国家财政预算（5.1).ppt

国家财政预算 一 国家预算概述二 预算形式三 中国预算编制方式的改革四 中国的预算外资金 1 国家预算的涵义国家预算是比税收 国债都要年轻的一个财政范畴 产生于资本主义生产方式确立之后 虽然国家财政收支活动伴随着国家的产生而产生 但资本主义生产方式确立之前 并未将国家的财政收支统一在一个计划文件之中 并经过一定法律程序批准 它起源于英国 其英译为 budget 原意为皮包 国家预算 一个以法律形式表现出来的国家年度财政收支计划 是国家筹集 分配和管理财政资金的重要工具 体现了政府活动的范围和目标 一 国家预算概述 从形式上看 国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格 可以使人们清楚地了解政府的收支活动 是反映政府财政活动的一面镜子 从实际经济内容来看 国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排 预算的执行是财政资金的筹措和使用过程 国家决算则是国家预算执行的总结 从更深的层次上说 国家预算反映的是政府活动的范围 方向和政策 同时 由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效 因而又是国家的重要立法文件 体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督 任何一个国家的国家预算 都要包括三个方面的内容 收支的种类和数量 及其性质和作用 各类国家机关和部门在处理收支问题时的关系 及其所处的地位和所承担的责任 在收支的实现上所必须经过的编制 批准 执行 管理 监督等财政过程 2 预算制度的涵义和变革是有关预算原则 组织形式 内容 范围的变化趋势及工作程序和管理等方面的制度 怎样的结构 怎样编制 怎样建立和执行是国家干预经济的一种政策工具从世界范围来看 预算制度的发展呈现以下几个特点 预算组织形式与内容随政府职能的扩大而日趋复杂化 多样化复式预算仍是世界多数国家预算制度改革的主要趋势预算制度呈现效率化 绩效预算 多年预算 零基预算等预算制度的法制化 法制化是预算产生 存在和发展的根源 市场经济发达程度越高 预算法制化越是完善 3 国家预算原则 完整性统一性真实性时效性公开性 该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中 不得打埋伏 造假账 预算外另列预算 国家允许的预算外收支 也应在预算中有所反映 各级政府要按统一的科目 统一的口径和统一的程序编制预算 预算收支数额不允许虚列冒估 性质不同的预算收支应该严格区分 不能随意混淆 还应该有应付突发事件的机制 任何一个国家预算的编制与实现 都要有时间上的界限 即所谓的预算年度 国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众 让人民了解财政收支情况 并置于人民的监督之下 我国的国家预算编制还要特别注意遵循的原则 以国民经济和社会发展计划为基础国家预算中的主要指标是根据国民经济和社会发展计划中的有关指标确定的 同时 国家预算在编制过程中也要对国民经济和社会发展计划的编制起一定的制约作用 使得各项事业的建设和发展规模同国家的财力相适应充分体现国家财政的社会管理和经济管理的双重职责财政既要保证国家机器的正常运转 发展各项事业和提高人民生活水平 又要对经济进行宏观管理 矫正市场失灵 1992年 复式预算 经常性预算 建设性预算 先吃饭 后建设 公平社会分配要利用国家预算调节社会分配 调节中央与地方之间 地区之间 行业之间的收入分配 4 预算立法 为使预算具有权威性 确保预算的顺利执行 必须确定必要的预算程序 并通过立法赋予预算以法律效力 通过立法可以明确划分各级政府的权责范围 预算的立法体系包括层次不同的多种法律和法规 宪法 是各级权力机关制定其他预算法律法规的重要依据预算法及其他预算法律法规 1995年1月1日 中华人民共和国国家预算法 其他有关法规 涉及预算收支的经济法案 各项实施规则和指令 5 预算程序 二 预算形式 是指预算编制的方法 结构和格式等 即按一定标准将政府的收入和支出分别列入预算 以反映政府的职能范围 同时也可表明政府的政策倾向 1 从编制期限的长短不同考察 年度预算 中长期预算 按预算年度编制 20世纪60年代以来 美国 英国和联邦德国等西方国家开始在年度预算之外再编制不同形式的多年预算 亦称流动预算或中长期财政计划 有3年 5年甚至更长年度的预算 不仅列出本预算年度的有关数据 还列出过去年度和若干未来年度的一系列数据 在控制预算支出的不合理增长 衔接和协调财政与经济计划方面有一定积极作用 2 从加强预算管理的角度考察 绩效预算 零基预算 成本预算 部门预算20世纪50年代初 美国胡佛委员会 是以项目的绩效为目的 以成本为基础而编制和管理的预算 三个要素部分 项目和活动的类别 绩效度量 绩效报告 优点 以成本的观念来衡量工作成果 对于监督和控制财政支出 防止浪费有积极作用 缺点 忽略了考虑宏观经济的要求 财政收支计划指标的确定 只以社会经济在预算年度的发展状况为依据 不考虑以前年度的财政收支状况不考虑基期的实际支出水平 对每一年 或每一项目 预算收支的规模进行重新审查和安排 即是以零为起点而编制的预算 某一预算年度的资金如有结余 也不能转入下一年度使用 强调从头开始 从根本上分析研究所有项目的全部支出的成本和效益 并在此基础上确定其预算收支数 优点 不受现行预算执行情况的约束 能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性 提高财政支出的经济效率 可以根据需要确定优先安排的项目 3 从国家预算编制形式包括的范围角度分析 单式预算 复式预算 在预算年度内 不按各类财政收支的性质分别编制预算 而是将全部财政收支统一编制在一个总预算内 从单式预算演变而来 其做法是在预算年度内 将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表 从而编成两个或两个以上的预算 中国从1992年起按复式预算形式编制国家预算 经费预算 资本预算 经常性预算或普通预算 是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算 支出重点是一般公共开支 收入来源主要是税收 建设性预算或投资预算 是综合反映投资资金来源与使用的预算 支出的重点是政府投资 以社会基础设施投资为主 收入主要是债务收入 复式预算同单式预算相比 具有不同的特点和作用 单式预算优点 具有全面性和综合性 可以较为明确地反映财政活动的总体情况 更符合统一性和完整性的预算编制原则 缺点 没有按财政收支的经济性质分别编制预算 看不出各项收支之间对应的平衡关系 无法分析财政赤字或结余形成的原因以及实行有选择的管理控制 不利于进行宏观调控 复式预算优点 通过细化预算 把政府的一般公共支出列入经常性预算 而把政府的资本投资列为资本预算 可以根据财政收入的不同性质 分别进行分析与管理 有利于国家职能的分离 有利于提高财政支出的经济效益 有利于分析预算结余或赤字的原因 更有利于根据情况 有选择地进行财政活动及国民经济调控 缺陷 打破了预算完整性原则 编制复杂 两种预算的分界线有时难以确定 由于资本预算的来源是债务收入 因而有可能把债务收入看作是一种经常性收入 而不被视为赤字 使赤字被人为忽视 资本预算成为财政赤字的避风港 忽视了预算平衡的全面估价 4 从国家预算的组成环节分类 中央预算 地方预算 单一制国家中 国家预算可以分为中央预算和各级地方政府预算在联邦制国家中 预算可以分为联邦预算 州 邦 预算和各级地方预算 在有些国家 国家预算是由中央预算和地方预算加总而成 地方预算包括在国家预算之中但在另一些国家 地方预算与中央 联邦 预算是各自独立的 地方预算不参与中央 联邦 预算的汇总 国家预算只包括中央 联邦 预算 而不包括各级地方预算 如美国 法国 英国和日本 我国国家预算的组成原则上是一级政权都有一级预算 目前我国的国家预算 由中央预算和地方预算组成 中央预算是由中央各部门 含直属单位 的预算组成 中央预算集中国家预算资金的主要部分 地方预算由省 自治区 直辖市 省辖市 自治州 县 市 区 乡 镇 四级预算组成 三 中国预算编制方式的改革 1 由单式预算转变为复式预算 原因 适应建立社会主义市场经济的要求非公有制经济的比重加大 公有制经济的比重相对下降 政府管理经济的范围从国有经济转为扩大到整个经济 管理经济的方式 从依靠计划 行政手段为主转变为以经济手段和法律手段为主 实行复式预算有利于财政一视同仁地对待市场经济活动的主体 我国政府具有的双重职能 一方面要为保证国家机器正常运转 发展各项社会事业和提高人民生活水平筹集和分配资金 另一方面要对国有资产进行管理 使其保值增值 实行复式预算制度能够明确地反映政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能 有利于全面 准确反映财政收支活动 真实反映政府的活动范围对不同性质的财政资金实行不同的管理办法 有利于对经常性预算实行硬约束 有利于加强债务管理 拓宽理财领域 加强财政的宏观调控能力 提高资金的使用效益 推进其他方面的改革需要对投资管理体制 企业财务管理体制等进行相应的改革 从1992年起 我国开始采用复式预算形式 分为两个部分 经常性预算和建设性预算 经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入 经常性预算支出是国家用于维持政府活动 保障国家安全和社会秩序 发展各项事业 以及用于人民生活和社会保障等方面的开支 建设性预算收入是国家以国有资产所有者身份取得的收入 各种专项基金和国家明确规定用于建设方面的收入 建设性预算支出是指国家预算中 各项经济建设活动的支出 2 零基预算 所谓零基预算法 就是在编制预算时 一切从 零 开始 即对原有的各项开支重新审核 而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分 然后测定提供不同层次服务所需的资金 制定备选方案 使决策者在系统地评估不同方案的效果及所需要的资金的基础上 作出决策的预算编制方法 复式预算是解决预算如何编列的问题 是一种框架改革 而零基预算是解决预算基础问题 是对预算框架之下的内容编制的一种改革 零基预算是编制预算的一种方法 起源于美国 是指在编制年度预算时 对每个部门的工作任务进行全面审核 然后再确定各部门支出预算的一种预算编制方法 不仅对年度内新增的任务要进行审核 而且要对以前年度确定的项目进行审核 从预算支出角度来看 不仅要对预算年度中新增支出进行审核 而且要对以前年度形成的基数支出进行审核 我国实行零基预算的基本思路 在编制年度预算时 对各项财政支出均不以上年预算为基数 一切从零开始 按正常经费和专项经费两部分重新核定 应取消的取消 确需增加的予以增加 实施零基预算后 要基本达到以下目标 使 吃饭 和 办事 经费能彻底分开 提高预算分配的透明度 优化支出结构 将资金用于急需的项目 提高使用效益 提高预算分配的科学性 解决各单位苦乐不均问题使预算管理逐步走向规范 细化 运用 零基预算 的方法编制预算 在操作上需要把握好 四步曲 第一步 摸清各单位基础资料单位预算是财政总预算的基础 摸清各单位基础资料 是合理确定预算支出定额标准 实行 零基 测算的前提 单位预算主要包括 各项收入明细表 反映行政性收费 政府基金 预算外资金收入项目 规模等情况 各单位基本情况表 反映单位人员编制 实有人数 车辆 通讯工具 办公面积等详细资料 单位支出预算表 反映各单位人员经费 公务费 业务费等所需经费情况 同时 附报基期人员工资花名册 单位年度工作计划及专项支出的项目立项文书 领导批示 项目预算等预算资料说明 为确保财政预算在年初人代会批准实施 单位预算一般要于基期年度的9 10月份部署并上报 第二步 合理确定有关定额标准科学合理的定额标准是保证预算公平 公正 公开的关键 人员经费定额 以基期月份实际发放的工资表为依据 以实际发放工资额为基础 核实并扣除 补发工资和补贴 等一次性因素 加上按规定提取的职工福利费 工会费 防暑费 取暖费以及住房公积金 养老保险金等 计算出各单位年人均工资额 再按行政 事业等单位的不同性质加以分析和平均 从而确定出编制预算使用的不同类别的人员经费支出定额 公务费支出定额 根据行政机关 公检法司 教育等单位性质和财力状况 并参照各单位前三年公务经费的需求情况进行具体分析和测算 分档确定支出定额标准 为了体现党委 政府年度工作安排的轻重缓急 可适当提高或压缩有关单位的支出定额 使公务费支出定额标准更加合理 实用 车辆燃修费和电话费支出定额 这两项定额的确定 要区分 一般单位 和 特殊部门 的不同情况 设计不同方法 第三步 按定额标准核定单位预算财政部门在掌握了单位基础资料和确定了支出定额的基础上 按照预算编制原则和统一的计算公式核定单位预算 具体如下 人员经费 人员经费预算 按单位人员数乘经费定额核定 公务费 车辆燃修费和电话费 按单位人员数乘核定的经费定额或特殊要求逐项核定 业务费预算 根据党委 政府确定的工作重点和各单位确定的年度工作计划 经认真核实测算后 在财力许可的范围内 结合以前支出及同期市场情况 合理安排 专项支出预算 财政补助单位经费预算 重点经费 第四步 汇总编制综合政府预算按照以上办法分别编制出各单位的预算内 外资金收支预算后由预算科和综合计划科分别对预算内 外资金进行审核 对重复 漏编和不合理的预算项目进行调整 取舍和补充 并按照 量入为出 收支平衡 预算编制原则 汇总编制成预算内外资金相结合的综合预算表 经局办公会讨论修改 形成正式的政府预算草案 报人代会批准后 批复各单位执行 四 中国的预算外资金 1 预算外资金的内涵属于国家财政资金的范畴 它是与预算资金相对而言 是按照国家法律 法规和财政制度的规定设置的 它的范围 项目和使用方法都必须按国务院和国务院授权部门的有关规定办理 是国家预算必要的补充 其收入有规定的来源 支出有指定的用途 不能违反国家统一规定 是一种特殊形态的财政资金 这就决定了它既要放在预算之外 又要纳入财政管理 接受监督 预算外资金概念 包括以下三层含义 1 是财政性资金 但不纳入政府预算管理 其所有权属于国家 分配权归政府 管理权在财政 2 由有关行政事业单位 根据国家规定的项目和标准组织收入 其他机构不得参与预算外资金的收支 未经批准 行政事业单位一律不得凭借自身拥有的行政管理职能自行收费 3 收取 提取和使用预算外资金 是为了履行政府职能 其支出用途和范围只能用于被指定的政府职能范围内的事务 不能挪作他用 也不能在预算内外之间进行任意调节 2 预算外资金的性质 法定性 专用性 分散性与繁杂性 形成 集中和使用 都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的 主要用于解决局部 部分 微观方面的需要 由各地区 各部门或各单位 分别进行组织 使用和管理 因而属于国家的补充财力 它的形成和使用 同样是要在国家的法令 制度规定的范围内进行 它的收入有明确的来源 它的支出有专门的用途 从哪里取得的收入 就应该用到哪里 从哪里转移过来的价值 就应该给哪里补偿 尽量维持原有价值的平衡状态 或者为了解决某些特定需要 而采取预算外资金的筹集方式 为满足局部的需要而设立的 因而具有分散性 预算外资金的分散性 可以更好地因地制宜 因事制宜和及时地满足各部门 各地区和各单位的多方面需要 正因为如此 分散性也就体现了预算外资金项目的繁杂性和数量的零散性 3 预算外资金的作用可保证某些专项事业的需要 预算外资金基本上是根据事物的特殊需要而设置的 资金来源可靠 资金安排使用主动及时 能解决预算内资金渠道难以解决的问题 还能减轻国家预算安排的一些困难 有利于加快事业的发展 预算外资金的收入和使用 能因地制宜 因事制宜 切合具体情况 灵活地加以安排 能积极地促进事业的发展 有利于调动理财的积极性 提高经济效益 4 预算外资金的范围由于不同时期经济体制环境的差别 预算外资金的范围也就不同 在1993年 企业财务通则 和 企业会计准则 实施和1994年新税制改革以前 预算外资金的范围包括 随着改革的深入 企业财务通则 企业会计准则 预算法等的颁布和实施 适应改革的需要 国家对预算外资金的范围作了适当的调整 企业税后利润不再划分为各项专用基金 预算外资金的收支决算范围相应缩小 不再包括企业各项资金 国务院决定从1996年起将13项数额较大的政府性基金 收费 纳入财政预算管理 事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营 服务性收入 不作为预算外资金管理 现在预算外资金的范围主要包括行政事业性收费和政府性基金 5 为何要加强预算外资金的管理预算外资金的设置 对于各地 各部门和事业单位因地制宜并灵活机动地进行经济建设 发展各项事业起到了积极的作用 但预算外资金规模的不断扩大也带来了一些问题 一些本应纳入预算管理的资金被转移到预算外 一些本不应设立的收费项目设立了 一些收费项目的标准被擅自提高了 使用缺少有力的监督 形成征收主体多元化局面 在一定的程度上分散了政府财力 扰乱了政府分配秩序 助长了不正之风因此 必须进一步加强预算外资金的管理 6 加强预算外资金管理的主要内容1986年国务院曾发布了 关于加强预算外资金管理的通知 1994年第八届全国人民代表大会通过了 中华人民共和国预算法 1996年国务院发布了 关于加强预算外资金管理的决定 这些都为加强预算外资金的管理提供了依据 预算外资金管理的主要内容包括 抓好预算外资金收入的管理 主要是严格审批各种收费 基金 抓好财政专户管理 财政部门要建立财政专户 对预算外资金实行征收与使用分开的收支两条线的管理办法 以改变预算外资金单位收支一体的做法 抓好预算外资金的支出管理 强化预算外资金的监督 地方财政部门管理的预算外资金地方财政附加 主要有工商税附加 农业税附加和公用事业附加三项 地方财政集中的企业资金 主要有企业部分基本折旧基金和县办工业利润留成两项 事业行政单位管理的预算外资金国家规定留给单位自收自支管理的专项资金 国家规定作为预算外自收自支的单位资金 国营企业和主管部门管理的预算外资金这部分资金在当时的预算外资金中的比重较大 主要有更新改造资金和大修理基金 企业利润留成等 当时的预算外资金的形成 主要通过五条渠道 税收和公用事业的附加从企业的成本费用中摊提从企业实现的利润分配中取得服务设施的收费自收自支的单位以其事业收入解决本单位的事业开支 它是指预算收支的起讫的有效期限 通常为一年 365天 目前世界各国普遍采用的预算年度有两种 一是历年制预算年度 即从每年1月1日起至同年12月31日止 我国即实行历年制预算年度 二是跨年制预算年度 即从每年某月某日开