基层供销社改革发展与体制创新初步研究.doc

基层供销社改革发展与体制创新初步研究作者：中国供销合作经济学会调研组 【摘要】供销合作社的改革能否取得突破性成效，关键要看基层社。中国供销合作社经济学会调研组就基层社改革发展问题进行了深入的调查研究，分析了基层供销社的现状，重新认识了基层社的地位及其深化改革的极端重要性，总结了基层社改革过程中需要深入思考和探讨的几个理论问题，提出了对改造、新建基层社的几点看法和意见，以及深化基层社改革发展的若干对策和建议。本文分析透彻、中肯、深刻，内涵丰富、新颖，对深化供销社改革很有借鉴意义。 【关键词】基层供销社 改革 发展 体制创新 回良玉副总理在中华全国供销合作总社（以下简称全国供销总社）“四代会”上指出：“基层社多在农村，贴近农民，是供销合作社联系和服务农民的基本环节。供销合作社能不能办成真正的农民合作经济组织，关键在基层社；供销合作社的活力强不强，关键是基层社；供销合作社的为农服务工作做得好不好，关键看基层社。”回良玉副总理在这里讲的三个“关键”非常重要，也非常中肯地概括出基层社在供销合作社（以下简称供销社）系统的地位、作用和职能，提示出对基层社进行深化改革的基本动因。 长期以来，基层社在供销系统中是个薄弱环节。经过20多年的改革发展，虽然取得了相当的成效，但到目前为止，基层社总体的形势不容乐观，基层社这个基础还不牢固，仍然存在着诸多深层次的矛盾和体制障碍。全国供销总社主任白立忱同志在今年全国“四代会”上指出，“夯实基层社这个基础”是今年工作重中之重。这是完全正确和必要的。但如何夯实这个基础，如何深化基层社改革，如何加强基层社建设，这既是一个重大的实践问题，更是一个重大的理论问题。因此，中国供销合作经济学会将“基层社改革发展与体制创新”作为2005年学会研究的重要课题。为了做好这篇大文章，学会特别邀请了中国社会科学院三位专家，组成了调研组，在学会秘书处和学术委员会的组织带领下，就基层社改革发展问题进行了深入调查研究。一是于今年六月、九月份，先后赴四川、重庆和吉林等省、市，对基层社进行了为期一个月的实地调研。在调研过程中通过考察、走访、座谈等方式，掌握了不少第一手资料。二是向部分地、市、县供销社征集了有关基层社改革的相关材料。三是以“基层社改革发展与体制创新”为主题，于11月份在杭州举办了“第八次中国供销合作经济论坛”，进行专题研讨。在此基础上，调研组经过反复研究思考，并吸收总社有关方面和各地的调研成果，写出了这份研究报告。 一、基层供销社现状分析 近几年来，供销社系统根据党中央、国务院两个5号文件的精神，按照全国供销总社提出的“四项改造”的要求，围绕把基层社办成真正农民合作经济组织的目标，因地制宜，采取多种形式和多种途径，对基层社进行改组、改造，取得了显著成效： 1.做大做强和搞活了一批基层合作组织。在我们的调研过程中，发现基层社改革与发展的一个共同特点：只有加大改革力度，才能更彻底地从旧体制的桎梏中及沉重的历史包袱中解脱出来，转换经营机制，与市场进行全面对接，提高造血机能，实现可持续发展。实践证明，通过改革、创新，改组和改制了一部分基层社，重组和新建了一批多种形式的基层社，发展了一批新型合作组织（专业社、社区综合服务社、农产品流通协会），使基层社扩大了组织规模，增强了活力，焕发了生机，盈利水平有所提高。结果是基层社实力增强了，职能恢复了，地位提升了，新的增长点增多了，农民接受了，政府重视了。 2.激活了供销合作社系统的合作性。改革的前些年，供销合作社系统出现断层，合作出现断带。近几年来，在四川、重庆、吉林等地，我们看到，通过加强基层社的改革，各级联合社特别是县联社与基层社之间的联合和合作明显加强，各级联社不仅在基层社的改革中进行规划、指导、扶持和服务，还在业务经营、盈利分配等方面，向基层社进行倾斜，在推进基层社改组改造中，倾注了一定的人力和资金，使基层社在改革中有了主心骨和靠山，感受到了合作社之间合作的好处。 3.密切了农民的关系，促进了“三农”发展。实践证明，基层社通过多种形式和多种途径对本身的体制、机制进行了改革，同时又创办多种专业合作社、社区综合服务社、各种合作性质的协会、三农服务中心，开展农资和日用工业品等配送中心和连锁化经营方式等，使合作社组织基础、网络建设和服务功能增强了，因而与农民的关系密切了，在促进农业和农村经济发展的同时，给农民也带来了更多的便利和实惠，农民成为基层社改革的最大受益者。 4.取得了“有为”和“有位”的效果。在我们调研的四川省、重庆市和吉林省的基层社改革，都由地方政府制定供销社改革的基本政策的前提下加以全面推行的，如重庆市供销社系统，由于政策到位，措施得力，方向明确，改革取得一定的成效，在发展“两社两化”和促进农业和农村经济发展中的作用增大了，在政府中的“位置”也相应提高。重庆市社每年可以从市政府财政获得700万元扶持专用基金，用于发展农村经济和基层社的改革。 5.转换了经营机制，与市场进一步接轨。当前基层社的改革主要是改制为主。基层社改制的结果，一是扩大了资本联合，实现了产权多元化，产权更加明晰，人员更加精干；二是市场化取向更为明显，市场竞争力显著增强，初步摆脱了生存危机，有一些基层社，又重新夺回了失去的阵地，在农村市场中逐步占据了主导地位，服务功能和经济实力得到增强，盈利能力得到提升。 在充分肯定基层社改革取得初步效果的同时，还应该高度重视当前基层社在改革发展中存在和亟须解决的重要问题。 1.目前基层社改革所实行的“改制”与基层社改革目标有相当大的差距。这种改制是将合作社的基本制度合作制改为股份制或股份合作制，将以农民社员为主体的合作社组织改为多元化而农民成份极少的股份制企业和股份合作制企业。这种把社企合一的基层社组织等同于联合社社有企业进行的单纯企业化改革使基层社体制内出现了异化倾向，单纯的企业化和趋利化增强，而合作性和服务性弱化明显，广大农民群众在改制中被“制”外化或边缘化，一些基层社变为农村少数种植大户、农村经纪人等“能人”和社会企业法人的单纯的“强者”联合体，体制内资本的话语权和决策权凸现出来，作为更广大的弱势群体的农民群众则难以成为合作社的主导者。这种改制与基层社改革的方向、目标存在相当大的距离。 2.一些地方的基层社在改制中出现失控和偏差的情况。主要表现：一是简单套用国有企业改革的一些作法，忽略了供销社作为合作经济组织的特殊性，将改制后的基层社完全等同于一般性的公司，将为农服务看成使公司今后发展的一个负担，最后使基层社成为单纯追求利润最大化的一般性企业；二是改革走过场，换汤不换药；三是将改革简单化，实行“一卖了之”，卖光分光，导致基层社的资产低估、贱卖，量化给个人，使一些优良资产大量流失；四是有些地方政府借基层社改制或行政区划调整、城区改造之机，任意平调和无偿占有基层社的财产，或者强迫基层社低价出让房地产，使基层社的发展失去了依托和根基；五是在改革和改制中不求进取，不找出路，靠“租摊子，收租子”过日子，基层社的基本职能完全丧失。 3.基层社数量大幅度减少。2004年底，全国供销系统共有基层社22537个，比1999年的30311个减少7774个。由于调整基层社建制，把基层社做大、做强，建立中心社、一县一社等等，需要撤并和减少一些基层社，这是正常现象。有一些空壳社实行破产也在所难免。但有些基层社是在改制过程中资产卖光，人员走光，业务丢光，阵地失光，很多基层社也就不复存在了。这全属非正常现象。基层社数量的锐减，意味着供销社的阵地缩小，为农服务的能力和与农民的联系减弱，对“三农”的影响力大大下降。 4.基层社的购销额比重连年下降，盈利水平低。基层社购销总额占全系统的购销总额中的比重从1999年的32下降为2004年的24。这种状况的产生，据我们分析，一是由于供销社系统的合作社欠缺，“联合社不联合，合作社不合作”，对基层社未能尽到联合社的职能；二是由于一些地方将县基之间的联合关系，演变为竞争关系，县市联合社与基层社争业务、争利润，使基层社有限的利润又被联社所瓜分。这种趋势任其发展下去，不仅各级联社的利润增长难以持续，而可能由于基础坍塌，危及全系统的生存。 与经营业务购销额直接相关的盈利水平很低，发展后劲不足。2004年全国基层社实现利润总额1.5亿元，平均每个基层社盈利仅为6655元，基层社的亏损面则为11.37。有一定规模和实力并在农村市场占据重要地位的基层社很少，大多数基层社都处于盈亏的临界点。全国基层社盈利水平如此低下，表明基层社为“三农”服务的总体能力较弱，在农村市场的地位必然不高。 基层社在改革中问题的出现，总体上来说，其主要原因包括以下几方面：一是基层社改革、改制，缺乏理论指导，改革者特别是改革的领导者，对一些基本理论问题没有认真学习和深入体会，改革、改制便仓促上马，因而在实践中必然会出现一定程度的混乱和盲目；二是缺少来自上级的整体性的统一规划、实施步骤和具体措施，如此大的基层社改革、改制动作，没有一个从中央政府部门到全国总社，及至各级联社纵向下达的明确和统一的指导性和权威性的文件；三是基层社改革过程中，缺少总的与基层社命运相关问题的原则性规定，如基层社改革是改什么？在改革中如何对社有资产进行处置？在变卖资产时应遵循什么原则？等等，基本上各地各搞一套，使大批基层社在改制中资产流失了、网点萎缩了、人才外流了、职能削弱了，一部分基层社改没了。 通过对目前基层社改革、改制中所出现的问题进行剖析和探讨，目的是找出问题的症结之所在和解决处理问题的方法，使基层社在今后改革、改制过程中少走或不走弯路，最大限度的降低改革成本，为今后的可持续发展提供正确的思路和良好的对策。 二、基层供销社的地位及其深化改革的极端重要性 基层社是根植于农村的合作经济组织，是广大农民直接联合而建立起来的利益共同体，是分散农民通过协同力量走向市场参与竞争的依托，也是广大农民实现自身利益走向共同富裕之路的组织保障。基层社是一个具有特定功能和职能的合作组织和经济组织，具有十分重要的地位，可是多年来没有得到人们应有的重视，在供销社系统中始终是一个最薄弱的环节。在我们调查中所见所闻，存在困难的，主要是基层社，联合社也有困难，但相对较少，大多数联合社日子还算过得去，有的联合社实力还相当雄厚。联合社与基层社之间的这种错位，其根源在联合社，因此应首先提高联合社对基层社重要性地位的认识。基层社的地位主要表现在以下几方面： 基层社是全系统的组织基础。供销合作社系统中有着一整套健全和完善的组织体系和组织架构，基层社则位于基础部位，是构成整体组织框架的基石。因此，从供销社系统这一组织结构来看，基层社的强弱和发展状况，决定着构建在这一基础之上的各级联合社的生存和发展态势，进而决定整个系统各个部位、各个环节、各个层次的衔接和联动及运转状态，最终决定全系统的整体功能的优劣。从系统建设的角度看，应首先夯实基层社这一基础，否则，各级联社的发展将失去根基，成为空中楼阁。全国总社提出将基层社作为供销社系统工作中的重中之重，是切中时弊的，并从中找出了系统的关键部位所在和薄弱环节，这对提升整个系统的功能，促进系统的整体发展会起到事半功倍的效果。 基层社是全系统联合发展的前提。供销社是农民的合作组织，个体的农民和农户是构成整个供销合作组织体系的“细胞”。无论是哪一层次的组织，无论是哪一环节的机构，都是以广大农民的联合为自身产生和生存的前提。农民联合和合作的目的和宗旨，规定出各级联合社的基本职能和作用，基层社直接服务于农民，而各个基层社再次联合起来组成联合社，目的是要求联合社更好地扶持、指导和帮助基层社发展。要求在合作社的经营服务体系内，合作社必须合作，联合社必须联合。只有联合和合作，才能产生新的生产力和竞争力。 基层社是全系统开拓农村市场，搞活农村流通的先导。供销社主要是流通领域的合作社，其基本职能是组织商品流通，开展城乡物资交流，基层社处于服务“三农”的第一线，在农业产业化经营中，通过产、购、销、运、储、加等系列化服务，与农民、农业、农村有着天然的密切关系，特别在农村的基础市场中占有重要位置。正是由于基层社在农村市场中所占据的重要地位，对于农业再生产的顺畅运行、农业结构的调整和优化、农村资源的有效利用、农产品的市场实现、农民增收和农村市场的扩展都具有先导性的功效和作用。特别在商品总量供大于求农产品卖难和工业品需求不足的市场条件下，基层社在开拓城乡市场和国外市场中的作用会越发突出。 综上所述，我们认为，无论是在全系统的组织体系中，还是在全系统的经营服务体系中，基层都占有举足轻重的地位和作用。鉴于基层社有如此重要的地位，基层社的现状又令人十分堪忧，因此，继续深化基层社改革，不仅有它的必要性，更有它的极端重要性和迫切性。 基层社的现状很不适应市场经济体制要求。目前我国市场经济体制已经基本确立，市场配置资源及市场机制调节经济的功能越来越明显。基层社作为市场经营主体，改革虽已20多年，其自身在组织结构、经营观念、经营体制、企业制度等方面，仍残存着很多与市场经济不相融的传统体制的痕迹，难以适应迅速发展的国民经济发展要求。如果不尽快进行根本性的改革和脱胎换骨式的改造，根据市场经济的内在要求重构组织体系和企业制度，很有可能跟不上市场经济发展的步伐，整体上逐步萎缩下去，最终被市场所淘汰或被其他经济组织形式所取代。 目前的基层社距农民的要求相距甚远。国际经验和现实情况表明，在市场经济条件下，合作经济在农村中适合于不同市场发育程度、不同生产力发展水平、不同经济规模、不同经济制度的需要，涵盖农业和农村经济所有领域，与农业经济与市场经济结合得最为紧密、最具有成效、农民从中获取最大利益的经济组织形态和企业制度。因此在农业经济领域中，大力发展合作经济，已成为世界范围内的共识和普通做法。我国合作经济发展由于历史原因，曾遭受过巨大挫折，走过一些弯路，供销社经过二十多年改革，取得了一定成效，但距改革成为市场经济条件下的农民自己的合作组织的目标差距甚远，与迅速发展的农业经济和广大农民日益增长的服务需求不相适应。因此，如果不对基层供销社按照市场经济要求进行实质性改革，不仅有被市场淘汰的危险，还有可能被农民所抛弃。 基层社与当前我国农业产业化发展要求和国内外市场竞争形式不相适应。目前，我国农业正处于由数量扩张型的粗放式农业，向质量增长型的效益农业转换时期，农业产业结构正面临着全面调整，农业内部专业化分工更加细化，已成为今后我国农业发展的一大趋势。农业的专业化分工细化使农业的规模效应和集约效果更为明显；农业产业链的构建使农民的收入增长点增多；农业产业化经营促进了由传统农业向现代化农业的转变，更加丰富了农业的内涵，成为促进农业现代化的巨大动力。在国外，农业产业化经营的组织者主要是由合作经济组织来承担，并在其中发挥着主导作用。只有通过合作组织，才能将广大农民结成利益一致和目标统一的联合体。在合作经济组织统筹之下，通过科学的市场运作方式和合理的利益实现形式，形成农业产业内的合理分工和产业链的联结，并将分散性农业生产与市场贯通起来。由此，将农业经济运转纳入到农、工、贸、产、销、加一体化流程中，不仅可以大大扩展市场空间，还可以大幅度提高产品的附加值，并可能使农民在产业链的多环节上获得更多的利益和收入。目前，在我国农业产业化经营过程中，由于农村合作经济组织发展滞后，供销合作社改革不到位，经济力量薄弱，满足不了农业产业化的需求。 随着经济国际化、全球化和一体化的迅速发展，我国经济与世界经济的联系越来越密切，特别是加入WTO以后，这一趋势更为明显。这种情况既给我国农业经济特别是千家万户分散性经营的农民带来严峻的国际挑战，也给我国农业经济发展带来新的机遇，为广大农民进入国际市场提供了条件。但我国目前农业产业及产品结构、科研水平、农业组织、农业经济形态等农业总体水平，与西方发达国家相比，明显处于劣势，国际竞争中的风险要远远大于机遇。因此，在当前国内和国际市场条件下，除政府对我国弱质农业加以保护，农业自身要提高国际竞争力外，迫切需要大力发展多种形式的农村合作组织和行业协会，提高农民的组织化程度，在国际竞争中维护自己的利益。目前我国农民最大的合作组织供销社的状况很难适应这种客观要求，为此，供销社首先要深化改革特别是基层社的改革。 三、基层社改革过程中需要深入思考和探讨的几个理论问题 改革既是体制和制度变革的过程，也是观念更新的过程，又是一个新事物、新现象和新理论不断出现和逐步认识和提高的过程。目前来看，基层社改革过程中存在着一些原有的或新产生的理论问题，因没有结合改革的实践加以阐释而含糊不清；或由于分歧过大没有定论，在一定程度上使改革在思想上陷入迷茫和盲目之中，改革的实践也出现曲折和反复，进展迟缓。因此，对于这些理论问题的研究和深入探索，对进一步深化基层社改革具有重大的理论和现实意义。我们认为，弄清以下几个主要问题是至关重要的。 1. 基层社的概念和基本内涵 基层社的概念。从合作经济产生和发展的历史进程来看，合作经济是市场经济条件下产生的一种商品经济的组织形式或经济制度，是经济领域中弱者的联合体，通过协同力量，维护自身利益和共同追求共同富裕。随着社会经济发展，特别进入现代市场经济以后，虽然合作经济的基本原则、宗旨、基本价值和基本制度没有改变，但从它的结构、组织形式、经营方式、管理制度都发生了很大的变化。 因此对于我国基层供销社的概念，应与时俱进地从两个方面来加深认识：一是从合作制来看，基层社是以广大农民为主体直接联合起来的合作经济组织，是供销社系统的基层合作经济组织。二是从市场经济角度来看，基层社是适应市场经济要求的经济组织方式、生产力配置形式和利益实现形态。因此，基层供销社作为一种微观经济运行实体及市场主体，需要通过市场来调配资源，接受市场机制调节，并根据市场来确定企业战略和目标在承担市场风险的同时争取自身利益最大化。从这一层面来看，基层供销社需要根据市场发展和变化，对自身进行不断调整和完善。因而基层社整个组织体系包括组织形式、成员结构、经营方式，管理制度都是处于动态之中。从我们的调查过程中可以发现，由于我国农业经济的迅速发展，农村经济结构的调整和重组，农业经济的内涵也发生了很大变化，农民所从事的经营行业增多，身份也越来越复杂，因此基层供销社的社员成份呈现出多元化倾向，不仅包括传统意义上的种养殖业农民，还包括从事第二产业和第三产业的农民，城市居民；不只是弱势农民的联合体，有越来越多的农村种养殖大户、运销大户、农村经纪人和社会法人企业等相对强势群体业加入进来，并且在管理和经营中发挥越来越大的作用。但从总体来看，成员主体结构是农民，基层供销社的根在农村，主要经营服务活动在农村，主要服务对象是“三农”。随着农村工业化、城镇化水平的提高，除少数地区外，凡有合作社的供销社的地方，基层供销社的这些基本特征，无论今后如何改革，市场经济发展到什么样的水平，也是不会改变的。由此，我们认为基层供销社的概念可定义为：新型的基层供销社是以农民群众为主，按照合作社原则直接联合起来的联合体；是根植于农村，服务于“三农”以市场为导向并以流通和服务环节为主要合作内容的社企合一的合作经济组织；是全国供销合作社系统的基层合作组织。 基层供销社的内涵。确定和认识基层供销社的内涵是基层供销社改革的理论基础。在市场经济条件下，基层供销社具有双重属性。一是合作经济组织即经济社团组织属性。这一属性是基层供销社本质属性，规定出基层供销社的性质、宗旨、目的，成员主体构成、组织治理结构和经营战略等核心内容，反映基层供销社的本质特征。基层供销社的另一个属性是企业属性。基层供销社作为市场经济条件下的一个经济实体和利益主体，与其他一般性企业一样，通过参与市场竞争，既有不断发展壮大的机遇，也有被市场所淘汰的危险。从这一点来看，基层供销社在市场中与一般性企业没有本质区别。 基层供销社双重属性具有内在统一性。其主要表现是，基层社的服务与利润两者具有高度的统一；一是基层社在流通和服务领域为社员提供服务的同时，也是参与市场竞争，获取利润的过程，因为基层社经营中很大一部分业务是在为社员服务过程与获取利润过程的同时完成和实现的，盈利寓于服务之中。二是合作社对内是坚持为社员服务的宗旨，对外贯彻市场原则，通过公平竞争获取最大利润。基层社的获利水平的高低，是其综合竞争能力和为社员提供服务能力的象征。在我们所调查的基层社中，能够坚持为农民提供服务的都是市场竞争力和经济实力较强的基层社，正因为基层社有了较强的公共积累和经济实力，在某些经营业务中，即使在微利、无利甚至亏本的情况下，也能为社员提供一定的服务；三是基层社由于剩余利润而形成的公共积累，是归基层供销社社员共有的财产。马克思说过：财产利益是属于最高层次，更长远利益，是人类一切经济利益的物质基础，是社会发展的强大推动力。基层社财产的增大，不仅反映了基层供销社的经济实力增强（包括有形资产和无形资产），同时加大了社员对基层社的向心力和凝聚力；四是随着市场经济的进一步发展，基层供销社的服务宗旨与获取利润两者结合得更加紧密，越来越趋向一致。特别是农业产业化向纵深发展，农产品加工和销售的市场空间不断扩大，供销合作社系统的现代流通方式的进一步推开和现代流通服务网络的形成和发展，会使基层社在参与和推动农业产业化经营中，通过产供销相结合，贸工农一体化方式与农民结成更紧密的经济利益共同体。 2.对供销社前期改革的反思和评价。任何事物的发展都有它的连续性和继承性，供销社改革也是在前期改革的基础上进行。当前对基层社进行改造、改组，首先应对前期的改革进行反思并加以总结。 从世界范围来看，近代的国际合作社运动的发展有着两条主线，一条是资本主义的西方国家合作经济发展之路；另一条是社会主义国家的合作经济发展之路。二战以后，西方国家合作经济发展继承了罗虚戴尔公平先锋社的衣钵，采取务实政策，将合作经济作为社会生产力的有效组合方式和手段，与现实商品社会相融合，特别是将合作社的运行与市场经济相对接，获得了空前的成功，走出了一条现代化的农业经济与合作经济相结合的发展之路，确立了合作经济在农村流通领域的主体地位和主导作用。而社会主义国家则更多地延续了古典合作经济思想的空想成份，普遍将合作制作为生产关系变革的武器和工具，实行虚幻的生产关系过渡和拔高，结果带来了灾难性的后果，使农业生产力大幅度倒退。我国供销社也走过一条曲折发展之路，教训十分深刻。改革开放以来，在全国广泛弥漫着“恐合症”的情绪。政府及有关部门一方面对西方国家合作制发展的成功经验，刮目相看，大加赞赏；另一方面，又怕合作经济真的发展起来后，会动摇现行的农村基本经济制度，重蹈传统体制下的合作社甚至人民公社的复辙，导致我国农村合作经济发展迟缓甚至处于停滞状态。 从供销合作社改革过程来看，有以下两点值得反思和汲取：从上个世纪80年代初期开始，党中央、国务院对供销社改革多次发布文件，作指示，但往往只有方向性、原则性规定，如将供销社办成农民自己的合作经济组织、恢复“三性”等等。实际在一些领导人思想上并不完全清楚中国农村为什么要搞合作社，怎么搞合作社，搞什么样的合作社？因此，长期以来对供销社的改革既没有制定出一个科学的切实可行的方案和分阶段、分步骤的实施办法，也没有一个强有力的中央部门负责组织、领导、督促和检查，更缺乏相应的政策扶持和合作社法加以保障。因此，改革20多年来，其成效不大，或事倍功半。由于对我国上个世纪50年代所搞的合作化运动带来的负面影响和“左”的指导思想影响以及对我国农民的文化传统习惯估计不足，特别是90年代初我国确定实行市场经济体制以后，要求长期存在于计划经济条件下的供销合作社尽快转换，成为市场经济条件下的真正农民的合作社，这是不切实际的。首先是对这种根本性的转换和改革的艰巨性和困难程度认识不足。因此也没有明确规定一个阶段性目标和用来学习和适应市场经济要求的一个过渡期，想轻而易举和一蹴而就，实践证明这是不可能的。目前供销社的改革已进入一个新的阶段，应对前期领导不力和不切实际的一些做法加以纠正。 3.基层社改革的目标。应该强调，中央提出的将供销社（首先是基层社）真正办成农民的合作经济的本质规定和内在要求，也是市场经济条件下现代化农业对生产力有效组合的关键所在。什么是真正的农民合作经济组织，其主要标志是什么？我们认为，首先，农民的合作社必须有农民自愿参加、入股入社，积极参与和充分利用合作社，以体现合作社的群众性，这是前提。第二，在合作社的财产中，社员股金归个人所有，合作社的公共积累归合作社全体社员所共有。社员股金和合作社经营积累共同形成了合作社的法人财产，归合作社法人占有、使用和支配。第三，为农民提供服务汲及维护农民利益、使农民从合作社中得到更多的实惠，这是农民组织合作社的根本目的。第四，社员民主管理，民主决策，使农民自己当家作主。概括起来，即“民有（包括社员股金个人所有和对公共积累的集体所有）、民管、民享”。其中最能体现农民合作经济组织性质的就是坚持合作社原则，农民能够真正参与管理，利用度高，享受到合作社为他们提供的优质服务和分享合作社的经营成果。其目的不仅解决了他们的困难和问题，促进了农业生产发展，而且要增加农民收入，实现农民小康，走向共同富裕。 以这些标准来衡量基层社的改革，其改革目标的实现也不是可望不可及的事。从产权归属来看，改革后的基层社，实行产权多元化后，产权更加清晰了；基层社改革无论采取什么样的组织形式，只要它能够为农服务，就受到农民的欢迎和认可；农村新一代农民大多有文化、有知识，信息掌握快，参加合作社的领导和管理也比过去容易。基层社只要沿着既定目标和方向继续深化改革是大有希望的。 当前的基层社改革，大多是一种纯企业化的改革。在改制过程中所出现的一些不规范的所谓股份制公司、合伙公司或股份合作公司等企业形式，在企业制度上和公司治理结构上与一般性公司没有什么大的区别，只不过是有些地方还保留了原“供销合作社”这块牌子。我们认为，目前基层社的这种改革，实际上是一种经营机制转换，是为了适应市场经济要求和“三农”发展需要，又能保证基层社生存发展下去不得已而为之的措施或权宜之计，尤其是那些特困基层社为实现自救，谋求新生的唯一选择，别无他路可走。问题是，基层社的这种改制是否与其改革目标背道而驰了呢？当然不是，但确实存在这种可能性和发展因素，如果在改革中掌控不好，或听其自然，或把目标锁向公司，基层社很可能最终脱离供销社系统，沦为一般性企业或公司。但如果改革的领导者能够坚持合作制的改革目标不动摇，坚持为农服务，操作又得当，大力抓发展，抓建设，使资产不断增值，实力逐渐增强，这样就为基层社后继改革，向合作经济回归打下坚实基层。我们从调查中了解到，有的经营业务活动中仍然贯彻基层社的为农服务宗旨，增加了农民收入。 4.合作制与股份制的关系。合作制与股份制是两种不同的制度，但又存在很多共性，并且有互补性。按照马克思理论，一是两者同源于资本主义信用制度。信用制度是私人企业转化为资本主义股份公司的主要基础，也是合作经济发展的基本条件。所以在合作制与股份制建立和发展时，在筹资和组织方式上都采取入股的形式，这是必然的。所不同的是，前者是劳动群众采取社员股金和建立合作社的形式，后者是资本所有者以资本投资和建立股份公司的形式。二者实行的企业制度都是现代企业制度。现在人们只知道股份制是现代企业制度，热衷于股份制的推行。实际上，合作制也是现代企业制度，因为现代企业制度是法人制度。所谓法人制度就是依法拥有法人财产权，行使法人权力，应尽法人义务。合作社也是法人企业，拥有法人财产权，有权占有、有权使用和支配法人财产。同时，也要依法建立法人治理结构，尽法人应尽的义务，如照章纳税，维护社会经济秩序等。这些都是与股份制的股份公司是相同的。三是两者在历史上都有将资本主义生产方式，转化为联合方式，推动社会进步的作用。因此，从合作制与股份制这些共性来看，我们没有理由认为两者水火不相容，完全对立，合作制与股份制是完全能够相容相通的。也不要认为股份制先进，合作制落后。它们各有优势，各有自己的适用范围，在不同领域发挥自己的特有作用。因此两者又可以相互借鉴，优势互补。在基层社改革中，除一些发达地区的基层社，由于经营规模较大，已经实行社企分开的企业，可以选择股份制外，社企合一的基层社则需要坚持合作制，在合作制基础上借鉴股份制的某些优势，补充合作制的不足。 5.合作制与股份合作制的关系。股份合作制是在合作制基础上借用股份制的一些做法，扩大了资本联合，实行产权多元化，使合作社产权更加清晰，责任更加明确，更适合当前农村合作社改革发展的需要。目前我国农村专业合作社、社区综合服务社、乡镇企业、农村合作银行等大多采用股份合作制。与此同时，一些供销社的基层社改造重组后，也多采用这种企业制度。我们认为股份合作制是为适应市场竞争的需要而出现的一种经济组织，它是合作制发展的一种形式，还属于合作制范畴，应该加以支持，推动其发展。但是由于股份合作制兼容了股份制的资本联合与合作制的劳动联合于一体，两种制度结合在一起，在实际操作中，有些地方做法向股份制倾斜，有些地方做法可能向合作制倾斜，从发展来看，必然发生转化，不是转化为完全的合作制，就是转化为完全的股份制，所以它带有其过渡性。为此我们在推行股份合作制过程中，在借鉴股份制一些做法的同时，如何坚持合作制的服务宗旨，用好合作制的原则，保持合作制的基本特征，引导向完全的合作制方向转化，则是个十分重要的问题。其中关键问题是要掌握好社员股份和股权的设置，以维护小股东即大多数农民股东的权利。 目前基层社实行的股份合作制，主要是基层社剩余资产和供销社干部职工入股而成，有的还吸收社会企业法人和自然人入股，农民参加入股的很少。因此这种股份合作社并不是农民为主体的合作社，今后随着基层社改革的深入，必须大量吸收农民入股进社，农民股金应占基层社总股金一半以上的份额，以体现农民合作社的性质。 6.供销社的治理结构。供销社的治理结构问题一是如何真正建立起规范化的治理结构；如何正确处理好治理结构内部各方面的关系。 基层社治理结构的产生，是先由社员大会或社员代表大会选举产生，不应由政府或联合社任命，应切实尊重社员的民主权力。社员选举产生的理事会是供销社在社员大会或社员代表大会闭会期间最高权力的执行机构，具有企业法人资格，社员股东再大也必须服从理事会的领导和管理。理事会是全体社员的理事会，不能只代表哪一个或哪几个大股东的利益。为了防止理事会被大股东或内部人控制，那就是监事会的责任。监事会应真正发挥监事的作用，不能成为一种形式或摆设，必须对全体社员负责。合作社经理层都受聘与受雇于理事会，在理事会授权下工作，对理事会负责。经理层中任何人，不管能量多大，都不能凌驾于理事会之上，干扰和干预理事会的行政，施展自己不该有的非法权力。实践和理论都证明，理顺和处理好上述诸多关系，才能在合作社内部，形成一套彼此分立而又相互制衡的，融决策、经营管理、监督于一体的完整的治理结构体系。这一套体系，才能使合作社运作具有较高的效益和效率。因此，凡具有合理的治理结构的企业成本是最低的。原因在于这种制度的组织严谨，用人唯贤，运作轻便，功效大，能耗低。 7.县联社与改制中的基层社的关系。首先在产权关系上，县联社和基层社是两个独立的经济实体。在产权界定上是清晰的。县联社对基层社有指导、协调、扶持和服务等职能和义务，无权对基层社的财产进行平调和处置。但由于目前基层社正处于改制的特殊时期，为了防止基层社在改革中资产被低估、卖掉和分掉，县联社作为上级组织机构，从基层社今后发展的角度和广大农民根本利益出发，有权力也有义务担负起改制中基层社的财产保全的责任。但应明确，县联社对基层社改制后的剩余资产，只有代管权和一定程度的资产运营权，没有所有权，更无收益权。所有权与收益权只有归基层社。条件成熟时应“完璧归赵”。其次在县联社履行职能上，在目前基层社改制这一特殊县联社特殊对于基层社的指导也包含着领导的内容，在为基层社服务的同时也带有行政管理的性质。这是特殊时期体现出的特殊县基关系，随着基层社改革的深化和到位，县联社对基层社这种领导或行政关系将逐步淡化，最后必须还原成正常合联关系。 四、对改造、新建基层社的几点看法和意见 当前，全国各地在基层社改革、改组、改制和重塑中，根据本地区的实际情况，因地制宜地采取了多种不同措施和方式，如：1.通过组建专业合作社改造或者代替基层供销社；2.通过建立社区综合服务社（站）发展或取代基层社；3.通过发展现代流通方式，将基层社门店改为农村商品流通的网络终端，发展基层社；4.通过建立各种市场来带动基层社的发展；5.改变原有建制，通过小社并入大社和弱社并入强社方式，组建中心社，做大做强原有的基层社，等等。我们认为，通过多种形式对基层供销社进行改造、重组的发展，不搞一个模式，不搞“一刀切”，是可行和可取的。也取得了很好的效果。现对改造和新建基层社提出以下几点看法和意见，供参考。 1.大力新建基层供销社。全国供销总社提出重塑基层社，采取改造与新建并举，以新建为主的方针。我们认为，这是符合客观实际的，以新建比改造旧的省时、省事，易于达到预期效果。因为新建基层社没有旧体制带来的种种束缚和障碍，也不需要经过先改制后回归的迂回曲折的道路，一开始即可按合作社原则建设规范化的、适应市场经济要求的农民合作社组织。新建基层社着重新建什么形式的基层社？我们认为： （1）新建基层社首先应建立供销社系统的基层供销社，特别是那些基层供销社已经空白的地方和数量不足的地区，通过新建，尽快将供销社的基层组织恢复起来，满足“三农”的需要。因为基层供销社是供销社系统的组织基础，农民合作经济组织的最直接体现，它承担着组织农民、服务农民、富裕农民的主要职责，具有合作社的经济、社会、文化等多种功能，发挥着农民与政府间的桥梁纽带作用，还负责协调部门之间关系，接受和完成政府委托的任务，等等，地位、作用十分重要。在今后建设社会主义新农村过程中，将会发挥更大作用。 （2）新建专业合作社和社区综合服务社是当前农业经济专业化、商品化，产业化发展的必然要求和服务“三农”的迫切需要。特别是专业合作社，其主要职能是为农业产业化专项产品的生产，提供产前、产中和产后的系列化服务，在龙头企业与专业户之间起中介组织的作用，供销社积极兴办专业合作社是为适应农业产业化需要，大力加强基层社组织建设的一项重大战略措施，也是基层社参与农业产业化经营的重要途径。但供销社组织兴办的专业合作社又有多种类型或形式。有领办的，有参办的，有联合办的，有自己单独办的，等等，我们只以基层社自己办的专业合作社来说，一种情况是基层社投资并加入到专业合作社中，专业社与基层社合二而一（或为专业社所取代）。这种专业合作社，既是专业合作社，也是基层供销社，它除了为社员提供服务外，还继续履行基层供销社的其它职能任务，发挥基层供销社的功能作用。另一种情况是基层社自己举办自己管理的专业合作社，基层社还独立存在，这种专业社只是基层供销社下面的一种服务组织，只具有经济功能，不承担基层供销社的其它职能任务。因此，这种专业合作社不是供销社系统的基层社。专业合作社需要发展，也需要供销社去组织和引导，但不是新建基层供销社的任务。社区综合服务社（站）与专业合作社相配合、协调，为农民不出村即可满足各方面的需要，解决农民多方面的困难和问题。有的综合服务社已经成为社区经济、文化、信息等综合服务中心，为促进社会主义新农村建设作贡献打下了良好的基础。但是社区综合服务社除少数与基层供销社下面的一种服务机构或服务组织，活动面一般局限于一个社区，不能基层供销社能作为合作组织的其它职能任务。 由此可见，基层社作为合作社组织，不是单纯的企业，也不只是一个专门的服务机构，而有着它特有的职能任务，不宜用新建专业合作社和社区综合服务社来取代基层供销社的新建和发展。基层社就是供销社系统最基层一般组织，也不宜将它改为单纯的专业合作社的联合社，如果两者兼而有之，是可以考虑的。 2.加大基层社改造的力度。基层社改造应根据基层社根据改造的不同程度、不同情况和存在的不同问题，有针对性地采取相应措施。（1）目前，供销社系统还有较多的困难基层社尚未改制。主要原因是没有改革成本，无力改革，或地方政府也不予支持或批准。联合社，特别是县级联合社应想方设法创造一切条件抓紧基层社改革。否则这些基层社无可挽救了。（2）对于已经改制但体制、机制尚未完成理顺和转换的基层社，以及仍面临生存危机的基层社，应采取补救措施，在进一步改革中推动其发展，以发展促改革。（3）对于少数改制后有一定经济实力和服务能力的强社，应逐步加大农民成人和强化合作因素，向合作制方向回归。（4）对一些没有改制仍实行集体经营的基层社，应引导其完善和发展合作制。据调查了解，目前还有一些省市的基层社仍维持集体经营，没有进行改制，有的也不打算改制。他们认为集体经营状况良好，不仅无亏损，有的还多年连续盈利。我们认为，像这些基层社能够存活下来并取得自身发展完善，表明它已基本适应了市场经济的要求，是非常难能可贵的，应当积极鼓励和引导他们完善和发展合作制，同时密切关注其所存在的问题，并相应采取适当措施加以解决，不应强求改制。 3.要大力提高基层社为农服务水平。据我们调查后认为，基层社要提高服务水平应从以下三方面着手：一是强化服务机能。在基层社改革过程中，通过县基分工协作，大办专业合作社、综合服务社、农产品加工企业和各类批发市场及行业协会，提高基层社的综合服务能力和系列化服务水平，拓展基层社发展空间；二是积极探索和构建新的服务机制。通过改革，基层社有了服务机制，服务水平提高了，实力强了，才能为“盈利为民，让利于民和反利富民”创造物质条件；三是积极完善网络体系。基层社在深化改革过程中，通过采取多种流通服务方式，如通过建市场、搞连锁经营等，整合农村流通资源，完善网络体系，从而构建起四通八达的农产品流通渠道。 对改制后的基层社如何坚持为农服务宗旨？应主要从以下几方面加以落实：一是深化基层社改革，使基层社在经营过程中，将服务寓于经营之中，达成客观上为农服务的效果；二是通过县基联合，如县联社或县基联营，为农民提供所需服务；三是对改制获得成功，经济实力较强的基层社，尽快建立起为农服务新机制，提高服务水平。 五、深化基层社改革发展的对策、建议 中央十六届五中全会提出的“推进现代农业建设”、“千方百计增加农民收入”是建设社会主义新农村的重点任务。最近召开的中央经济工作会议提出，扩大国内需求是我国经济发展的长期战略方针，而且把增加农民需求作为扩大内需的重点。中央制定的这些重大方针政策，为供销社服务“三农”进一步指明了方向。实现这些任务是作为农民合作经济组织的供销社应尽的责任和义务。同时也为供销社事业，特别是农村基层社的发展提供了极好的机遇。因此，基层社改革发展的对策和措施都要围绕建设社会主义新农村这一重大历史任务来展开。 1.科学制定基层社改革发展的方案。根据供销社多年来改革实践需求，建议中央和全国总社，尽快制定出一套行之有效的基层社改革方案，确定改革和发展方向及步骤，明确改革的阶段性目标和终级目标，对改制中的一些重大问题做出原则性规定。各省市供销社也应做出具体改革方案，并责成中央有关领导部门加强领导，督促检查。 2.积极推进农业产业化进程，促进农业增产和农民增收。农业产业化是农业现代化的重要标志，也是农业经济发展的一个重要方向。因此，基层社应根据本市场需要和本地区的资源优势，选好产业项目，组织农业专业合作社，发展农产品加工业，大力参与和推进农业产业化经营，促进农产品增值，使农民在产、加、销，农、工、贸的各个环节上都获得产品增值的好处，促进农民增收。调动农民生产的积极性。当前，推动农业产业化经营关键是：一要大力加强发展农产品加工和销售的龙头企业，县以上联合社直属企业，有条件的都应根据需要改造和发展为龙头企业；二要采取多种形式建立起与农民利益紧密联系的长效机制，与农民结成利益共同体。 3.用现代化流通方式和服务方式整合现有资源。基层社改革过程，即是利益关系的的调整过程，现有资源重新配置的过程，这种资源配置应是资源优势整合过程。基层社要根据当地实际情况，集中使用资源，将资金投入到有利于促进现代农业发展，有利于满足农民生产、生活消费需求，有发展前途，科技含量高的经营服务领域和行业及业态之中。如开办高等级市场，建立配送中心，发展连锁化经营，从而提升当地整个农村市场的档次，