《国际问题与法律》课件10——哥本哈根会谈与国际环境保护问题_.ppt

第十节哥本哈根会谈与保护问题 第一节国际环境保护机制第二节哥本哈根世界气候大会第三节中国的行动 第一节国际环境保护机制 一 国际环境保护的历史发展二 国际环境保护的基本原则三 国际环境责任制度四 当前国际环境法律实践中存在的问题五 大气环境保护 一 国际环境保护的历史发展 一 19世纪中叶到联合国的建立这一阶段是国际环境法的萌芽时期 国际条约所涉及到的环境与资源范围有限而且比较分散 大多属于临时性质 国际环境法保护组织处在酝酿阶段 国际司法实践 特别是国际仲裁 作出了有益的努力 这个期间签订的有关环境与资源的国际条约主要集中在两个方面 一是界河 国际河流及其沿海渔业资源的管理和水污染的防治 二是野生物种的保护 做出了两个对国际环境法的发展产生重要影响的国际仲裁案例 1893年的 太平洋海豹仲裁案 和1938年和 941年 特雷尔冶炼厂仲裁案 一 国际环境保护的历史发展 二 联合国建立到1972年斯德哥尔摩会议环境保护的国际条约无论在数量上还是在所涉及的议题上都开始增多 海洋环境的保护成为重点 这一时期的国际环境保护呈以下特点 1 区域性和全球性的国际组织开始关注国际环境问题 而且出现了专门商讨国际环境问题的国际组织 联合国的成立对国际环境保护组织的建立起到了推动的作用 1948年世界上第一个以环境保护为宗旨的国际组织 国际自然保护同盟 InternationalUnionfortheConservationofNatureandNaturalResources 简称IUCN 宣告成立 2 国际条约当中所涉及的环境问题的范围日益扩大 但这些条约尚缺乏系统性 也没有哪一个国际组织能够全面制定和协调国际环境保护的政策与法规 1954年签订了 国际防止海上油污公约 成为这一领域最早的多边国际条约 一 国际环境保护的历史发展 国际社会订立的四个海洋法公约 南极条约 外空条约 禁止核试验条约等都同环境法有关 3 人们开始认识到经济发展与环境保护之间的关系 一 国际环境保护的历史发展 三 1972年斯德哥尔摩会议到1992年里约会议这个时期是国际环境法的发展较为活跃的时期 一些基本的原则 规则得到确立 国际环境法的框架基本形成 1972年6月在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议 会议通过了著名的 人类环境宣言 通称 斯德哥尔摩宣言 人类环境行动计划 和其他若干建议和决议 斯德哥尔摩会议还建议成立一个专门协调和处理环境事务的机构 同年 联合国大会通过决议 建立一个专门处理环境事务的新机构 联合国环境规划署 UNEP 人类环境宣言 主要包括两个部分 1 宣布对与环境保护有关的7项原则的共同认识 2 公布了26项指导人类环境保护的原则 一 国际环境保护的历史发展 人类环境宣言 本身不具有法律约束力 属于 软法 的范畴 但是由于它反映了国际社会的共同信念 对国际环境法的发展产生了深远的影响 主要表现在以下几个方面 1 宣言第一次概括了国际环境法的原则和规则 对国际环境法的发展产生了重要影响 其中某些原则和规则成为后来国际环境条约的有约束力的原则和规则 如第21项原则首先肯定了各国开发自己资源的主权 但是同时也强调各国有责任保证在他们管辖或控制范围内的活动不会损害其他国家或国家管辖范围以外地区的环境 2 尽管这些原则和规则没有法律约束力 但是它们为国际环境保护提供了政治和道义上所应遵守的规范 3 为各国制定和发展本国国内环境法提供了可资遵循和借鉴的原则和规则 斯德哥尔摩会议促进了国际环境条约的制订 随后又有许多重要的国际公约制订出来 内容涉及世界文化和自然遗产保护 濒危野生动植物保护 大气污染 海洋生物资源保护和臭氧层保护等 一 国际环境保护的历史发展 四 1992年里约会议以后1992年6月 里约环境与发展大会召开 讨论环境与发展问题 大会通过了3个文件 里约环境与发展宣言 21世纪议程 关于森林问题的原则声明 和2个公约 气候变化框架公约 和 生物多样性公约 里约宣言 发表了27项原则 在许多方面对 斯德哥尔摩宣言 作出了重要的发展 1 该宣言明确了发展权 2 强调对发展中国家 特别是最不发达国家和在环境方面最易受到损害的发展中国家的特殊情况和需要应该予以优先考虑 3 规定了一些具体的措施 如环境影响评价和污染影响通知等4 特别强调妇女和青年在环境管理和保护方面的作用 5 排除了科学不确定性对采取环境保护措施的影响 21世纪议程 再次提出了解决人类环境与发展问题的行动计划 二 国际环境保护的基本原则 一 可持续发展原则可持续发展的概念 最初是由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会 又称 布伦特兰委员会 于1987年在其报告 我们共同的未来 中首先提出的 明确提出在处理环境与发展关系时应遵守可持续发展的原则 后来 包括 里约宣言 和 21世纪议程 在内的一系列国际文件确认了该原则 可持续发展原则已成为对国际环境法有重要影响的基本原则 这一原则至少包括四个方面的内容 1 代际公平 即在满足当代人需要的同时不得妨碍和损害后代人的需要 2 代内公平 即本代内所有的人 不管其国籍 种族 性别 经济发展水平和文化等方面的差异 都享有平等利用自然资源和享受良好和清洁环境的权利 3 要以可持续的方式开发和利用自然资源 4 环境保护与经济和其他方面的发展应相互协调相互兼顾 二 国际环境保护的基本原则 二 国际环境合作原则国际合作原则是现代国际法的一项基本原则 最初由 联合国宪章 第74条所确认 国际合作不仅是国际环境法的基石 而且表现为国际环境法的一些具体制度和措施 尤其是包括信息共享 参与决策 环境评估 环境标准的越境强制执行等在内的技术性措施 里约宣言 原则七呼吁 各国应本着全球伙伴精神 为保存 保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作 国际合作可以包括增强各国保护和改善环境能力 防止越界环境污染和损害 对于环境突发事件要预防 通知 协商和互助 参与全球和区域环境保护措施等 在国际环境法中奉行这一原则有着特别重要的意义 1 国际社会所有的成员都应该并且有权参与保护和改善国际环境的行动 2 国际环境问题的解决有赖于国际社会成员普遍的参加和合作 二 国际环境保护的基本原则 三 共同但有区别的责任原则共同但有区别的责任 CommonButDifferentiatedResponsibilities 是指由于地球的整体性和导致全球环境退化的各种因素 各国对保护全球环境负有共同的但又有区别的责任 一方面 保护和改善全球环境是全人类的共同利益所在 是世界各国的共同责任 这种共同责任主要体现在以下几个方面 各国应该采取措施保护和改善其管辖范围内的环境 并防止对管辖范围以外环境造成损害 各国应该广泛参与有关的国际合作 各国应该在环境方面相互合作和支持等 另一方面 由于各国经济发展和工业化的水平不同 废弃物和污染物的排放数量也不同 不应该要求所有的国家承担完全相同的责任 例如 在保护臭氧层方面 根据有关条约的规定 发达国家必须立即和率先削减臭氧层耗损物质 而发展中国家则可以享受10年的宽限期 这就是共同有差别责任原则的具体体现 二 国际环境保护的基本原则 四 国家环境主权与不得损害其管辖范围以外环境的原则在资源开发的主权原则和不损害国家管辖范围外的环境原则中 包含了两个相互联系的内容 一方面是国家的权利 即国家按照本国环境与发展政策开发本国自然资源的主权 另一方面是国家的义务 即各国负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任 根据国家主权原则 各国享有依据本国政策和需要对其管辖范围以内自然资源进行开发的权利 同时也规定相应的义务 这种义务就是不给国家管辖范围以外的环境造成损害 如果造成损害 有关国家就必须承担赔偿责任 二 国际环境保护的基本原则 五 预防原则预防 Prevention 原则是基于环境问题的特点而提出的一项颇具特色的环境法原则 它渊源于国内环境法的某些规定 最早提及预防原则的国际条约是1985年 保护臭氧层维也纳公约 该原则随后又在一系列国际性环境与资源条约中被确认 1980年联合国环境规划署等联合制定的 世界自然资源保护大纲 里就 预期的环境政策 作出了具体规定 三 国际环境责任制度 斯德哥尔摩宣言 中的第22项原则曾指出 各国应该进行合作以进一步发展有关它们管辖或控制之内的活动对于它们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法 经过20年努力 里约宣言 第13项原则依旧在呼吁各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律 各国还应迅速并且更坚决地进行合作 进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对其管辖外的地区造成环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律 目前 在若干国际环境条约中对此有一些零散的规定 如1972年 外空责任公约 和1982年 海洋法公约 都有相关的规定 从司法实践来看 特雷尔仲裁案 宇宙954号卫星坠落案 和 美国赔偿日本案 都涉及到这方面问题 但是尚未形成完整的习惯法规则体系 三 国际环境责任制度 关于赔偿制度 现行的国际环境条约采取了不同形式的赔偿责任制度 根据1972年 空间物体造成损害的国际责任公约 的规定 发射国对其空间物体对于地球表面或飞行中的航空器造成损害时要承担绝对赔偿责任 根据有关核损害事故 国家和营运人共同承担责任 营运人承担赔偿责任 如油污损害 主要采取国际民事赔偿的途径 这是最常见的责任形式 三 国际环境责任制度 国际环境责任制度的最新发展是联合国国际法委员会将这类责任与国家责任分开 作为单独的题目进行编纂 而且已于1998年8月一读通过了 国际法不加禁止行为的损害性后果所引起的国际赔偿责任 防止有害活动的跨界损害 的条文草案 并在2000年1月1日前让各国政府提出修改意见 这个条文草案对国家在从事这类行为或活动时所应遵守的原则 规则和程序都作了规范 尽管一般国际法并不禁止它们 应该说这个草案对国际环境法的责任规则 特别是这方面的习惯法规则的发展具有重要意义 根据该条文草案 共17条 的规定 该条文的适用范围是国际法不加禁止但其活动的实际后果存在引起重大跨界损害的活动的风险 缔约国都必须采取适当措施防止或减少引起重大跨界损害的风险 其中包括必要的立法 行政或其他措施 包括建立适当的监控机制 缔约国要本着善意的原则进行合作 特别是要事先通报 该条文还规定了有关授权 影响评价 公众知情权 信息通报和磋商等内容 四 当前全球国际环境法律实践中存在的问题 尽管环境问题的全球化已经得到世界各国的公认 国际社会也已制定了联合行动计划和各项法律措施 但是由于世界各国在政治 经济等方面的既得利益以及各国对本国长远利益的考虑 使得各国在具体履行国际环境条约所确立的全球环境保护义务上还存在着许多意见分歧 当前 国际环境保护面临诸多挑战 必须依靠整个国际社会的力量才能得到解决 1 与国内环境法相比 国际环境法仍然处在发展的初级阶段 仍然比较 软 有约束力的法律规范发展不够 很难做到 有法可依 2 国际环境条约和国际环境保护组织缺乏协调 没有形成一个完整的法律体系 3 由于各国发展水平的不平衡 而且这种差异还在扩大 发展与环境的关系一直没有妥善解决 没有出现人们所期望的两者相互促进的良性循环 四 当前全球国际环境法律实践中存在的问题 如下因素造成了全球环境合作的障碍 1 国家经济利益的差别与矛盾 2 发展中国家短期利益和长期利益之间的矛盾 3 与环境保护相关的国际规则与标准均不利于发展中国家 4 传统经济学理论与全球环境问题的现实脱节 四 当前全球国际环境法律实践中存在的问题 目前 最突出的问题表现在关于贸易与环境影响关系问题上 由于自由贸易和自由竞争是现代国际经济交往的基本原则 因此国际社会为减轻关税以及其他实质性贸易障碍 在国际通商方面废除差别待遇而制定了 关税与贸易总协定 GeneralAgreementonTariffsandTrade 由于世界贸易组织的不少机制只针对产品 而不涉及生产产品的方法 存有不利于环境的一面 如 美国金枪鱼案 此外 由于经济发展会对环境造成影响 因此各国在制定保护环境政策中也会出现由于保护措施的实施而限制国际贸易自由化的问题 如不少国家实施的绿色贸易壁垒 2009年美国国会通过的 清洁能源法案 规定对来自不承担温室气体减排义务国家的进口产品征收碳关税 五 大气环境的保护 1985年生效的 保护臭氧层维也纳公约 是第一个全球性的大气保护公约 公约具有明显的框架性质 系统地规定了保护臭氧层的目的和缔约国的一般义务 要求缔约国采取措施保护人类健康和环境不受那些改变或可以改变臭氧层的人类活动的不利影响 详细规定了缔约国为实现一般义务而承担的合作义务 公约的重点是关于程序性问题的规定 涉及到对臭氧层耗损问题的观测与研究 情报交换 信息传递 公约修订等事项 1992年签署的 联合国气候变化框架公约 主要规定缔约国有义务对工业排放的二氧化碳 甲烷等温室气体予以限制 并且建立国际资金机制对发展中国家予以资金和技术转让的支持 并规定缔约国通过承担义务 递交资料的缔约国会议审查等方式来执行消减计划 提出了发达国家缔约国与发展中国家缔约国在控制温室气体上的 共同但有区别的责任 原则 五 大气环境的保护 1992年 联合国气候变化框架公约 为了使大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到人为干扰的水平 公约规定了五个原则 1 缔约国承担共同但有区别的责任 公约规定各缔约国应在公平的基础上根据它们共同但有区别的责任和各自的能力 为人类当代和未来的利益保护气象系统 发达国家应率先对付气候变化及其不利影响 2 考虑发展中国家的具体要求和特殊情况 鉴于温室气体的排放与工业发达程度直接有关 发达国家应承担更多责任 发展中国家承担的责任较小 发展中国家 特别是易受气候变化不利影响的发展中国家的具体需要和特殊情况亦予以充分的考虑 3 采取预防措施 各缔约方应采取预防措施 预测 防止或尽力减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响 五 大气环境的保护 4 促进可持续发展 各缔约方有权并应促进可持续发展 保护气候系统应纳入国家的发展计划之中 不受人为的政策的影响 措施应适合缔约的情况 5 开放国际经济体系 各缔约方有权并应合作促进有利和开放的国际经济体系 促进所有国家的经济的持续发展以便有能力应付气候的变化 该公约为了在发达国家和发展中国家之间实行 相同但有区别的 责任 在公约的附件中将缔约方进行具体分类 附件一列入发达国家缔约方和11个前苏联及东欧国家 附件二列入24个发达国家和欧共体 列入这两个附件的国家和未被列入的国家分别承担不同的条约义务 所有缔约国的共同义务是 1 编制和公布有关温室气体人为排放和清除的全国性清单 制订和执行国家计划和区域计划 2 促进合作发展与应用各种用来控制 减少或防止温室气体人为排放的技术 五 大气环境的保护 3 向缔约方会议提供有关履行的信息 发达国家的区别义务 1 发达国家的缔约国应制定国家政策和采取相应措施 限制其人为的温室气体的排放并保护和增强温室气体 库 和 汇 以减缓气候变化 库 指气候系统内存储温室氧化或其前体的一个或多个组成部分 汇 指从大气中清除温室气体 气溶胶或温室气体前体的过程 活动或机制 2 发达国家还应向发展中国家提供资金 以支付发展中国家因履行公约义务而付出的全部费用 使它们能够履行本公约的各项规定 五 大气环境的保护 为了有效和具体地实施温室气体排放的削减 公约缔约方于1997年12月在京都召开的缔约方大会中通过了 京都议定书 为缔约方的2012年的温室气体减排确定了具体的 有差别的减排指标 在1990年的排放水平基础上欧盟减排8 美国7 日本 加拿大减排6 俄罗斯等市场经济过度的国家可以维持在1990年的水平 发展中国家不承担具体的减排指标 为了讨论 京都议定书 规定的第一阶段减排指标如何在2012年之前达成 以及确定2012年之后如何应对气候变化 公约 及 议定书 的缔约方2005年11月28日召开缔约方会议 通过了实施 京都议定书 的 马拉喀什协议 马拉喀什协议 是各方妥协的产物 总的来看 在美国退出的情况下 为了争取俄罗斯 日本等排放大国的支持 欧盟和代表广大发展中国家的 77国集团加中国 做出了巨大让步 五 大气环境的保护 2007年12月3日至14日 联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛召开 180多个国家和地区及相关机构约1万名代表出席 巴厘岛大会通过了 巴厘岛路线图 决定启动应对气候变化的 后京都议定书谈判 巴厘岛会议目标主要有 个 启动 年后应对气候变化的谈判 为谈判设定议程 就谈判结束时间达成一致 最终的 巴厘岛路线图 规定了 年前必须完成相关谈判 但没有就 年后的温室气体减排设定目标 这也是 路线图 与 京都议定书 相比缺乏实质性内容之处 至于 年之后各方应承担什么样的减排目标则留待 年在丹麦举行的联合国气候变化大会解决 巴厘岛大会各方搁置争议达成以下几方面内容共识有 首先 强调了国际合作 大会最后文件指出 依照 联合国气候变化框架公约 简称 公约 原则 特别是 共同但有区别的责任 原则 考虑社会 经济条件以及其他相关因素 与会各方同意长期合作采取共同行动 五 大气环境的保护 其次 把美国纳入进来 巴厘岛路线图 明确规定 公约 的所有发达国家缔约方都要履行可测量 可报告 可核实的温室气体减排责任 这把美国纳入其中 第三 除减缓气候变化问题外 文件还强调了另外 个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题 适应气候变化问题 技术开发和转让问题以及资金问题 这三个问题是在应对气候变化过程中 广大发展中国家极为关心的问题 第二节哥本哈根世界气候大会 一 大会基本情况二 不同阵营的博弈与大会成果 一 大会基本情况 一 哥本哈根世界气候大会 联合国气候变化框架公约 缔约方第15次会议暨 京都议定书 第 次缔约方会议于2009年12月7日 18日在丹麦首都哥本哈根召开 192个国家的环境部长和其他官员们在哥本哈根召开联合国气候会议 根据2007年在印尼巴厘岛举行的第13次缔约方会议通过的 巴厘路线图 的规定 哥本哈根气候大会议将努力通过一份新的 哥本哈根议定书 以代替2012年即将到期的 京都议定书 考虑到协议的实施操作环节所耗费的时间 如果 哥本哈根议定书 不能在今年的缔约方会议上达成共识并获得通过 那么在2012年 京都议定书 第一承诺期到期之后 全球将没有一个共同文件来约束温室气体的排放 这将导致人类遏制全球变暖的行动遭到重大挫折 因为这个原因 本次会议被广泛视为是人类遏制全球变暖行动最后的一次机会 一 大会基本情况 基于现实困境 各国政府 非政府组织 学者 媒体和民众都高度关注本次哥本哈根世界气候大会 有 多个国家的领导人参加此次会议 中国政府总理温家宝和美国总统奥巴马出席了哥本哈根气候变化大会 哥本哈根的议题在近一年来一直是各大国际外交场合的重点议题 美国总统奥巴马和中国国家主席胡锦涛已经多次就此话题表态 中美两国对气候变化议题的态度一直都是全球媒体的关注重点 一 大会基本情况 二 哥本哈根会议的宗旨及预期目标哥本哈根气候变化大会旨在为 京都议定书 年第一承诺期到期后的温室气体减排问题达成一份新协议 并以此作为2012年 京都议定书 第一阶段结束后的后续方案 但是 发达国家和发展中国家在减排目标 资金和技术支持等关键问题上分歧严重 根据UNFCCC秘书长德波尔的表述 在此次会议上 国际社会需就以下四点达成协议 1 工业化国家的温室气体减排额是多少 2 像中国 印度这样的主要发展中国家应如何控制温室气体的排放 3 如何资助发展中国家减少温室气体排放 适应气候变化带来的影响 4 如何管理这笔资金 一 大会基本情况 三 会议的焦点问题焦点问题主要问题集中在 责任共担 气候科学家们表示全球必须停止增加温室气体排放 并且在2015到2020年间开始减少排放 科学家们预计想要防止全球平均气温再上升2 到2050年 全球的温室气体减排量需达到1990年水平的80 但是哪些国家应该减少排放 该减排多少呢 比如 经济高速增长的中国最近已经超过美国成为最大的二氧化碳排放国 但在历史上 美国排放的温室气体最多 远超过中国 而且 中国的人均排放量仅为美国的四分之一左右 当前大气中累计的温室气体有 源自发达国家排放 中国的排放只占 里的一部分 同时 当前中国的人均排放量只是发达国家的 甚至 中国不可能接受中国人只享有发达国家 甚至 权利的想法 一 大会基本情况 中国政府主张 从道义上讲 中国有权力发展经济 继续增长 增加碳排放将不可避免 而且 工业化国家将碳排放 外包 给了发展中国家 中国替西方购买者进行着大量碳密集型的生产制造 作为消费者的国家应该对制造产品过程中产生的碳排放负责 而不是出口这些产品的国家 诸如此类的问题都将影响到COP15能否成功 同时 还有人怀疑现在采取的任何应对气候变化的措施可能都显得微不足道 为时已晚 卫报的一份问卷调查显示 近9成的气候学家不相信通过政治手段能避免全球平均气温再上升2 一 大会基本情况 四 中国响应大会的实际行动中国在哥本哈根气候变化大会召开前夕提出 清晰的量化目标 2009年11月 日召开的国务院常务会议决定 到 年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比 年下降 非石化能源占一次能源消费的比重达到15 森林面积比2005年增加4000万公顷 森林蓄积量比2005年增加13亿立方米 这将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划 并制定相应的国内统计 监测 考核办法 会议还提出相应的政策措施和行动 中国提出的量化指标已远远超出了巴厘路线图对发展中国家的要求 显示了中国力促哥本哈根大会取得成功的认真态度 以及为人类应对气候变化所做的重大承诺 发达国家在中国当前的发展阶段是不可能有这样的减排强度的 中国人口众多 经济发展水平相对较低 正处于工业化 城镇化加快发展的重要阶段 控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难 一 大会基本情况 中国一直坚持 共同但有区别的责任 原则 根据 巴厘路线图 发展中国家 发展优先 没有被规定具体减排目标的义务 中国政府根据本国国情采取了切实可行的自主行动 首次对二氧化碳提出量化的减排目标 是用实际行动展现了一个负责任的发展中大国的风范 此次中国自愿提出的减排量化指标并不是法律意义上的必尽义务 但为了不失信于国际社会 中国一定会竭力争取按时完成它 2009年11月26日外交部新闻发言人秦刚在记者会上说 气候变化是国际社会共同关心的重大问题 温家宝总理出席此次会议 充分体现了中国政府对这一问题的高度重视 以及与国际社会合作应对这一问题的政治意愿 中国一贯高度重视气候变化问题 积极参与国际社会应对气候变化的合作 坚持 联合国气候变化框架公约 及其 京都议定书 是国际社会合作应对气候变化的主渠道和基本法律框架 坚持 共同但有区别的责任 原则 中方期望哥本哈根会议能按照 巴厘路线图 的授权 达成公平 合理的安排 促进 公约 和 议定书 的全面 有效和可持续实施 一 大会基本情况 五 美国响应大会的表态美国在哥本哈根气候变化大会前承诺 年温室气体排放量在 年的基础上减少 美国是最后一个公布温室气体减排目标的主要工业化国家 的目标也比普遍拟定的 的目标低了 个百分点 据专家推算 美国提出的减排目标仅相当于在 年的基础上减少了 与发展中国家对发达国家的要求相距甚远 美国的减排目标还包括到 年减排 年减排 年减排 上述目标与众议院通过的 美国清洁能源安全法案 也称气候法案 规定的目标基本一致 这一法案规定 美国 年要在 年的基础上减排 到 年减排 二 不同阵营的博弈与大会成果 经过马拉松式的艰难谈判 联合国气候变化大会于2009年12月19日下午在达成不具法律约束力的 哥本哈根协议 后闭幕 全世界 个国家的领导人和联合国及其专门机构和组织的负责人出席了会议 经过各方的艰苦磋商 大会分别以 联合国气候变化框架公约 下称 公约 及 京都议定书 下称 议定书 缔约方大会决定的形式通过了有关的成果文件 决定延续 巴厘岛路线图 的谈判进程 授权 公约 和 议定书 两个工作组继续进行谈判 并在 年底完成工作 哥本哈根协议 维护了 联合国气候变化框架公约 及其 京都议定书 确立的 共同但有区别的责任 原则 就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排 并就全球长期目标 资金和技术支持 透明度等焦点问题达成广泛共识 二 不同阵营的博弈与大会成果 一 不同阵营的交锋及其结局1 巩固了 双轨制 谈判基石 此次会议目的是 联合国气候变化框架公约 简称 公约 各缔约国讨论如何应对气候变暖的严峻挑战 为 京都议定书 简称 议定书 第一承诺期 年到期后的国际温室气体减排作出安排 从会议伊始 发展中国家与发达国家就在一系列问题上产生分歧 其中最尖锐的就是 气候变化谈判是否应该坚持 公约 及其 议定书 的基本原则 是否要坚持 双轨制 即根据上述两份文件设立两个特设工作组 分别进行 公约 及其 议定书 下的谈判 一些发达国家竭力试图抛弃 京都议定书 实现 两轨并一轨 以逃避 议定书 为它们确立的减排责任 同时实现对发展中国家的压制 尤其是让新兴工业化国家承担更多减排义务 在根本上改变 共同而有区别的责任 这一气候变化谈判最重要的原则 二 不同阵营的博弈与大会成果 发达国家的这一企图遭到发展中国家的强烈反对 在分组谈判以及高层会议的发言中 发展中国家代表纷纷表示 必须坚持 公约 及其 议定书 的根本原则 通过 双轨制 开展谈判 这是会议取得成功的最重要前提 非洲国家代表甚至警告说 扼杀 京都议定书 就是扼杀非洲大陆 为抗议一些发达国家代表企图否定 京都议定书 多个发展中国家代表一度退出谈判 双方的 斗争 达到白热化 通过中国在内的发展中国家代表的艰苦谈判和斡旋 会议最终公布的 哥本哈根协议 挫败了一些发达国家否定 议定书 的企图 重申必须按照 共同而有区别的责任原则 应对气候变化 同时支持延长两个特设工作组的任期 维护了 公约 及其 议定书 的权威性 为今后国际社会应对气候变化合作以及相关谈判奠定了基础 二 不同阵营的博弈与大会成果 2 坚持减排的正确原则此次会议争夺的另一个焦点 是减排指标问题 根据 公约 及其 议定书 精神 发达国家的温室气体减排是必须履行的强制性义务 而发展中国家的减缓排放则是自主性和自愿性行动 这是两种性质截然不同的减排 此次会议上 大多数发展中国家都提出了各自的量化减排指标 其中中国 印度 巴西 南非等国的减排力度都比较大 得到了与会代表的普遍肯定 然而 发达国家一方面对自己的减排目标设定较低 另一方面却对发展中国家的自主减缓行动说三道四 甚至要将两种不同性质的减排目标挂钩 发达国家的做法遭到了发展中国家的广泛批评和抵制 与会的 七十七国集团 代表迪亚平说 发达国家提出的减排目标 太低 是 缺乏诚意 缺乏责任心的表现 尼日利亚环境部部长特别助理阿杰奥说 发展中国家普遍面临着解决贫困等社会和经济发展问题 发达国家不能向发展中国家提出同样的减排要求 这样做是不公平和不平等的 二 不同阵营的博弈与大会成果 经过激烈谈判而达成的 哥本哈根协议 在 共同但有区别的责任 原则下 最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动 在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐 公约 附件一的 议定书 缔约方将继续减排 美国等 公约 附件一的非 议定书 缔约方将承诺履行到 年的量化减排指标 协议尽管在减排问题上没有提出具体的量化指标 但将发达国家与发展中国家的减排任务作为两个条款分别列出 明确规定发达国家要 进一步加强 京都议定书 提出的减排任务 同时要求发展中国家 采取减缓行动 此外 协议的附件也将发达国家与发展中国家的减排目标分别列表 从根本上驳回了将发达国家与发展中国家的减排混为一谈 抹杀两者本质区别的意图 并坚持了 共同但有区别的责任 的立场 为确保气候变化谈判沿着正确轨道前进创造了必要条件 二 不同阵营的博弈与大会成果 3 寻求温控与发展平衡全球气温升幅究竟应控制在多少摄氏度以内 是否应该设定一个排放峰值年限 对这些问题 科学界有不同观点 哥本哈根会议上各方也出现了立场分歧 欧盟国家主张与工业化开始前相比 全球平均气温上升幅度应控制在 摄氏度以内 否则将带来严重的环境灾难 而一些非洲国家和小岛屿国家因受气候变化影响严重 在会上提出应将全球气温升幅控制在 摄氏度以内 并希望全球温室气体排放能在 年前达到峰值 关于全球温控和峰值的争论 实质上就是如何处理减排的中短期目标与长期目标的关系 如何处理发展与减排的关系 中国和其他许多发展中国家在谈判中认为 应对气候变化既要放眼长远 更要立足当前 要把精力和重点放在努力完成短期和中期减排指标上 不能让长期目标上的分歧影响谈判进程 此外 各国的国情 发展程度 资源禀赋都不同 再加上发展过程中存在较多不确定因素 因此很难去确定一个具体的峰值年限 二 不同阵营的博弈与大会成果 哥本哈根协议 最终吸纳了中国等发展中国家的意见 首先 协议首次正式确认了全球升温幅度不应超过 摄氏度 同时表示在 年前对协议实施进行一次评估 包括考虑升温不应超过 摄氏度的问题 其次 协议在提出全球和各国的排放应 尽快 达到峰值同时 承认发展中国家达到排放峰值所需要的时间应该 更长一些 最后 协议强调 实现经济社会发展和消除贫困是发展中国家 首要和压倒一切 的 优先 任务 同时也指出 低排放发展战略对于可持续发展必不可少 协议兼顾了不同地区国家 不同发展阶段 不同减排目标的特点 最大程度地反映了世界各国尤其是发展中国家的意愿 维护了发展中国家的发展权 阐明了发展中国家应该走 发展优先 发展与减排统筹安排和相互促进 的道路 二 不同阵营的博弈与大会成果 4 资金与透明度问题取得进展会议期间 发展中国家和发达国家还围绕资金支持和透明度等议题展开激烈交锋 发达国家甚至要求将提供资金支持与发展中国家提高 透明度 挂钩 此举遭到了发展中国家的普遍谴责 南非总统祖马在领导人会议发言中说 目前大气中的温室气体约有 是发达国家历史排放的结果 发达国家对气候变化负有历史责任 巴西总统卢拉则指出 发达国家为发展中国家提供资金支持不是馈赠 也不是发展中国家在乞求 而是发达国家对自己在过去 年的工业化过程中造成的排放负责 最不发达国家和小岛屿国家的代表也呼吁发达国家切实履行 公约 规定的法律义务 提供充足的 实质性的资金支持 二 不同阵营的博弈与大会成果 经过发展中国家的坚持和争取 哥本哈根协议 就资金问题取得了重要进展 协议规定发达国家从 年到 年为发展中国家提供 亿美元新的额外资金 到 年每年筹集 亿美元 以帮助发展中国家采取应对行动 减缓排放 这是在联合国气候变化谈判中发达国家首次给出明确的资金支持数额 哥本哈根协议 还对所谓 透明度 问题 即 可测量 可报告 可核查 的 三可 问题做出了明确而合理的界定 协议规定 发展中国家只有得到国际支持 才须接受 三可 评审 发展中国家采取自主减排行动 由其国内进行测量 报告和核查 其结果将通过国家通报的形式向国际社会报告 并在 确保国家主权受到尊重 的前提下 接受国际性的 磋商 和 分析 这些规定既符合 巴厘行动计划 对 三可 做出的规定 又表现了包括中国在内的广大发展中国家增加透明度的诚意 有效地维护了发展中国家的经济政治利益和国家主权 二 不同阵营的博弈与大会成果 二 各方主要分歧综述1 发展中国家要求一定要坚持 公约 议定书 双轨谈判 坚持 共同但有区别的责任 而一些发达国家主张把双轨谈判合并成一条轨道 彻底抛弃 京都议定书 2 包括中国在内的发展中国家强烈要求 这次会议一定要确定发达国家到底要减排多少 相关目标既要符合 公约 和 议定书 的要求 还要符合联合国政府间气候变化专门委员会的建议3 围绕着 气候变化适应基金 展开 该基金在2007年巴厘岛气候变化会议上决定建立 以便为发展中国家减缓和适应气候变化不利影响提供援助 但到本次大会最后时刻 美国国务卿希拉里开出了一个美国支持发达国家每年出资1000亿美元 空头支票 二 不同阵营的博弈与大会成果 4 发达国家提出要求发展中国家作出 可衡量 可报告 可核实 的减排承诺或行动 发展中国家则认为 在可持续发展方面需要得到以 可衡量 可报告 可核实 的方式提供的技术 资金和能力建设支持 而发展中国家自觉采取的减排行动 完全不必接受 三可 标准 5 小岛国家不仅对发达国家而且对新兴经济体国家提出很高减排目标 二 不同阵营的博弈与大会成果 三 具体成果联合国气候变化会议经过艰难曲折的谈判以大会决定的形式发表了 哥本哈根协议 这一协议只有 页 条 却体现了遏制气候变暖的坚强决心 表达了国际社会在应对气候变化问题上达成的广泛共识 为进一步开展全球气候变化谈判开创了一个新起点 首先 维护了 公约 和 议定书 确立的 共同但有区别的责任原则 坚持了 巴厘岛路线图 的授权 坚持并维护了 公约 和 议定书 双轨制 的谈判进程 反映了各方自 巴厘路岛线图 谈判进程启动以来取得的共识 包含了包括中国在内的各方的积极努力 其次 在 共同但有区别的责任 原则下 最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动 在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐 二 不同阵营的博弈与大会成果 1 公约 附件一的 议定书 缔约方将继续减排 美国等 公约 附件一的非 议定书 缔约方将承诺履行到 年的量化减排指标 发达国家的减排行动及向发展中国家提供的资金将根据有关的准则进行测量 报告和核实 2 公约 非附件一缔约方 即发展中国家在可持续发展框架下采取减缓行动 最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动 第三 在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展 1 在资金方面 要求发达国家根据 公约 的规定 向发展中国家提供新的 额外的 可预测的 充足的资金 帮助和支持发展中国家的进一步减缓行动 包括大量针对降低毁林排放 适应 技术发展和转让以及能力建设的资金 以加强 公约 的实施 二 不同阵营的博弈与大会成果 在资金的数量上 要求发达国家集体承诺在 年间提供 亿美元新的额外资金 在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下 发达国家承诺到 年每年向发展中国家提供 亿美元 以满足发展中国家应对气候变化的需要 将建立具有发达国家和发展中国家公平代表性管理机构的多边基金 这些资金中的适应资金将优先提供给最易受气候变化影响的国家 虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有一定差距 但毕竟提出了一个量化的 可预期的目标 2 在技术开发与转让行动方面 决定设立一个 技术机制 加速技术开发与转让 支持适应和减缓行动 这一措施将有望为推动气候友好技术的大规模应用提供机制和制度上的保障 二 不同阵营的博弈与大会成果 第四 在减缓行动的测量 报告和核实方面 维护了发展中国家的权益 1 作为 公约 非附件一国家的发展中国家 只有获得国际支持的国内减缓行动才需要根据缔约方大会通过的指导方针 接受国际的测量 报告和核实 2 自主采取的减缓行动只接受国内的测量 报告和核实 有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报 通过明确界定的准则和确保国家主权得到尊重方式进行国际磋商及分析 第五 根据政府间气候变化专门委员会 第四次评估报告的科学观点 提出了将全球平均温升控制在工业革命以前 的长期行动目标 为了确保长期目标和相应的应对行动得到最新气候变化相关科学研究成果的支持 对 哥本哈根协议 执行情况以及对包括长期目标在内的共同愿景的综合评估 将与 已正式启动的第五次评估报告的出台时间相衔接 二 不同阵营的博弈与大会成果 四 遗憾与展望1 未交满意答卷 分析草案内容 除了确立全球2摄氏度的温控目标还相对务实外 发达国家的量化减排与资金援助都远离预期目标 按照 巴厘路线图 的要求 哥本哈根大会应确立2012年以后的减排目标以延续 京都议定书 而草案只是给出一个远期的承诺 况且还是发达国家的老生常谈 若从这个意义上说 哥本哈根没有交出令人满意的答卷 这次会议没有解决促使发达国家在 京都议定书 第二承诺期承担大幅度量化减排的任务 而是把主要问题拖到明年的墨西哥会议 而且发达国家在技术转让领域也未作出承诺 更重要的是 这份草案依然是一份政治性的协议框架 而不具法律约束力 无法在同一等级上续写 京都议定书 二 不同阵营的博弈与大会成果 2 发达国家应负责 从7日开始的大会一度几近 崩盘 为什么会议进程如此艰难 发达国家难辞其咎 首先 发达国家参会缺乏足够的诚意 比如在11日举行的 总揽关键方观点 新闻发布会上独缺美方代表 奥巴马总统抵达哥本哈根以后并没准时抵达会议中心 致使大会延后2小时才开 频频闹出的私拟草案风波也为大会平添波澜 在大会举行的第二天 一份由英国 美国 丹麦拟写的提案浮出水面 之后 主席国丹麦 违规 操作 私自抛出一份 丹麦文本 强使大会讨论 即使是在会议最关键的后期 在对协议草案进行磋商过程中 美国也在转移注意力 将矛盾焦点转向减排数据透明度问题上 却回避了量化减排目标这一要害 而相比之下 发展中国家为推动大会取得成功 体现了充分的诚意 在坚持原则的同时也做了一些变通 二 不同阵营的博弈与大会成果 诚意缺失的同时 发达国家的立场也发生了明显倒退 哥本哈根大会的核心议题原是要发达国家确立2012年以后的减排目标以及对发展中国家给予资金和技术援助 然而发达国家却转移话题 避重就轻 试图废除 京都议定书 将双轨谈判并为单轨 同时还把峰值年份和发展中国家的自主减排必须接受国际监督纳入谈判议题 以欧盟为例 在这次大会上态度明显趋向保守 如意图颠覆 共同但有区别的责任 原则 坚持要求发展中大国承担量化减排义务 并只打算向最不发达国家提供援助 提出的援助金额也杯水车薪 还回避长期机制化援助问题 减排承诺也从有条件的30 退到早就宣布的20 这次大会呈现出一个新特点 即发达国家如欧美从原先的分歧走向合流 之所以会出现这样的变化在于新兴经济体的国际地位与影响力不断提升 而发达国家却在金融危机中受到重创 由此产生一种失落感和危机感 担心原来在国际政治经济格局中占据的优势受到威胁 为了保住优势和领先地位 发达国家在减排上要求发展中国家多承担责任 并以此限制其发展空间 二 不同阵营的博弈与大会成果 3 还有挽救的时间 哥本哈根不是终点 现在距离 京都议定书 规定的2012年减排期限还有时间 因此还有挽救的机会 事实上 哥本哈根大会在某种程度上也是一个起点 规模空前的与会阵容表明国际社会对气候变化问题的高度重视及加强合作 共迎挑战的强烈政治意愿 而这对于最后的成功是不可或缺的 各国以后可能会更加重视双边谈判和气候变化合作 但双轨制谈判原则将受到挑战 美国也会继续推销按照能力和经济总量分配及安排义务的方案 未来谈判进展和以下因素相关 首先 金融危机的走向将直接决定政治上的决策 如果经济复苏迟缓或受挫 各国对外政治意愿则受国内就业等压力牵制而减弱其次 美国国会的动向 再则 在哥本哈根大会之后的一些国际会议上 大国之间如何协调立场也决定谈判的进程 二 不同阵营的博弈与大会成果 五 第二战场 影响谈判进程政治和经济利益无疑是各国在气候谈判中的决定因素 但有三大团体力量不容忽视 智囊团 代表公民社会发声的非政府组织和媒体 他们以另外一种形式影响谈判进程 1 智囊团 智囊团 通常由各个领域的专业人士组成 他们为决策层提供学术分析 当谈判者的 大脑 在气候谈判大会上 这些 智囊 活跃在各类边会上 这里既是他们进行学术问题讨论的场所 也是收集其他国家研究动态和情况的 情报站 2 非政府组织 非政府组织是哥本哈根会场上最活跃的 除了各类活动引起公众的关注 其实他们也在通过其他的方式施加自己的影响力 不少非政府组织都和代表团成员甚至高级官员有接触 二 不同阵营的博弈与大会成果 此外 由于在代表团内设有 内