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残疾人托养服务 残疾人托养服务主讲 张 瑶第一节 残疾人托养服务工作的背景改革开放以来，随着国家经济发展和社会进步，我国残疾人事业得到空前发展，残疾人状况明显改善。但受多种因素影响，长期以来，智力、精神和重度残疾人这些残疾程度重、残疾类别特殊的残疾人，由于其生活自理能力和独立行为方面的欠缺，在康复、教育、就业、社会保障等方面面临着比其他残疾人更为突出的问题，深层次的需求长期难以得到应有的重视和关注，成为残疾人民生改善方面的“短板”。他们人数众多、接受有针对性的康复服务少、文盲率高、就业机会缺乏的情况普遍存在；危害自身和他人的极端情况时有发生；家庭在抚养或赡养、长期看护、治疗与康复、精神压力等各方面的付出，已大大超出一般家庭所应承担的义务。应该说，对于智力、精神和重度残疾人而言，托养和护理的需求同温饱需求一样是他们最基本的生活需求，这项工作必须开展起来。近年来，智力、精神和重度残疾人亲属通过多种渠道向各级政府、残联反映，强烈希望通过政府和社会解决其生活照料和养护托管的问题，社会方方面面，特别是基层组织，也纷纷呼吁帮助解决托养问题，认为这是政府应当为他们提供的特殊保障、是对残疾人家庭的解放、是促进社会稳定的一项有效措施。中国残联经过多番调研和研讨，于2007年7月在广州召开了全国残疾人托养服务工作会议，广州是托养服务工作起步较早的城市。这是首次托养服务方面的全国会议，对全国开展智力、精神和重度残疾人托养服务工作进行了全面部署，当时除了各省残联的有关领导，还特别邀请了部分省会城市的政府领导参加会议，正式将残疾人托养服务工作提上各级政府和残联的工作日程，先在一些条件较好的城市进行试点。由于没有太多可借鉴的经验，地方各级财政也暂时没有托养专项经费支出，残疾人托养服务工作在起步之初遭遇了一定的困难，但党中央和国务院及时对这项工作予以了大力支持和关注，2007年10月和2008年8月，胡锦涛总书记亲自视察了上海市残疾人“阳光之家”和北京市残疾人“温馨家园”，了解残疾人进行生活技能学习和康复训练的情况；2008年在新修订的残疾人保障法中规定“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。地方各级人民政府对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。 国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。”；2008年中央7号文件中规定要“依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目，推广阳光之家经验。鼓励发展残疾人居家服务，有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度。”2011年中国残疾人事业“十二五”发展纲要中明确将托养服务作为一部分写入纲要，这是托养服务工作首次写入五年纲要，同年民政部、财政部和中国残联共同并发布了残疾人托养服务工作“十二五”实施方案，托养服务正式成为残联组织的一项业务。 第二节 阳光家园计划在国家对残疾人工作的大力支持下，借着2008年残奥会召开、国家4万亿投入拉动内需的良好时机，中国残联积极协调财政部对残疾人托养服务工作予以补贴，2009年8月，中国残联办公厅和财政部办公厅共同下发了关于印发阳光家园计划的通知，明确从2009年至2011年，中央财政每年安排亿元，共亿元专项资金，支持各地开展智力、精神和重度残疾人托养服务。“阳光家园计划”是残疾人托养服务工作发展至今最浓墨重彩的一笔，作为公共财政投入的民生项目，中国残联和财政部都十分重视，2009年8月“阳光家园计划”文件正式下发之后，9月全国残联系统实施“阳光家园计划”部署会议就在陕西西安召开，11月中国残联和财政部在北京共同举行“阳光家园计划”启动仪式。为确保中央财政资金管好、用好，使广大残疾人直接受益，为树立公共财政用于最困难残疾人的“阳光”品牌，中国残联专门开发了“阳光家园计划”数据库管理系统，统一设计制作了项目标识，为了树立典型、推荐经验，2010年4月中国残联在全国范围内开展“阳光家园”示范创建活动，目前已确定了10个地区和24个机构作为首批示范地区和机构。“十二五”期间，中央财政投资10个亿，继续支持“阳光家园计划”第二期的实施，任务目标是资助200万人次残疾人接受托养服务。“阳光家园计划”资助范围地方各级政府有关部门及残联兴办的公益性智力、精神和重度残疾人托养服务机构；其他社会组织和个人兴办的不以营利为目的的智力、精神和重度残疾人托养服务机构；享受低保且无业的智力、精神和重度残疾人居家托养服务家庭。 具体资助标准由省级残联会同同级财政部门，参考中央财政专项资金分配因素，结合本地残疾人托养服务工作进展、年度任务分解、资金匹配等情况研究确定。为提高资金使用效益，使居家托养残疾人家庭得到切实帮助，居家托养的资助标准应不低于500元人年，资助居家托养残疾人家庭的资金支出比例不得低于资金总额的40。2012年起，标准调整为居家 托养的资助标准应不低于600元人年，入住机构的资助标准应不低于1500元人年。申请资助的托养服务机构应符合的条件依法建立、手续完备、经县级以上残疾人联合会确认开展残疾人托养服务；具备基本的托养设施设备，配备满足基本服务的工作人员，规章制度健全，且正常运营三个月以上；与托养服务对象或其家属（监护人）签订了一年以上托养服务协议；符合方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范的建设要求；托养服务对象持有第二代中华人民共和国残疾人证。申请资助的居家托养残疾人家庭应符合的条件属于城乡最低生活保障对象，或符合当地政府规定标准的困难残疾人家庭；家庭成员中的智力、精神和重度残疾人处于就业年龄且无业，长期需要专人照料；家庭成员中的智力、精神和重度残疾人持有第二代中华人民共和国残疾人证。具体的认定工作是由当地的残联来完成，有的地方残联自己也设计了表格，有需要的就申请填写。具体操作流程上的差别，具体咨询当地残联就可以。 大家应该明确的是，“阳光家园计划”只是中央财政支持的一个有期限的项目，不能把它等同于托养服务工作全部，期限结束，就没有钱了。各地方政府应该想办法从根本上解决当地人民最基本的生活困难的问题，而不是简单把中央的钱花出去就完了，以后中央的项目结束，但托养这项工作还是你这个地区的问题，长期来看，只有各地建立残疾人护理补贴制度，才能真正解决托养的问题，有的地方就已经把托养服务工作的经费补贴通过文件固定下来了。 第三节 托养服务工作的主要内容和形式残疾人托养服务工作是残联系统相对较新的业务，不同于残疾人就业、康复等已经形成一系列政策法规政策体系和相对统一的工作模式，在很多方面都有待进一步探索和规范。2007年广州会议以来，各级残联因地制宜，不断学习探索，开展了各种形式的残疾人托养服务，大大充实了托养服务工作内涵。根据各地的实践情况来看，残疾人托养服务工作已经形成了三种主要的服务形式，即集中托养、日间照料和居家托养。集中托养主要是一些较大、有工作基础的机构，可以为一些愿意寄宿的残疾人或者没有亲属和家庭的残疾人提供寄宿制服务，服务内容包括对智力、精神和重度残疾人提供基本生活照料服务，也涵盖日常生活技能训练、劳动功能康复训练、就业前适应性训练等。江西省综合服务中心、福建省福乐家园、哈尔滨残疾人托养服务中心等都是比较有代表性的机构。有的同志会认为没必要建设集中托养机构，在集中托养机构的建设上，一定要消除疑虑，要充分认识到骨干机构是残疾人托养服务工作长期、规范发展的必要载体，是建立残疾人托养服务政策资金、人才培养、服务标准、管理制度、资助制度的平台和阵地。我们现在起草残疾人托养服务规范、机构建设标准等都在依托这些托养中心，由他们提供一些实际有益的经验和意见。但大型托养服务机构运营成本比较高，对人员编制、资金等都有较高要求，残疾人托养服务工作需要这样的机构但不可能每个市县都有条件进行建设，也解决不了更多没有生活在中心城市的残疾人的托养服务需求。因此，集中托养机构是起一个示范作用，大量的需求还必须依靠日间照料和居家托养解决。日间照料在乡镇和社区一级，涌现出了大量的日间照料机构，对残疾人进行日间照顾，有的机构不仅仅对残疾人进行生活照料，还做到了根据劳动力市场需求，通过与企业合作、兴办农疗基地等途径，组织残疾人通过简单生产劳动，从事与残疾状况和职业能力相适应的工作，达到辅助性就业的目的。如北京市西城区残联兴办的“希联圆梦”工艺品销售中心，浙江省宁波市的“喜憨儿”阳光工坊等，都成为有影响的全国性品牌。居家托养与机构托养相比，居家托养因其灵活和易操作，为更多的残疾人提供了托养服务。各地加大投入，以政府补贴或政府购买服务的方式，为残疾人上门提供生活照料、医疗康复、心理抚慰等服务。在提供服务的过程中，残联系统尤其是基层残联的社会化工作方式和工作智慧得到充分体现，各种以残疾人为本的服务手段和方式应运而生：如江苏省苏州市沧浪区依托电信平台自主研发了“残疾人托养服务信息化管理系统”，对全区托养服务实行信息化管理，实行动态实时监控，确保为残疾人提供高效率、高质量的居家服务；浙江宁波市江东区推行“家院互融”服务模式试点，尝试依托专业机构为残疾人上门提供各种专业服务。总体来说，三种形式是形成一个金字塔形，以后大量的残疾人托养需求可能还必须依靠居家托养来解决，所以大家也就能理解为什么“阳光家园计划”中规定不得少于60%的资金要用于支持居家托养和日间照料。 第四节 专职委员在托养服务工作应发挥的作用在日间照料和居家托养中，基层社区服务人员的作用非常重要，由于条件所限，能进入集中寄宿制的是少数，大量的残疾人都要依托社区层面解决托养需求，残疾人专职委员们应充分利用贴近残疾人的优势，积极发挥作用。要摸清情况，了解残疾人真实需求，及时向残联组织和当地政府报告，整