BOT项目融资模式.docx

BOT融资论文BOT项目融资模式我理解的BOT项目融资模式姓名：XXX 学号：123456789摘要BOT项目在我国已有将近30年发展时间历史，但是相对发达国家来说经验较少，因而存在较多的问题。通过阐述了BOT项目融资的基本理论，利用其分析我国BOT项目的现状，找出其中的普遍存在的问题，例如：缺乏完善的法律法规、管理体系不完善、BOT人才缺乏、运作不规范等，从而针对其问题，进行对策的研究。提出了与问题相对应的对策例如：建立完善的BOT的法律法规、加强BOT项目的规范化运作、政府对BOT项目提供合理的保证和担保等，从而达到为我国BOT项目融资模式普遍现状存在的问题提出了一种解决方法，为我国实施BOT项目融资模式时具有借鉴作用。关键词：BOT项目融资模式；问题分析；对策；现状第一章 BOT项目融资研究背景及研究意义41.1 研究背景41.1.1 理论背景41.1.2 现实背景41.2 研究意义5第二章 BOT项目融资的相关理论62.1 BOT与特许经营62.1.1 BOT62.1.2 特许经营62.2 BOT项目的风险及其控制72.2.1风险分类72.2.2 风险分担原则72.2.3 主要控制方式72.3 BOT项目的若干法律问题82.1.1 投资商与项目公司82.3.2 产权归属82.3.3 偏差与违约8第三章 我国BOT项目融资模式的现状与问题93.1 我国项目融资BOT模式的现状93.2 我国运用BOT模式存在的问题113.2.1 缺乏完善的BOT法律法规113.2.2 管理方面的问题113.2.3 BOT人才缺乏问题123.2.4 内资BOT运作的不规范123.2.5 股权安排问题12第4章 BOT项目问题的对策144.1建立完善的适合内外资BOT的法律法规144.2 政府对BOT项目提供合理保证与担保144.3 加强BOT项目的规范化运作144.4 积极促进内资BOT模式的运用14第五章 总结15参考文献16第一章 BOT项目融资研究背景及研究意义1.1 研究背景1.1.1 理论背景BOT是20世纪80年代以来在全球兴起的一种利用私人资本进行基础设施建设的投融资方式。BOT作为一种将私人资本引向基础设施建设的投资方式，出现之后再世界范围内得到了广泛地应用。经过多年的实践，在对不同国家的不同项目经验总结的基础上，已经形成了一套包括BOT定义、BOT项目实施的一般程序、BOT项目各参与方的基本法律关系和BOT项目的风险及其分担在内基本的BOT理论框架。政府的支持和保证对于BOT项目的正常运作和顺利发展，起着至关重要的作用。通过对政府保证和担保上的保证的比较，深入分析了我国理论界对BOT投资方式政府保证的认识错位，并结合对我国BOT投资方式政府保证现存的立法障碍的分析，提出制定专门立法、建立统一体系、排除商业担保的建议，以完善我国BOT政府保证制度。BOY毕竟属于新生事物，其项目工程庞大复杂，涉及的法律问题很多，目前我国并无统一规范BOT方式的专门性立法，学界对诸多问题亦是仁者见仁智者见智，因此对BOT无论是在理论、实践和立法上，都有许多值得探讨之处。1.1.2 现实背景BOT项目具有建设周期长、特许期长等特点，在项目的不同阶段风险的内容各不相同，从而使各阶段风险控制的内容、承担风险的主体也在变化之中。设计一个合理的风险分担结构是BOT项目顺利实施的关键因素之一。发达国家利用BOT方式主要是为了将私人资本引入基础设施建设，在解决政府资金困难的同时，充分发挥私人资本在建设和经营中的优势。通过英法海峡海底隧道项目和澳大利亚悉尼海底隧道项目的介绍可以看出，发达国家稳定的政治经济环境、完善的法律体系、畅通的项目融资渠道、政府和私人投资者之间的良好合作关系以及项目本身的必要性提供了一个成功BOT项目所需的基本条件。中国从80年代中期涉足第一个BOT项目深圳沙角B电厂至今，已进行了多个BOT项目的试点。从沙角B电厂，到广西来宾B电厂，再到湖南长沙电厂，在实践过程中随着经验的增加，对BOT的理解也在深入，从招标方式、回报率、贷款人、政府保证、融资方式、对发起人的约束机制等方面逐渐规范BOT项目的实施。在项目各方的配合、风险分担、合同谈判等方面积累了一定的经验，同时也应意识到BOT方式在适用范围、操作程序、产品或服务费较高等方面存在局限性。我国基础设置建设资金的短缺，BOT方式是作为引入外资的一种方式出现的，但BOT方式本身的复杂性决定了目前国际BOT方式推广的步子不可能过大，在实践和经验总结的基础上弱化或避开BOT项目本身的风险，将BOT方式与中国国情相结合，于国外投资人对中国政治、社会、人文环境不了解，对整个项目进行期间的社会环境的担忧，对BOT项目或不愿介入或要价过高，阻碍了BOT方式的推广。在现有项目经验总结的基础上，考虑利用国内资本采用BOT方式进行基础设施建设，有助于推动BOT方式的实施。本国资本参与BOY方式，在对项目所有权和经营权的控制、外汇平衡、谈判等方面与国际BOT方式相比具有一定的比较优势。我国沿海地区经济的发展、具有相当投融资势力的国内企业的存在、民间巨额资本以及当前国内需求不足，大量资金寻求投资机会的现状，客观上为本国资本参与BOT方式提供了可能。1.2 研究意义新中国成立以后至八十年代，我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发，将城市基础设施的建设和管理作为行政事业型工作来进行，政府是城市基础设施建设唯一的投资主体，经营主体。进行八十年代以来，我国国内生产总值以平均每年8%9%的速度增长。随着经济发展和城市人口不断膨胀，对基础设施的需求也急剧增加，而基础设施的容量却日益饱和。特别是进入九十年代以后，城市基础设施使用多，更新少以及新建速度慢的状况与整个国民经济的高速增长形成了巨大的反差，使得其发展滞后的状况越来越成为制约甚至阻碍经济持续、高速增长的“瓶颈”。同许多发展中国家一样，我国政府财政也面临困境，无力支持基础产业的长足发展，另一方面，改个开房中外商投资的产业结构不尽合理，大量外资集中于一般的制造加工工业和房地产项目，而投资于基础设施、基础产业比例偏低。在这种情况下，面对国内巨大的基础设施投资需求，如何借鉴国外成功经验，在引入BOT方式的同时，积极引导、利用外资进行基础设施建设，已成为目前我国经济工作中的紧要问题。第二章 BOT项目融资的相关理论2.1 BOT与特许经营2.1.1 BOTBOT是英文BuildOperateTransfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”。这种译法直截了当，但不能反应BOT的实质。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府制定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适。以上所诉是狭义的BOT概念。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如BOOT，BOO，BLT，和TOT等等。广义的BOT概念包括这些衍生品种在内，人们通常所说的BOT应该是广义的BOT概念。“建设经营转让”一词不能概括BOT模式的发展。2.1.2 特许经营例如：垃圾焚烧发电厂的特许经营，是指政府授权主管部门通过一定的方式，将垃圾焚烧发电厂的建设权和一段时间的经营权以专营权的形式授予一个又资格的投资商；投资商负责垃圾焚烧发电厂的投资、融资、设计、采购以及安装调试B；项目建成后，垃圾焚烧发电厂按协议规定向政府提供垃圾处理服务，并利用焚烧余热发电，政府则按照协议规定向垃圾焚烧发电厂支付垃圾处理费，并保证垃圾焚烧发电厂剩余电力上网销售，投资者由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报O；在规定的特权经营期届满后，投资者将按照协议规定，把垃圾焚烧发电厂的所有权和经营权无偿移交给政府T1、私营企业基于许可通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权（由招标方式进行）；2、由获专营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理、并用取得的收益偿还贷款；3、特许权期限届满时，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府（1）特许期垃圾焚烧发电厂的特许期（含建设期）一般为2227年。通常情况下，政府希望建设期一般不超过2年。特许期的提前结束或延长应在特许权协议进行适当的约定。（2）“协议照付”原则“协议照付”原则是BOT项目中重要的信用保证形式。在垃圾焚烧发电厂的运行期，政府或其授权机构必须按照协议规定向垃圾焚烧发电厂提供垃圾和接受处理服务，并支付垃圾处理费；如果政府或其授权机构未能按照协议规定向垃圾焚烧发电厂提供垃圾，政府或其授权机构同样要按预先预定支付垃圾处理费。设置最低垃圾供应量是实施“协议照付”原则的主要措施。（3）独占性为了遵守“协议照付”原则，同时力求“物尽其用”，政府通常会将根据实际情况，合理规划垃圾处理设施，这样，垃圾焚烧发电厂在一定区域内将具有独占性。垃圾焚烧发电厂BOT模式的独占性还表现为对同一区域内扩建或新建垃圾处理项目的种种优先权。（4）项目融资垃圾焚烧发电厂的主要项目融资是指垃圾焚烧发电厂以其未来的垃圾处理费收入和售电收入作为主要抵押，同时加上项目投资和其他与该项目有关的各个方面对项目所作出的有限承诺，为垃圾焚烧发电厂所安排的融资。国内银行已开始开展垃圾焚烧发电厂的项目融资业务，但在不同地区和不同银行出现较大差异，有许多问题需要探讨。（5）项目移交项目移交是BOT模式的最后一个环节，一般来说，垃圾焚烧发电厂项目的各种设计安排应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润，这样，垃圾焚烧发电厂的项目移交应是无偿的移交。特许权协议应对移交的程序、移交的内容与范围、移交前的“恢复性大修”以及移交保证金等问题进行适当的约定。2.2 BOT项目的风险及其控制2.2.1风险分类从政府角度考虑，其面临的主要风险是社会环境风险；选择的投资商势力不济，垃圾焚烧发电厂不能按期商业完工，造成政府在垃圾处理方面的压力越来越大，或者在运行期间，不能严格按照国家环保标准排放，造成严重环境污染。从投资商角度考虑，其面临的主要风险包括技术风险、垃圾供应风险、支付风险、政策风险等等。2.2.2 风险分担原则对能够预测的风险采取以下“风险分担”原则：让更有能力承担某类风险的一方承担该类风险。2.2.3 主要控制方式控制上述风险，可以采取以下几种措施和手段：其一，通过招标文件，把政府对项目投资商的基本要求和垃圾焚烧发电厂的技术要求明确提出来，同时也把政府提供的各种项目条件公示投资商，以便投资商进行风险评估和经济分析；其二，将特许权协议作为招标文件的组成部分，以进一步明确政府与投资商的、责、权、利，尽可能避免不必要的纠纷；其三，根据不同时期的不同需要，建立各种履约保证机制。2.3 BOT项目的若干法律问题从法律角度来看，垃圾焚烧发电厂BOT项目是十分复杂的系统工程面涉及政府，投资者，项目公司，贷款银行，承建商，供应商，保险公司等组织机构，而且牵涉未来2030年，如何签订特许权协议及其有关附件，是垃圾焚烧发电厂BOT项目的关键所在，虽然我们已经有了一个特许权协议文本，但还很不完善，许多法律问题值得进一步探讨。2.1.1 投资商与项目公司投标人主体为投资商，而垃圾焚烧发电厂BOT项目的建设和运行主体为项目公司，如何实现两者在法律的责任界定和衔接，需要进一步探讨。2.3.2 产权归属一方面，政府无偿提供项目用地，加上不断付费和项目移交的约定，因为可以理解政府最终拥有该项目的所有权；另一方面，投资商是项目的投资主体，理所当然拥有其所有权。如何在法律上界定者两种所有权，也需要进一步探讨。2.3.3 偏差与违约无论是政府方面还是项目公司，在运行期履行特许权协议时，双方偶尔都会产生一些偏差。如果都按违约处理是不合适的。我们建议引入“年平均”概念来处理“偏差与违约”问题。计划的原因。二是检查计划执行的结果，即产出的质量是否达到标准的要求，对此进行确认和评价。第三章 我国BOT项目融资模式的现状与问题3.1 我国项目融资BOT模式的现状BOT模式在我国一直被作为一种利用外资投融资方式，称为“外资特许权融资方式”，其涵义是指国家或地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业承担基础设施项目的融资、建造、经营和维护。在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用着收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报。特许期满后，项目公司将设施无偿的移交给政府部门。利用BOT模式的目的是吸收外资投资我国继续发展的基础设施和基础产业以解决我国基础设施建设资金不足的问题。我国最早在八十年代初开始尝试引入外资BOT项目。当时，电力短缺严重影响广东经济发展。经国家批准，由香港合和实业公司和深圳能源集团等在广东建设的沙角B电厂成为了国内最早尝试使用BOT模式兴建的基础设施建设项目。该项目月装机容量为235万千瓦，总投资40亿港币，1984年6月正式签署协议书，按合同规定，由乙方负责设计、建设及筹集资金，港方在合作经营期内享有产权并独立运营，以电厂投产后产生的现金流量来偿还融资贷款；深圳能源集团负责配合乙方筹集资金，执行“供煤协议”和“购电协议”，向乙方收购不低于60%的发电量，并负责提供建厂用地使用权等，在运营期满后将发电厂的一切权益无偿移交给甲方。1985年7月项目动工，1987年4月和7月两台机组相继并网发电，有效地解决了当时资金筹集方面的困哪，该BOT项目在安全，高效运营12年后于1999年9月已经向我国政府顺利移交。沙角B电厂不仅在建设阶段实现了高速度与高质量的同意，而且在运营阶段形成了精简高效模式，开启了中国电厂项目超常规建设的先例。由于该项目是在改革开放初期运作的，项目结构比较简单，加上国内缺乏BOT运作经验，政府承担了较多的商业风险，并造成一些遗留问题。为了弥补基础设施建设资金不足的问题，国家计委于1993年在制定吸收外资“八五”计划时提出在“先行试点、逐步推开、宏观引导、规范发展”的总体政策指导下发展BOT投资方式。1994年以后，我国利用外资政策发生了重大变化，在基础设施方面，由限制外资直接投资转向引导，BOT模式开始受到我国政府的高度重视。1995年初，国家计委开始组织BOT项目的试点工作。1995年1月16日，国家对外经贸部发布关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知；8月21日，国家计委，电力部，交通部联合发布关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知，是我国推行外资BOT的两个规范性文件，为国内运作BOT项目提供了法规依据。同时，国家计委选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂，、长沙电厂和广东淀白高度公路等项目作为BOT试点项目，国家计委要求所有BOT试点项目都通过招标方式进行融资。同时，国家有关部门多次举办BOT研讨会，派员出国考察，学习国外BOT项目运作的方式，使BOT理念在我国得到了传播，为开发BOT项目打下了基础。1995年5月8日，国家正式批准了第一个BOT试点项目广西来宾B电厂。在经历了资格预审，招投标等阶段后，1996年11月11日正式签订特许权协议。继来宾B电厂之后，国家计委于1997年1月批准了我国第一个城市供水BOT试点项目成都自来水六厂B厂项目，该项目也于1999年8月开工建设，于2002年2月成功投入运行。自1985年以来，我国利用外资BOT方式陆续建设了一些BOT项目，到目前为止，我国已经运作了四个比较典型的融资招标项目。近几年来，由于中国经济内需不足，中央政府采取了积极的财政政策，BOT模式在近几年发展较快，各级地方政府正在尝试利用BOT形式引进资金以扩展筹资渠道，增加筹资规模，切实解决建设资金供需之间的矛盾，BOT模式逐步扩展到高速公路，收费路桥，隧道，自来水厂及污水处理厂等基础设置项目。然而，目前来看，政府部门对BOT项目管理还没有完善的规章和办法，仍处于摸索和试验阶段。在国家计委组织的BOT试点项目于1997年结束以后，BOT项目并没有在国内得到推广。由于外商投资BOT项目往往要求具备健全的法律结构，加上存在文化和语言方面的沟通比较困难等问题，使BOT项目的运作周期较长，减少了有些地区开发BOT项目的兴趣。我国自改革开放以来引进约3000多亿美元的外资，其中用于基础设施的资金占2%左右且以政府名义贷款，承担还贷风险。总之，在我国以BOT方式吸收外资的项目比较少，九十年代后，我国BOT项目试点期间存在谈判多而成功少的现象，现已试点运营的外资BOT项目不可能满足社会对基础设施、基础产业发展的需要。应该看到，发展中国家用来吸引外资的BOT项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困难，国际惯例与国内现状的矛盾等等。目前，除了利用外资BOT模式外，不少国内投资者也通过BOT模式进入了公共事业市场，例如福建泉州刺桐大桥项目就是采取这种形式由民营和国有企业投资建设；在利用TOT方式融资方面，陕西、河北等省区的电厂、收费公路项目中也有很多成功事例。现在不少地方政府尝试对公用事业新建项目实行BOT的方式吸引各方面的投资。BOT项目融资要纳入我国有关外商投资企业法律和审批体质。外商可以合作、合资、独资的方式建立BOT项目公司并根据其性质确定所适用的法律，如果中外合资就适用中外合资经营企业法，以此类推。至于项目公司与政府签订的BOT合同则按政府有关规定办理。BOT项目公司享有我国现行关于三资企业的优惠政策，特别是在税收、土地使州、外汇管理等方面给予外国投资者优惠政策的法律、法规。BOT模式作为一种新兴的投资方式，我国少数省市运用BOT模式建设基础设施的项目正在不断增加。但是，从整体上来看，我国的BOT投资方式无论在理论上还是实践中都还处于探索阶段，到目前为止，私营公司积极参与基础设施融资的主要是国际私营企业，融资的主要方式是股木投资和外币贷款，国内民营企业和国内债务市场以及金融部门在基础设施的BOT项目投资方面起到的作用很小。3.2 我国运用BOT模式存在的问题3.2.1 缺乏完善的BOT法律法规到目前为止，由于BOT模式在我国是一种利用外资的手段，被定义为政府与外国投资者之间的关系，执行国家的外资政策。我国利用BOT方式发展我国基础设施建设的法规不尽完善，我国一直未能出台一部关于BOT的法律，目前，仅有的只是外经贸部和国家计委，原电力部，交通部发布的几个规范性文件，然而，这几个规范性问价也存在不少问题：一是立法层次较低，效力较差；二是相互之间存在某些冲突；三是发布时间较早，有些规定与实践已不相吻合，缺乏对BOT项目明确而同一的规划和指导。由于BOT模式在中国开展的时间不长，没有现成经验可以借鉴，有的地方上BOT项目，往往是政府行为和法律法规掺在一起，容易导致BOT项目运用上的无序和混乱。同时，我国的经济法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，外国投资者最担心的是经济政策方面的风险，以及在数十年合约期间政府是否对合同认真执行，这就在一定程度上造成投资收入的不确定性，从而严重影响国外投资者来华投资的信心，成为今后一段时间我国发展BOT模式的最大障碍。我国外商投资产业指导目录中，在鼓励外商投资的同时也限制了部分BOT所涉及的国家基础设施与基础产业的投资，有的制约了利用外资BOT项目的运作，有关公司法的规定与BOT模式矛盾，现行外资立法对采用BOT模式的适用范围限制过严，外汇管理法规阻碍着BOT模式的顺利实施。加上审批程序过于繁琐，严重挫伤了投资者的积极性。目前，国内还没有指定针对内资BOT的法律法规，国内社会资本被排除在外，没有得到与外资同等的地位。据了解，我国首例以民营经济为主投资、运用BOT模式建成的泉州刺桐大桥，现资产价值已达11亿元。但在大桥收费、配套设施经营权等方面受到来自国家部门的种种限制。在刺桐大桥之后，民营企业联合投资的名流公司没有再获得后续投资项目。如果民营投资权益无法得到保障，无法找到利润空间，基础建设将很难吸纳民间资本。目前，内资BOT项目是在国家关于运用BOT模式融资的指导性意见尚未出台的特定环境下产生的，是外资BOT模式的一种变通形式。3.2.2 管理方面的问题一、基本建设管理体制不完善二、缺乏统一的领导和协调三、政府保证和担保问题3.2.3 BOT人才缺乏问题BOT模式是一项系统工程，涉及国际经济、贸易、法律、金融、技术转让、国际工程招标、项目管理、工程技术、资产评估等多个领域的知识，对政策性和技术性的要求都很高，有一套独特的运行规则和办法，要求懂经济、政治、技术、法律、财务和合同等方面的复合型人才来实施，以确保项目的顺利进行，这是项目得以成功执行的基本人力条件。由于引入BOT模式的时间不长，国内也没有进行大规模的推广，对于BOT项目的管理，仍沿用计划经济体制下的那一套管理方式，在实施过程中常常忽视合同概念，同时对国际惯例缺乏了解，在实际操作中和外商难以沟通，给项目实施造成困难和障碍，给外商形成投资环境较差的印象。目前我国人才缺乏是BOT模式在我国不能迅速推广的重要原因。3.2.4 内资BOT运作的不规范BOT项目正在中国进行试点，但只有几家是监理在有限追索权基础上的，不包含中央或地方政府的经济担保。近年来，各级政府部门按照内资BOT模式投资建设了一些BOT项目，从本质上讲，这些BOT项目都不是国际容易领域里所说的BOT项目，因为这些项目都只具有建设经营移交的过程，而不具备有限追索的特性，因此建议将这种方式称为“准BOT”。由于有多方参加，要求相对复杂的法律和机构框架，因此，会需要较长的时间和较多的前期资金来准备和完成一项BOT融资协议，尤其是在开始阶段法律和政策框架还没有建立起来时，不论项目大小其前期开支是固定的。因此，这对于中小型项目不利。为了安排有限追索权，使BOT项目的前期费用较高，只有规模较大的项目才适合做BOT。准BOT回避了有限追索权问题，简化了项目结构，适合中小型项目的融资。而且，多数国内银行没有有限追索融资的经验和规定，实施准BOT模式是目前国内资本市场条件下选择之一。至于BOT项目的银行贷款，国内至今只有一次尝试，就是中国工商银行分别对上海卢浦大桥和外环线越江隧道项目发放大额贷款，贷款期划为1518年，贷款额分别为15.5亿和12亿元。但由于准BOT不具备有限追索的特性，有时项目贷款就是股东贷款，因此项目贷款需要计入项目公司股东的资产负债表，限制了股东为其他项目融资的能力。3.2.5 股权安排问题基础设施在国民经济发展中的地位是至关重要的，国家对外商投资基础设施项目的股权做出限制性的规定，原则上是正确的，但过分敏感却是不必要的。在BOT项目中，外资控制权只是暂时的，一旦特许经营期满后，项目奖转交给政府或公共机构，不