土地市场改革.doc

土地市场改革：回顾与展望 历程：从无偿到有偿的脉络 我国土地市场的变革，总是以重要的法律政策出台为标志，所以，以重要法律和政策出台时间为主线划分土地市场化建设历程，脉络更加清晰。探索阶段：从收取土地使用费到出让试点（1978年1987年）。与高度集中的计划经济体制相一致，在上世纪70年代末以前的近三十多年里，我国的国有土地实行的是行政划拨供地制度。 国有土地划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性，体现出鲜明的计划配置特征。 尽管国有土地行政划拨制度与这一时期的计划经济发展模式相适应，但在实践中反映出来的弊端越来越明显：一是土地利用率低下，浪费土地现象严重；二是国家土地所有权在经济上得不到体现，国家在土地上的收益权和处分权实际上被严重削弱；三是土地得不到优化利用，企业不能在平等的基础上开展竞争。因此，适应有计划的商品经济形势要求，改革行政划拨制度，促进土地资源合理利用，势在必行。 在农村，联产承包责任制的确立和推广，极大的激发了农民的积极性，同时，农业用地所有权和使用权的分离，也为国有建设用地使用制度改革提供了有益的借鉴。从而，社会各界开始从不同的角度探索国有土地使用制度改革。1979年，我国出台的中外合资经营企业法，明确规定对外资企业征收土地使用费。1980年国务院制定的关于中外合营企业建设用地的暂行规定，明确要求不论是新征用土地，还是利用原有企业的场地，中外合资企业用地都应计收场地使用费。这些法律政策改变了我国长期以来土地无偿使用情况，拉开了城镇土地使用制度改革的序幕。进入20世纪80年代初，随着改革开放进程的加快，一些地方也开始了土地有偿使用的实践。1981年，深圳特区开始征收土地使用费；1983年9月，安徽省合肥市开始收取“土地开发费”，不论机关、企业、部队、团体、学校，凡在合肥市征用土地进行基本建设的，除按规定向被征地单位支付土地补偿费和劳动力安置费以外，还要向城市政府缴纳“土地开发费”。1984年，抚顺市和广州市也开始征收土地使用费。 在理论上，人们对城市国有土地使用制度改革的探索，也迅速转向了有偿使用。随着理论界对土地经济学不断深入研究和对一系列相关土地经济范畴的广泛争论，使马克思主义地租理论得到发展，逐步形成有中国特色的社会主义初级阶段的地租理论。尽管一些地方的收取土地使用费的实践，打破了传统土地无偿使用制度，为土地使用制度改革提供了宝贵经验，但是尚未涉及土地市场机制变革。而同时，随着建设规模的加大，这一时期土地资源的使用中违背经济原则的现象大量发生。一是土地使用费征收标准低，征收范围小，收取的使用费远远不能适应城市基础设施建设的需求。开发企业靠土地收益迅速致富，而政府作为国有土地所有者的代表，其所有权在经济上得不到体现，“捧着金碗讨饭吃”成为当时土地收益分配的一大怪现象。二是单靠征收少量的土地使用权费，难以促使合理配置土地资源和城市土地高效利用。行政划拨供地虽然力求初次配置的合理性，但因缺乏必要的竞争和经济杠杆，加之土地使用权不能进入市场进行合法转让、抵押，缺乏流动机制，土地不能按照市场信号高效使用。因此，进行更大程度、更大范围的土地使用制度改革成为当务之急。 1987年3月，时任国务院副总理的谷牧提出：“沿海开放城市基础设施投资很大，能否土地所有权不变，使用权转让。在经济开发区小块地方可以试点。”同年7月再次批示“选几点试行”。同年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。改革的核心思路是：变原行政划拨土地使用权无偿、无限期、无流动为有偿、有限期、有流动的使用制度。深圳市首先将土地使用制度改革付诸实践。1987年9月9日、9月29日、12月1日，深圳市分别以协议、公开招标和公开拍卖的方式，出让了三宗国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律禁区，开全国市场配置土地资源之先河。1988年3月，上海市也招标出让了一宗国有土地使用权，城市土地有偿使用终于在各方的期待中蹒跚起步。更深的意义是，在国有土地使用制度改革进程上，局部推动了整体，实践突破了理论，行为促进了法律的修改。 土地市场的初步形成：突破宪法障碍到确立国有土地有偿使用制度（1988年2000年）。土地使用制度改革的进一步推动遇到最大的障碍是“宪法障碍”。1982年修改后的宪法第十条第四款规定，城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这项规定成了城市土地有偿使用的法律“禁区”，也为一些反对土地有偿使用的人提供了依据和理由。所以，要全面实现城市土地有偿使用，必须修改宪法。1988年4月，全国人大对宪法进行了修改，删除了土地不得出租的内容，将第十条第四款修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”随即，全国人大常委会根据宪法修正案对土地管理法也进行了第一次修正，提出国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。这标志着我国的根本大法和专门法律都承认了土地使用权的商品属性，具有价值，可以入市流转。由此奠定了我国土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用的基础，也成为了新型土地使用制度逐步确立的开端。 1990年，国务院出台了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资开发经营成片土地暂行管理办法，细化了土地管理法规定的国有土地有偿使用制度，增强了法律的可操作性。一是通过行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；二是明确了土地使用权的使用主体，并对其合法权益加以保护；三是对土地使用权出让、转让、出租、抵押和终止作出了系统规定；四是对划拨土地使用权处置作出了法律安排，从而确立了国有土地使用权的交易和流转规则，构建了中国土地市场的基础框架。1994年城市房地产管理法出台，将上述规定上升为国家法律并增加了相关内容，特别是明确规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。1998年新土地管理法进一步明确规定：土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。为土地市场的形成和发展提供了充分、具体的法律依据。 总体上，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。因此，这一时期的土地市场处于初步形成阶段，主要呈现出两个特点：其一，政府供应土地由原来无偿、无限期、无流动的行政划拨供地方式，向有偿、有限期、有流动的出让供地方式转变。在土地有偿使用方式中，主要采取协议出让方式供地，较少采取招标、拍卖等公开竞价形式。由于土地使用制度的重大变革，国有土地资源配置不再呈现单一的计划配置色彩，市场机制的作用开始显现。其二，国有土地使用在制度上，实行划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。 土地市场进一步规范与完善：经营性用地实行招拍挂出让（2001年以来）。2001年，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号）明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。15号文件第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，对经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，也是经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭。 2001年以来，我国土地市场主要经历了完善制度、规范秩序和增强调控三个阶段。一是土地市场制度建设快速推进。国务院先后下发了关于加强国有土地资产管理的通知、关于深化改革严格土地管理的决定、关于加强土地调控有关问题的通知和关于促进节约集约用地的通知等一系列重要文件；国土资源部也先后下发了划拨用地目录、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定、协议出让国有土地使用权规定、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范、全国工业用地出让最低价标准、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定等一系列规章政策。这些法规政策严格控制划拨供地范围，规范协议出让行为，有力地推进了土地市场化进程。 2007年3月16日，中华人民共和国物权法对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。 二是治理整顿土地市场秩序。2003年2004年，国务院部署在全国开展了土地市场秩序治理整顿，国有土地使用权招标拍卖挂牌制度的落实情况作为治理整顿的重要内容。通过全方位、大规模的治理整顿和执法监察，推动了招标拍卖挂牌出让制度的有效落实。 三是政府在土地市场中的调控作用得到进一步发挥。200