BOT建设项目政府监管模式的研究论文(PDF 60页).pdf

申请 申请全日制专业全日制专业硕士学位论文 硕士学位论文 BOT建设项目政府监管模式的研究建设项目政府监管模式的研究 培养单位 培养单位 土木工程与建筑学院土木工程与建筑学院 学科专业 学科专业 建筑与土木工程建筑与土木工程 研研 究究 生 生 蔡蔡 瑜瑜 指导教师 指导教师 方方 俊俊 教教 授授 副指导教师 副指导教师 叶炯叶炯 高级工程师高级工程师 2013 年年 05 月月 保 障 性 住 房 政 策 及 政 府 行 政 管 理 问 题 研 究 保 障 性 住 房 政 策 及 政 府 行 政 管 理 问 题 研 究 陈 燕 如 陈 燕 如 武 汉 理 工 大 武 汉 理 工 大 学学 BOT 建 设 项 目 政 府 监 管 模 式 的 研 究 蔡 瑜 武 汉 理 工 大 学 分类号 密 级 UDC 学校代码 10497 学位论文 题 目 BOT 建设项目政府监管模式的研究 英 文 The Research on Government Supervision Mode of 题 目 BOT Project 研究生姓名 蔡 瑜 指导教师 姓名 方 俊 职称 教 授 学位 博士 单位名称 土木工程与建筑学院 邮编 430070 副指导教师 姓名 叶 炯 职称 高级工程师 学位 工学硕士 单位名称武汉开来建筑设计有限公司邮编 430070 申请学位级别 专业硕士 学科专业名称 建筑与土木工程 论文提交日期 2013 年 5 月 论文答辩日期 2013 年 5 月 学位授予单位 武汉理工大学 学位授予日期 答辩委员会主席 评阅人 2013 年 5 月 独 创 性 声 明 本人声明 所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得 武汉理工大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了谢意 签 名 日 期 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权武汉理工大学可以将本学位论文的 全部内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制 手段保存或汇编本学位论文 同时授权经武汉理工大学认可的国家有 关机构或论文数据库使用或收录本学位论文 并向社会公众提供信息 服务 保密的论文在解密后应遵守此规定 研究生 签名 导师 签名 日期 I 中文摘要 近年来 我国经济快速发展 基础设施建设的需求不断扩大 仅依靠政府 投资已无法满足巨额的资金需求 BOT 模式是弥补基础设施建设资金不足的有效 手段 一方面 基础设施的投资回收期长 投资额大等特殊性 政府和私营企 业都难以独立承担 另一方面 基础设施的公益性 长期收益的稳定性 受市 场影响小 风险小等原因 对私营企业有着深深的吸引 为 BOT 的引入打下了 基础 BOT 项目融资方式从而成为我国利用外资或民资的一种新形式 毋庸置疑 BOT 模式在中国乃至世界都拥有广阔的应用前景 然而 由于我国涉入尚浅 管 理规范制度 法律等各方面都还未发展完善 使得 BOT 模式发展时好时坏 实 践中存在许多问题 虽有很多成功项目 但也有不少项目惨败收场 导致巨大 的经济亏损 分析其中因素 政府方面起关键作用 特别是监管模式存在很大 问题 大部分政府都以旧的监管模式和传统的管理体制来管理新兴的 BOT 项目 因原有的监管模式跟不上新的融资模式 使得一些 BOT 项目运行效率低下 工 程质量低劣 投资失控等问题层出不穷 使投资人利益受损 也使得国家蒙受 巨大损失 因此 加强政府的监管 寻求一套适合我国 BOT 建设项目的监管体 系和模式 势在必行 本文从我国基础设施 BOT 项目出发 在分析国内旧的管理体制的基础上 基于新模式建立的基础理论 政府规制理论 委托代理理论和激励管制理论 借鉴国外发达国家的监管经验 总结出一套适合我国国情的基础设施 BOT 项目 的监管模式 并且以实际案例验证新的监管模式的有效性和可操作性 我国 BOT 建设项目政府监管模式主要包括 1 改革监管体制 包括监管的主体 监管的客体及监管的手段 2 政府监管内容的完善 包括宏观方面 政府应为 BOT 模式的应用提供 一个稳定发展 自由竞争的良好市场环境 法律环境和通用标准 微观层面是建 设项目的各个阶段和相关利益人的监管 3 政府监管的依据 法律体系和制度政策 4 政府监管的方式 包括法律监管 合同及协议约束 激励约束机制和 后评价体系 第三方及社众监督机制 信息化监管 关键词 BOT 政府监管 激励管制 信息化监管 II Abstract In recent years with rapid economic development of China the demand to infrastructure construction is increasing It has been unable to meet the huge demand for funds only relying on the government investment BOT model is an effective way to make up for the shortage of funds for infrastructure On the one hand the investment recovery period is so long and the amount is so big that the government and the private enterprise are difficult to bear independently On the other hand the characteristic of infrastructure public welfare stability of long term income small influence by market small risk which is deeply attracted to the private enterprise It lays the foundation for the introduction of BOT So the financing way of BOT project becomes a new form to utilizing foreign capital or private in China Beyond all doubt BOT model has broad application prospects in China and the world However due it s still green in China all aspects of management rules and regulations laws are not perfect which made BOT unstable development that its loopholes appeared one after another in practice Although there were many successful projects many projects also failed miserably which resulted in a huge loss Analysis of the factors the government played a key role especially the supervision mode had a lot of problems Most governments have adopted the old regulation model and the traditional management system to manage the new BOT project The original mode of supervision can t keep up with the new financing mode which leads to endless stream problems such as low operation efficiency poor construction quality incontrollable investment and so on This had not only damage to investors interests but also made the country suffer a great loss Therefore it s inevitable to strengthen the government s supervision and seek a supervision system and mode which is suitable for application of BOT project in China This article started from our country infrastructure BOT project based on the analysis of the old management system by new model theories government regulation theory principal agent theory and incentive regulation theory Which sums up a set of supervision mode that suitable for application of BOT project in China through drawing from developed countries regulatory experience And examples are III given to validate the new regulatory model which is effective and operable The government supervision mode to China s BOT construction project includes those points 1 Fig framework of government regulation which includes the supervision subject object and the means of supervision 2 The content of government regulation Including the macroscopic aspect that the government should provide a good market environment with stable development and free competition the legal environment and the general standard for the application of BOT model And the micro level that the supervision to the various stages of construction projects and stakeholders 3 The basis for government supervision the legal system and policy 4 The way to government supervision including legal supervision contract and agreement constraint incentive system the third party and social public supervision and evaluation mechanism the third party and social public supervision mechanism and digital supervision Keywords BOT Government Supervision Incentive Regulation Informatization Supervision 目目 录录 中文摘要 I Abstract II 第 1 章 绪论 1 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 1 选题背景 1 1 1 2 研究意义 2 1 2 国内外研究现状 4 1 2 1 国内外 BOT 建设项目研究现状 4 1 2 2 国内外 BOT 建设项目政府监管的现状研究 5 1 3 主要研究内容及技术路线 8 1 3 1 主要研究内容 8 1 3 2 技术路线 8 第 2 章 BOT 建设项目政府监管的现状分析 10 2 1 BOT 建设项目概述 10 2 1 1 BOT 建设项目定义和特点 10 2 1 2 BOT 建设项目的程序 11 2 1 3 BOT 建设项目的利益相关者分析 13 2 1 4 BOT 建设项目的应用阐述 15 2 2 我国政府对 BOT 建设项目的监管现状分析 17 2 2 1 政府对 BOT 建设项目的监管的界定 17 2 2 2 当前政府对 BOT 建设项目的监管模式和主要问题 17 2 3 国外政府对 BOT 建设项目的监管 22 2 3 1 美国的监管模式经验 22 2 3 2 英国的监管模式经验 24 2 3 3 发达国家对我国的启示 25 第 3 章 相关基础理论 27 3 1 公共事业私有化和特许经营理论 27 3 2 政府规制理论 27 3 3 委托代理理论 28 3 4 激励管制理论 30 第 4 章 BOT 建设项目政府监管模式的构建 32 4 1 我国建立政府监管框架的原则 32 4 2 构建政府对 BOT 建设项目监管模式的思路 32 4 2 1 优化 BOT 模式的政府监管体系的思路 32 4 2 2 对当前政府监管模式的优化框架 32 4 3 BOT 建设项目政府监管模式的构建 36 4 3 1 BOT 建设项目政府监管模式的构建 36 4 3 2 所建模式政府监管的内容 37 4 3 3 政府监管的法律体系 40 4 3 4 政府监管的方式 41 第 5 章 案例分析 43 5 1 项目简介 43 5 2 项目分析 44 5 3 问题分析和新监管模式的综合应用 44 5 3 1 问题分析 44 5 3 2 新监管模式的综合应用 46 第 6 章 结论与展望 48 致 谢 49 参考文献 50 武汉理工大学硕士学位论文 1 第 1 章 绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 自 20 世纪 80 年代以来 世界各国经济都处于快速发展中 此时的中国已经 成为世界上经济增长最快的国家之一 据国家统计局统计 自 2003 年 我国经 济发展迅速 增幅都高达 10 及以上 如 2005 年我国 GDP 总量为 183085 亿元 同比增长 10 2 2007 年 我国 GDP 已达 246619 亿元 上涨 11 4 个百分点 连续五年增速超过十个百分点 又于 2010 年 GDP 高达 397983 亿元 较上年 上涨 10 3 个百分点 首次超越日本 成为继美国之后的第二大经济体 1 我国 经济建设能取得如此巨大的成就 除了我国进行以市场机制为导向的经济体制 改革外 更主要的是因为基础设施的发展 带动了区域经济 社会经济乃至国 民经济的发展 自加入 WTO 后我国大力发展基础设施 以此来扩大内需 拉动经济 跟上 世界发展的步伐 然而 由于基础设施的超前性 自然垄断性 共享性和巨额 性等特点 多年来建设基金主要靠政府财政和银行贷款 政府资金不足导致的 债务危机也使得对外借款能力的下降 导致长期投资不足 投资渠道较窄 投 资不足 市场作用失灵等问题 严重阻碍我国基础设施的发展 成为制约我国 经济快速发展的 瓶颈 基础设施短缺与经济发展的矛盾一直都是经济学家们 研讨的热点话题 于是 在国债资金难以持续加大基础设施投入的情况下 政府 开始深讨目前投融资体制的改革 十五 十一五 期间 国家大力改革经济 引入市场竞争机制 鼓励 民间资本投入基础设施的建设 党的十六届三中全会以来 我国相继出台了一 些重要政策 鼓励非公有制经济进入公用事业领域 特别是 2005 年颁布的 关 于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 提出允许非公有 制资本进入公用事业和基础设施领域 2012 年的政府工作报告显示 由于 2013 年是实施 十二五 规划承前启后的最为关键的一年 也是新一届政府的第一 年 多数财政专家预测 2013 年公共事业的财政投入量可能适度扩大 同时 武汉理工大学硕士学位论文 2 我国的投资和财政政策偏向于鼓励民间投资 加大基础设施民营化的建设 从 国家进行的一系列政策来看 非公有制企业进入基础设施已是一种改革趋势 在降低市场准入标准 加大市场自由竞争力度的环境下 新的融资模式 EPC PPP BOT TOT 等模式陆续出现 而 BOT 是新的模式中较受欢迎的一种 自 1984 年产生以来 BOT 融资方式在世界上许多国家和地区得到了广泛应 用 有效地解决了各国基础设施建设资金不足的问题 取得了良好的社会经济 效益 并显示出巨大的发展潜力 BOT 是项目融资的一种特殊形式 它是建设 运 营 转交的英文缩写 BOT 方式的基本含义是 一个发起者 非国有部门 从委托 人 通常为政府 手中获得特许权 随之组成项目公司 对项目的融资 咨询 设计 和施工实行一揽子承包 2 特许期内 项目公司通过自营或委托运营商运营获 得收益 以收回融资成本和赚取利润 特许期满 将项目无偿转让给政府部门 近年来 我国经济快速发展 基础设施建设的需求不断扩大 仅依靠政府投 资已无法满足巨额的资金需求 BOT 模式则是弥补基础设施资金不足的有效手 段 一方面 基础设施的投资回收期长 投资额度大等特殊性 政府和私营企 业都难以独立承担 另一方面 基础设施的公益性 长期收益的稳定性 受市 场影响小 风险小等原因 对私营企业有着深深的吸引 为 BOT 的引入打下了 基础 使得 BOT 项目融资方式成为我国利用外资或民资的一种新形式 毋庸置 疑 BOT 模式在中国乃至世界都拥有广阔的应用前景 然而 由于我国涉入尚 浅 管理规范制度 法律政策等各方面都还未发展完善 使得 BOT 模式发展时 好时坏 实践中存在许多问题 虽有很多成功项目 但也有不少惨败收场 导 致巨大的损失 分析其中因素 政府方面起关键作用 特别是监管模式存在很 大问题 因原有的监管模式跟不上新的融资模式 不能很好地发挥政府的核心 作用 使得 BOT 项目运行效率低下 工程质量低劣 投资失控等问题层出不穷 使投资人利益受损 也使得国家蒙受巨大损失 因此 加强政府的监管 寻求 一套适合我国 BOT 建设项目的监管体系 势在必行 1 1 2 研究意义 1 研究目的 现阶段 我国基础设施急需加速建设 随着 BOT 建设项目的规模和需求不 断扩大 随之而来的弊端和不良现象也日益呈现 究其原因 很大的一部分在 于政府的监管模式存在较大的不足 已不能保证现行 BOT 融资模式的健康运行 武汉理工大学硕士学位论文 3 本文通过实例分析 拟在对旧的监管模式进行优化 找到适合我国现行 BOT 建 设项目的监管模式 以提高监管水平 保证项目的良好运作 希望对 BOT 方式 在我国基础设施建设中的应用有指导性作用和实用价值 2 研究意义 1 理论上 丰富了现有 BOT 模式下政府监管的研究领域 完善了 BOT 的 应用研究 2 政府对 BOT 项目监管的良好与否对项目的成败几乎有着决定性影响 一个较好的监管模式可以保证 BOT 项目的健康运作 加速我国基础设施的建设 为项目 投资人及国家带来直接和间接收益 3 BOT 建设项目主要是基础设施领域等大型公共性项目 而政府代表公众 和国家的利益 作为监管的主体 必须严格落实监管行为 保证项目的顺利实 施 从而保障公民和国家的利益不受损害 4 重塑政府形象 加强政府的信誉建设 古往今来 我国政府在信用建设方 面不够 以致国外投资者很少愿意跟政府合作 就算有也是建立在一系列附加 的额外条件的基础上 不利于外资 国外先进经验和技术的引入 也增大了政 府的风险和支出 阻碍了我国基础设施投资主体多元化和经济建设的发展 5 基础设施 BOT 项目带动区域经济的发展 政府对项目监管好与坏 直接 影响到项目的成功与否 从而影响地方经济发展水平及可持续性 譬如城市交 通 BOT 项目的成功 其 连锁效应 能带动当地产品 交通工具等一系列产业 的发展 从而带动地方经济的发展 因而 只有建立一套完善的BOT建设项目监管模式 才能从根本上解决BOT 项目过程中存在的诸多问题 才能降低风险 减少寻租 规避责任等腐败现象 的出现 保障国家和公众利益不受损害 才能将资金和资源更多地用在发展经 济 改善人民生活水平等正面投资上 而不只是在运行过程中的问题纠错和整 顿上 才能使我国基础设施健康的发展 促进地方经济乃至国民经济的快速发 展 武汉理工大学硕士学位论文 4 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外 BOT 建设项目研究现状 自 1984 年土耳其前总理厄扎尔正式提出 BOT 定义之后 各国政府开始关 注 BOT 模式 届时 世界性产业结构调整步伐加快 发达国家开始步入信息化 时代 原有的基础设施已不能满足经济发展和人民生活的需求 基础设施的薄 弱严重制约着各国经济的发展 另一方面 各发达国家财政正值赤字 国债累 累 税收不力的险境 发展中国家亦是资金短缺 对外借债不足 并且新的基 础设施的技术难度越来越大 风险越来越大 政府深感力不从心 也使得公共 事业建设的私有化再度成为热捧 私有化开始席卷全球 各个 BOT 项目相继在 世界各国开展起来 理论上 项目实施的有关合同文件 专案法律 特许权协 议等经政府的文件汇编 白皮书公之于世 另外参与项目的专家 企业家等写 的介绍性文章也逐步加强了外人对 BOT 模式侧面的了解 如 工程建设业中的 私有化趋势 研究报告 由 Janet K Yates 和 subbranch Muckheap 共撰 主要针 对美国建筑业 宏观上阐明了 BOT 的来龙去脉 新加坡南洋大学的 Robert L K Tigon用问卷调查的方法在1990 1995年间写了有关BOT具体问题的六篇文 章 共涉及到 BOT 合同 风险与担保 BOT 投标及项目财务计划等内容 如 赢 得 BOT 合同的六个成功因素 BOT 项目的风险与担保 等 让世人对 BOT 有了财务 风险和股本等的认识 2 3 1990 年 马丁分析了 BOT 方式中的许可 权问题 1994 年 阿里坎分析和总结了土耳其电站 BOT 方式建设的经验 接着 1997 1998 年 尼格分析了 BOT 项目建设前期的特许权谈判问题 吉穆初探了 如何做好 BOT 方式项目的前期准备 塔穆通过对亚洲利用 BOT 建设案例的分 析 总结出影响项目成功的因素 5 4 关于 BOT 风险方面 罗伯等人着重对 BOT 项目的政治风险进行了分析 具体表现为收购风险 法律风险 批准期延误风 险 信用风险等 而米勒指出在所有的政治风险中政策风险是最主要的 5 近几十年来 随着 BOT 方式的引入 国内也开始了对 BOT 的研究 此论 题颇受热捧 不少论文在 中国投资 国际经济合作 建筑经济 等权威 性工程 经济杂志上发表 国内对 BOT 方式的研究主要局限在公路交通 水电建设等领域 环卫领域 等研究相对较少 个别学者在码头 航空运输 廉租保障房 大型房地产业展 武汉理工大学硕士学位论文 5 开 BOT 的适用性研究 我国学术界对 BOT 模式的研究和拓展可细化为几个阶 段 第一 1994 年以前 BOT 融资模式的引入 属初步概念阶段 第二 1994 1995 年 BOT 模式在我国的推广和应用意义的阐述以及国际 上 BOT 方式的适用经验分析 第三 从 1996 年开始 随着国内 BOT 项目的成功运行 开始对 BOT 项目 运行中的具体问题进行解析 如特许权问题 融资风险 BOT 成功案例分析 BOT 与 EPC 等模式的比较 BOT 项目中政府角色定位等等 45 3 随着 BOT 方式 在基础设施建设的不断扩展 有关研究也不断的深入和具体化 如胡宇磊 宋 峰 韩明杰等数名学者对城市污水处理厂采用 BOT 方式建设方面进行了研究 1 2 2 国内外 BOT 建设项目政府监管的现状研究 1 国外研究现状 自 1984 年 土耳其总理初次提出 BOT 这一术语 拟用 BOT 方式建造一座 电厂 此想法立即引起了世界各国政府的注意 尤其在发展中国家 如泰国 马来西亚 直接把 BOT 看成既减少财政支出 又吸引外资和国外先进技术的一 种方式 起初 BOT 投资是引入外资 因当时的环境 企业综合能力 只有外企 才可能提供雄厚的资金 专业先进的管理团队 专业技术 经验等优等条件 而英法海峡隧道项目的建设进一步推广了 BOT 方式在世界范围内的应用 7 4 然而 随着 BOT 的试点运行 由于各方面不完善 不规范 也出现了一系 列的问题 特别是政府方面 如 政府不守信用 监管不到位 重政绩 轻承诺 等问题层出不穷 在 BOT 的市场化运作中 政府担任着特许权授予者 和支持者 合作者兼管制监督者的角色 可以说对项目起着至关重要的作用 为了更好的推进 BOT 方式在基础设施中快速的发展 以顺应国民经济发展乃至 国际共同发展的需求 历来各国也在政府行为 职能定位和监管等方面做了大 量的研究和改革工作 早期 世界各国就已开始了对政府监管机制的改革 早在 1979 年 英国政府就推行了当时最为激烈的政府改革计划 在公共事 业建设中引入竞争机制 实行大规模的市场化 提倡公路建设中公有部门和私 企共同公开竞标 并于 1987 年 在 改变政府管理 下一步行动 报告中提出 政府公共服务职能分离化 而美国 至克林顿上台 也开始了大范围的政府改 革 重塑政府运动 旨在 精简政府机构 放松管制 引入市场竞争机制 武汉理工大学硕士学位论文 6 及推行绩效管理 新西兰 澳大利亚在改革政府机构方面就更为全面 迅速而 系统 一致采用在公有部门引入民营部门及市场机制的管理模式 走向共有部 门私有化道路 6 1991 年 Hood 总结了西方国家 政府改革 运动的七大要点 7 2001 年 M M Kumaragwamy 等人研究了 BOT 项目中政府职能和角色定位 问题 8 BOT 项目的成功与否需要政府和私营机构的良好合作 而更重要的是 发挥政府的核心作用 2003 年 日本的 Takayuki Manito 等人在 Government Supports as Real Options in Built Operate Transfer Highways Projects 中指出政府 合理的担保 风险分担很大程度上决定了项目的成功率 私营企业切忌独自承 担所有的风险 并着重强调了政府在其中的监管作用 9 1994 年 韩国试行了 基础设施吸引民间资本促进法 办法 对基础设施按公益性和规模分为两 类及分类后的所有权 经营管理权的归属问题进行了较详细的规定 如规定交 通事业和通讯设施等 10 种规模较大 公益性较强的 第一类基础设施 竣工后 所有权归政府 回收投资前经营管理归民间投资者 随后于 2001 年 颁布了 基 础设施私人投资法 为基础设施的运行提供了有力的依据和规范 而发展中国 家也有较典型的代表 如菲律宾因其发电厂成功试运行 为此其为 BOT 项目设 立了比较完善的专门立法 并先后颁布了两法 统称为 BOT 法 10 并于 1993 年先后进行了更为具体的修改和完善 如 BOT 投资法 11 目前堪称最为完 善的 BOT 法律体系 实践中 英国 美国 澳大利亚等发达国家都设立了专门 独立的政府监 管机构 为政府对基础设施等公共事业的监管提供了强有力的保障 2 国内研究现状 随着 BOT 模式的引入 国内许多学者也开始关注政府角色 职能定位等问 题 并开始逐步深入地研究政府对市场化后基础设施的监管 单从 21 世纪看 2003 年 程国庆等从设立机制方面提出了如何强化政府在 BOT 项目中的作用 提倡在 BOT 项目谈判 运作过程中 引入市场选择机制和约束机制 风险规避 机制等数种机制以及部分重要的法律条文和制度 12 2004 年 李静武在 政府 在 BOT 国际投资方式中的地位和作用 一文中提出特许权协议的双方当事人法 律地位平等 并强调 BOT 中政府的管理和担保作用 13 同年 曹堂哲对政府角 色定位进行详细的分析 并提出为了适应 BOT 的良好发展 应对我国旧体制进 行改革 具体包括职能转变 完善法规政策及提倡私人和公共部门共同管理 14 此外 2004 年 绳丽娜提出政府在 BOT 协议中正确的职能定位 应削弱其以往 的特权 弱化其行政职能 强调协议双方地位平等原则 作为基础设施的主要 武汉理工大学硕士学位论文 7 管理者 政府除了管理职能外还兼服务与监督两重重要角色 内容包括基础设 施的维护和保养 制定优惠政策 限定收费标准等方面 2005 年 李桂娥等研 究了政府的角色定位 提出政府的角色定位是保证 BOT 建设项目的健康顺利运 营的基本前提 15 同年 刘晓君等人在 BOT 项目融资中的政府定位思考 一 文中提出项目所在国政府在其中所扮演的角色至关重要 分析了政府所发挥的 作用 并陈述了政府在 BOT 项目中的自身定位 16 有关政府监管研究方面 北 京天则经济研究所的学者发表了对政府监管独特的见解 如盛洪撰写的 公共 事业的定价和监督 曹远征发表了 基础设施商业化与政府监管 等 而王俊 豪博士率先从经济属性开展了对基础设施政府管制的研究 先后出版了 英国 政府管制体制改革研究 中国政府管制体制改革研究 自然垄断产业的政 府监管理论 等等 较为完整的介绍了国外对电信及电力等基础设施政府管制 体制的陈述 并对我国政府体制改革提出了自己的想法 邰学爱 2007 对我 国城市水务民营化进程中的政府规制进行了探讨 17 周芹 2009 以深圳和福 州的相关成功案例 思考如何加强政府投资工程的监管 并提出了相关举措 18 宋丽 2012 则认为 BOT 项目中政府的协调和监管至关重要 并提出了如何完 善 BOT 项目中的政府监管策略 19 此外 也有学者将信息化引入政府监管机制 中 如杨建安 2004 通过介绍湖北荆东高速公路预警管理系统的应用 探讨构建 一种基于 WEB 技术的预警系统 实现政府的监控职能 对信息化动态监控的发 展趋势进行了探讨 20 某些发达城市如北京 香港已经开始试用信息化监管系 统 并卓有成效 为全国的信息化监管的普及提供了典范 总体上来看 我国引入 BOT 融资模式尚属起步阶段 虽有不少成功案例 比如 2008 年鸟巢的建设就是采用了 BOT 模式 并取得圆满成功 但也有很多 惨痛教训 如 2004 年武汉汤逊湖污水处理厂采用 BOT 模式建设 几经波折后 宣告夭折 再如泉州市刺桐大桥的运营连连受挫 屡遭政府排挤 而导致运行 不善 巨额亏损 其主要原因就是政府的监管不到位 内部监管缺乏约束管理 机制及政府 重政绩 轻承诺 等 虽然 我国对公路 污水处理厂 环卫等 基础设施 BOT 融资项目监管问题的研究已经展开 但仍处于摸索阶段 一些地 方政府监管行为主要局限于特许权谈判和协议的签订 只挂名不作为 导致形 式监管泛滥 或者仍以旧时的监管模式 传统的管理机制来管理 BOT 项目 使 得 BOT 项目运行效率低下 投资人利益受损或没有保障等 一些理论研究也局 限于 BOT 融资模式本身 尚缺乏对监管方面较为系统的研究 因此 有必要对 现行的监管模式进行更深入的研究和探索 武汉理工大学硕士学位论文 8 1 3 主要研究内容及技术路线 1 3 1 主要研究内容 本文拟分六章进行叙述 具体内容如下 第一章 论述选题的背景和意义 国内外研究现状及技术路线 第二章 进行我国 BOT 建设项目政府监管的现状 分析 分析了 BOT 模式的特点 程序及相关合同 法律关系涉及到的利益相关 者和现行监管模式的弊病及国外发达国家政府监管经验 第三章 分析研究所 涉及的基础理论 为下一章做铺垫 主要涉及公共事业私有化和特许经营理论 政府管制理论 委托代理理论及激励管制理论 第四章 依据前一章相关理论 在借鉴国外监管经验的基础上构建适合我国 BOT 建设项目的政府监管模式 包 括监管框架图 监管的内容 监管的方式和监管的依据 第五章 案例分析 分析典型案例出现的问题及新的模式的应用 第六章 结论和展望 1 3 2 技术路线 本文的技术路线如图 1 1 所示 武汉理工大学硕士学位论文 9 图 1 1 研究技术路线 研究背景和意义 国内外研究现状 内容和技术路线 当前政府监管模式 理论研究 国外经验 实地调查 研究 构造优化的政府监管 模式 新模式实例应用 总结和展望 武汉理工大学硕士学位论文 10 第 2 章 BOT 建设项目政府监管的现状分析 2 1 BOT 建设项目概述 2 1 1 BOT 建设项目定义和特点 1 定义 BOT 作为一种新型的项目融资模式 是债务与股权相混合的产物 它是英 文 Build Operate Transfer 的缩简 整个 BOT 项目的经典含义是 一个发起者 通 常非国有部门 从委托人 通常为政府 手中获得特许权 随之自行组成项目公司 并着手项目的融资 建设和经营 特许期内 项目公司通过自营或委托运营商获 得收益 用于收回融资 经营成本 并获得额外利润 特许期满 将项目无偿 地转让给政府部门 21 引入 BOT 方式建设基础设施 不仅有利于直接减轻政府的财政负担 对外 负债 提高项目的运作效率 而且能够促进我国投资渠道和主体的多元化 触 动旧体制改革 引进国内外先进的生产技术和管理经验 因而成为我国当前最 具有吸引力和发展前景的基础设施投资方式 2 特点 BOT 方式与传统的项目融资不同 有以下四个特点 l 特许权协议是 BOT 模式的基础 政府和投资人之间的一种合同约定 BOT 项目必须得到政府的特 许权许可才成立 2 项目建设 运营期间 投资人拥有项目的使用和经营管理权 而政府仅有监督管理权 但所有权归国家所有 3 BOT 融资模式 比较新颖 涉及面广 主要用于投资回收期长 投资额大的大型基础设施项目 程序和相 关合同关系较为复杂 4 BOT 项目的参与方多 一个 BOT 项目涉及到投资者 项目建设公司 政府部门 借贷者 用户以及金融 保险机构等 BOT模式的结构如图2 1所示 武汉理工大学硕士学位论文 11 项目批准书 补贴或收费 移交 图 2 1 BOT 模式结构图 2 1 2 BOT 建设项目的程序 一个 BOT 项目的运作包括以下几个阶段 即项目的确定 招标 选标 开 发 建设 运营和移交 BOT 项目实施的阶段划分如图 2 2 所示 1 项目的确定 拟用 BOT 方式建设项目一般由政府提出 委托咨询公司对该项目是否可行 及必要性进行咨询和论证 再向政府相关部门申报 待评审过后项目正式立项 2 项目招标阶段 此阶段 政府以社会公开的形式发布招标邀请书 里面应包括拟建项目的 概要和建设资金计划安排 所需达到的社会和经济目标 意向投标人资格要求 和评审标准等等 此时 根据要求会对意向人进行资格预审 选取几个最优候 选者进行正式邀请 一般进行公开招标 3 项目选标和评标阶段 项目发起人 政 府 项目公司 保险公司 总承包商 建造 监理公司 设计公司 分包商 供应商 咨询 顾问 结构 各综合开发 公司 政府或用户 特 许 协 议 经营开发公司 运营 项目股本 股本金 各债权人 贷款 各种投资 金融机构 股票债券 各种基金 商业银行 出口信贷 武汉理工大学硕士学位论文 12 政府对通过资格预审的候选人发出正式邀请函 并评审对方提供的详细方 案和标书 BOT 模式的项目的评标需由专门机构并聘请一定数量的专家进行 评标人 员应包括政府官员 技术人员 财务和法律顾问等 挑选 BOT 标书时 一般应 该考虑价格 可靠性 经验等因素 从中选出最符合条件的中标者 国外发达 国家如澳大利亚政府就经常委托有资信的律师事务所辅助评标 4 项目谈判 开发阶段 确定最终中标者后 中标人依法注册 BOT 项目公司 该公司 参与方一般 包括项目发起人 供应商 总承包商及东道国国有企业 也有不直接参与项目 的 如保险公司 金融机构等 负责承担拟建 BOT 项目的融资 建设与经营 各股东之间通过签订股东协议明确各自责任范围及权利义务等 此外 BOT 项 目公司一方面与政府进行面对面谈判 签订特许权协议 另一方面 还和分包 商 债权人等其他主体签订相关协议 如贷款 工程总承包 采购等合同 22 5 项目建设阶段 特许权协议之后 BOT 项目建设正式开始 当项目通过竣工验收合格 政 府原则上接收工程后 建设阶段正式结束 即进入特许期运营阶段 6 项目运营阶段 BOT 项目的运营阶段持续到特许权期满结束 一般 15 30 年 在此阶段 BOT 项目公司自营或委托其他运营商运营 在项目运营期间 项目公司或运营 商有按规定 要求对项目设施进行保养义务 为了确保项目设施的运营和保养 按质按量如协议要求进行 政府 债权人及投资者都拥有对 BOT 项目进行审查 和监管的权利 7 项目移交阶段 特许权期满 BOT 项目公司将项目设施移交给政府或政府指定机构 移交 时政府有关部门应检查项目设施各项处于良好的运营状态 以确保政府能继续 运营和使用 一般来说 项目设施应能使企业在特许经营期内还清项目债务并 获得额外收益 武汉理工大学硕士学位论文 13 按项目全寿命周期划分 项目确 定 招标 评标 选标 移交运营 谈判 开发 建设 转让运营 建设前 期 建设 按内容阶段划分 图 2 2 项目的阶段划分 2 1 3 BOT 建设项目的利益相关者分析 BOT 项目是基于一系列合同的基础上 由多个角色组合而成的商业系统 利益者关系如图 2 3 所示 保险机构 工程承包商项目公司贷款人 设备 能源 原 材料供应 项目发起人 产品购买者 设施用户 政府机构运营商 工程承包合同 销售与使用协议 股东协议 贷款协议 特许权协议 保险合同 运营与维护协议 供应合同 图2 3 合同关系图 1 东道国政府 在 BOT 项目中 政府的作用从项目的立项直到最后的移交 扮演了极其重 要的角色 是特许权协议的一方当事人 从角色上分析 政府既是项目的规划 武汉理工大学硕士学位论文 14 者和支持者 又是 BOT 项目的主要监管人和最终所有者 政府的行为和在 BOT 项目建设运营过程中的职能效应直接影响到项目的成败 宏观上 国家提供的 宏观经济发展环境及制定的税收政策 法律 政治环境方面的支持等 引导和 促进 BOT 模式的健康发展 微观上 地方政府关于项目的开办许可等的支持 审批及时 财政方面的优惠政策 监督管理等都是对 BOT 项目顺利进行的有力 保障 2 项目发起人 股东及项目公司 项目发起人 项目的股本投资人和牵头人 可以是公司 个体 不直接拥 有 运营项目 只负责将各个投资方聚合在一起并组建特许权公司 发起人拥 有 BOT 项目的特许权 在项目中起重要作用 项目公司 负责 BOT 项目的投资建设和运营 由股东组建的带有一定目的 自主运营的公司 作为一方当事人与政府签订特许权协议 同时项目公司还是 单一法人 直接和供应商 保险公司 监理单位等利益人签订合同 3 债权人 资金是一个 BOT 项目成功的关键因素之一 债权人则是给项目提供债务资 金如信托投资机构 商业银行等 通常为几家银行组成的联合体 为了合理规 避风险 各个金融信贷机构以联合贷款的形式向公司提供贷款 各债权人内部 协议约定好各自所提供的贷款数额 时间以及分配方式 4 承包商 设计单位 及监理单位 承包商是建设项目的直接关系人 与 BOT 项目公司签订总承包合同 具有 先进技术 专业队伍和管理经验 负责项目的设计 采购和施工等 能保证工 程按质按量如期完成 5 保险 担保机构 BOT 建设项目的复杂性决定了其未来存在许多难以预料的不利因素 需要 项目各参与方认清自己所面临的风险并为之投保 合理的分担项目风险 如金 融风险 信用风险等以保障项目利益 6 运营公司 负责项目的运营和维护管理 也可能是项目公司自营 要求运营商必须具 有良好的管理技术 运营经验及市场经验 才能保证项目的健康运营和稳定收 益 7 产品或服务的购买者 使用者 BOT 项目的购买者通常是政府所属的公营公司 使用者一般是社会大众 武汉理工大学硕士学位论文 15 除此之外 在 BOT 项目中还可能会有许多其它方的参与 如咨询顾问 为 BOT 项目提供财务 技术 法律等方面的服务 这些参与者均以合同的形式 确定各自在项目中的权利和义务 形成一个整体 相互协作共同完成 BOT 项目 2 1 4 BOT 建设项目的应用阐述 BOT 模式源于一种无追索权的融资模式 自上世纪 70 年代 一些西方国家 已将该模式用于基础设施的建设 直到 80 年代 全国基础设施薄弱又急需发展 的情况下 带动了 BOT 模式的发展 BOT 一出现 便引起了国际金融界的广泛 重视 被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构 BOT 模式广泛用 于一些国家的交通运输 污水处理 发电 自来水处理等环卫服务性或生产性 基础设施建设中 显示出旺盛的生命力 该模式不仅得到了发展中国家政府的 广泛重视和采纳 一些工业国家政府也计划采用 BOT 模式来完成政府投资工程 的私有化过程 自土耳其先行在基础设施中应用 BOT 模式 建设了阿科伊发电厂 之后各 国如澳大利亚 英国 美国 日本等也相继用 BOT 模式引入民营资金到基础设 施 取得了显著成效 目前为止 引用 BOT 模式建设的项目中 比较著名的有 英吉利海峡隧道 香港东区海底隧道 澳大利亚悉尼港海底隧道等 23 上世纪 80 年代后 BOT 模式逐渐引起了发展中国家的注意 诸如中国 巴基斯坦 马 来西亚 泰国 菲律宾等发展中国家都成功应用了一些 BOT 项目 如泰国曼谷 二期高速公路 菲律宾那法塔斯一号发电站 我国广东深圳沙角火力发电厂 B 厂等都是比较成功的典型案例 然而 发达国家和发展中国家的采用 BOT 模式有很大不同 发达国家一般 都引入本国资金 用国民资金带动民间资金来发展 BOT 模式 其管理模式也相 对成熟些