、污水处理等，在政府决定建设基本项目后，通过该行业若干企业之间的平等竞争，政府选择一家优势企业，特许其进行该项目的经营。政府与企业签订协议，保证政府提出的目标的实现。特许经营权使政府在城市基础设施建设项目融资中占据有利的地位。(5) 采取其他方式筹集建设资金。包括以项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市基础设施项目。2.5.3 垃圾处理设施运营管理的法律制度法国对于垃圾的管理，主要从两方面入手：一是遏制垃圾源，二是垃圾得到及时收集处理。为了处理好垃圾问题，法国各级政府、企业和居民努力了近30年。法国政府成立环境与能源控制署，每年拿出23亿欧元作为预算资金，从企业、居民各方面采取措施。法国在1975年7月15日通过通过了第一部垃圾处理法。这部法律是以卫生和健康为主要目的，要求人们妥善处理垃圾废物，尽量减少对环境的污染，属于被动环保型。法国第二部垃圾处理法于1992年7月13日通过。这部法律相对第一部法律而言体现了新的环保观念，要求充分做到垃圾循环再利用，明确全体公民主动参与环保的责任和义务。并责令各地区10年内实现垃圾分类及回收再利用。在这两项法律的基础上，法国环境部门又制定了多种垃圾处理的法规。如对家庭垃圾、废旧电池、废旧轮胎到报废汽车、过期药品、淘汰电器等，从垃圾的收集、运输到最终处理都有章可循。2.6 新加坡1972年新加坡平均每天产生的固体垃圾约为1600吨。到2000年，这个数量增加到每天8000吨。在不到30年时间，垃圾数量增长了500%15。由于新加坡的国土资源十分有限，垃圾处理问题显得更加紧迫。新加坡对垃圾的处理过程非常规范，从垃圾最初产生到最后垃圾处理目的地，全程封闭装运，中间不能产生污染。新加坡主要有两种不同的垃圾收集方式。在普通住宅区和一些店面商铺、工业区等，采用垃圾压缩车挨家挨户收集再转移到垃圾转运站。在一些高档的住宅小区，大力推广采用先进的管道自动化控制系统来收集垃圾，每家每户有投放生活垃圾的专用通道，一般性的生活垃圾足不出户就能直接输送到小区的垃圾管道，由专业人员通过制动控制系统，把管道里的垃圾通过气压抽送到中央垃圾收集站，然后再压缩到密封垃圾箱内，有效避免了垃圾的二次污染。新加坡通过严格的立法和先进的垃圾处理理念，鼓励全社会推广垃圾的减量化、资源化和再循环利用，收到了明显的成效。新加坡作为一个城市国家，只有700多平方公里的土地，但是在这个狭小的土地空间，却生活着近500万人口，密度不可谓不大。垃圾的回收和处理是新加坡政府环境保护的一项工作重点。新加坡通过严格的立法和先进的垃圾处理理念，鼓励全社会推广垃圾减量化，资源化和再循环利用，收到了明显的成效。从2001年起，新加坡垃圾产量在逐年下降。第一，政府制定了完备的法律规范，并对公众进行有效的教育。新加坡历来强调法制，对垃圾处理过程中的所有环节均有周密的规范，注重法律责任，如有违犯，严惩不贷。同时，新加坡环境局下属的公共教育处通过媒体、社区、学校等各种媒介，在公众中开展环境保护的宣传教育活动，使国民充分认识到垃圾科学处理的必要性。第二，运用有效的经济杠杆。所有的收运公司都委托新加坡能源有限公司向居民和商铺收取垃圾收运费，并将垃圾处理费纳入水、电费中一并缴纳。新加坡公共领域垃圾的收运和处置在1996年前主要是政府的公用事业局负责收费并处置。1996年后，新加坡实行垃圾收运市场化改革，国家环境局将下属的专业队伍改组为企业。根据规定，企业没有资格直接对垃圾产生者收费，而是由政府负责收费再向该企业转移支付。垃圾处理的收费标准按居民用户住宅面积的不同，对商家则按照每日垃圾量大小的不同，确定收费标准，有电网公司收缴费用，不交不供电，然后再支付给垃圾收集商。垃圾收集商分类回收后，将不能再回收的垃圾运去垃圾焚化厂，然后以每吨80新元左右的价格缴纳垃圾焚化处理费。这种运营模式，有效保证了垃圾处理费的收缴，同时也保证了垃圾焚化厂的正常运营和投资回收。全岛四座垃圾焚化炉全部采用最新科技和设备，以保证决不会出现危害环境的污染问题。在环境监测监管方面，新加坡政府环保部门与各垃圾焚化厂之间有联网系统，可以实时监控24小时检测废弃排放量以及二噁英含量等情况。垃圾焚化可以把90%的垃圾烧掉变成电力，而只剩下10%的垃圾灰烬。这些灰烬有两个去处：一是根据新加坡最新的科研成果，可以把垃圾焚烧后的灰烬与淤泥经过烘干颗粒化处理，转化成有用的建筑材料。二是有专业公司运送到垃圾填埋场进行封闭填埋。新加坡对垃圾填埋也有严格的程序，因为垃圾填埋场是在离岸的岛上，所以一般是先将海水抽干，然后铺好厚厚的塑料膜，将垃圾与海水完全隔离与封闭，以防止泄露。政府的专业人士每个月都要从垃圾填埋场周围的海水里取样检测，到现在为止，尚未发现有任何泄露和污染海水的情况发生。1999年4月，新加坡政府关闭了最后一个垃圾填埋场，而由岛外的实马高垃圾处理场取代。实马高垃圾处理场位于新加坡本岛以南8公里，面积约350公顷，是世界上第一个由人工围海而成的垃圾填埋场。实马高垃圾处理场主要填埋来自新加坡本岛四个焚化厂的灰烬，日填埋垃圾量围2000吨左右7。2.6.1 垃圾处理设施运营的监管模式新加坡垃圾处理设施监管模式属于单层监管，即只在国家层面设置监管机构在地方不设置监管机构。新加坡公用事业监管机构是由国会通过专门立法设立,隶属于政府主管部门，具有独立的决策和行使监管的职能。监管机构预算由监管部门自己制定，报国会审议通过后在媒体上公布，接受公众监督。国会通过预算后，经费一部分由政府拨付，另一部分通过向被监管企业收取一定许可费的方式获得。对建筑垃圾处理实行特许经营，通过招标确定4-5家企业开展建筑垃圾处理，并资助企业开展建筑垃圾回收利用技术的研究。2.6.2 基础设施投融资机制新加坡的国有垃圾焚化厂和垃圾填埋场都不是自负盈亏的企业，而是直接隶属于国家环境局的政府机构，所有工作人员都是政府公务员身份，所有投资都来自政府财政，也没有税收，所有利润均上缴国家财政。垃圾焚化厂的运营成本主要包括人工薪资和日常维护费用，运营收入主要来自两个方面：一是垃圾处理费；二是发电收入，每千瓦时约0.15元新币，与普通发电厂价格一致。垃圾处理费和发电收入占运营收入的比例分别约为60%和40%。垃圾处理费不是由政府补贴，而是由企业、商户、居民用户缴纳。政府对居民用户按照住宅面积的不同，对商店按照每日垃圾量大小的不同，确定垃圾收集费的标准，由电网公司收缴费用(不交不供电)，然后支付给垃圾收集商，垃圾收集商分类回收后，将灰烬等运去垃圾焚化厂，以每吨77新币的价格交足垃圾处理费。这种运营模式，有效地保证了垃圾处理