浅议我国城市社区管理主体的角色定位.doc

目 录中文摘要1Abstract1前言2（一）研究背景2（二）研究意义2（三）研究思路和方法3 1、网络查询的方法3 2、静态分析与动态分析相结合3 3、历史分析和比较分析相结合4一、社区管理的相关概念界定5（一）社区与城市社区5 1、社区5 2、城市社区5（二）城市社区管理6（三）城市社区管理过程中管理主体6二 我国城市社区管理主体定位上存在的问题及原因分析7（一）政府组织定位问题：以街道办事处为例7 1、街道办事处的法律定位7 2、街道办事处的现实定位7 3、街道办事处定位存在的主要问题及原因分析7（二）社区自治组织的定位问题：以社区居委会为例8 1、社区居委会的法律定位8 2、社区居委会的现实定位8 3、社区居委会定位存在的主要问题及原因分析8（三）社区第三部门的定位问题9 1、社区第三部门的应然定位9 2、社区第三部门的现实定位10 3、社区第三部门定位存在的主要问题及原因分析10（四）社区居民的定位问题11 1、社区居民的应然定位11 2、社区居民的现实定位11 3、社区居民定位存在的主要问题及原因分析11三、国外城市社区管理中管理主体的角色介绍13（一）政府主导模式中管理主体角色分析13 1、政府的角色及其行为13 2、社区组织的角色及行为13（二）社区自治模式中管理理主体角色分析13 1、政府的角色及行为14 2、非政府组织的角色及行为14 3、社区居民的角色和行为14四、对我国城市社区管理主体定位的几点思考15（一）促进街道办事处职能转变15 1、街道办事处起到掌舵作用15 2、街道办事处应支持第三部门的发展15（二）保证居委会自治能力与地位16 1、处理好与街道办之间的关系16 2、建立健全居委会民主自治的工作机制16（三）支持引导社区第三部门发展17 1、政府在政策与财政进行扶持17 2、改革和完善社团的审批成立制度17 3、实行政社分开，引导社区第三部门自治18 4、实现社区第三部门均衡发展、公平竞争18（四）强化居民参与的意识和能力18 1、开展多样化的参与活动，激发居民参与热情18 2、政社分开，保证居民参与的足够空间18 3、借鉴美国社区自治经验，广泛建立社区志愿者组织18结束语19参考文献20致谢22中文摘要随着我国经济社会发展与体制转型的深入，计划经济时期政府主导的城市社区管理已不能适应时代发展需要，如何完善城市社区管理已成为学术界、政界与社会各阶层共同关心的议题。本文选取社区管理主体之视角来研究城市社区管理，总结与分析社区管理主体在管理过程中角色定位、职能发挥、关系处理等障碍及造成这些的原因，借鉴发达国家城市社区管理模式中管理主体的功能运作，探求符合我国国情的社区管理主体的应然角色。希望这项研究有利于促进我国城市社区管理水平的提高，有利于我国社会基本结构向“小政府、大社会”的民主转型。关键词：城市社区管理 社区管理主体 主体定位AbstractWith the development of economy and society of China and its institutional transformation, the community management in urban areas dominated by government in planned economy is out of date now. So how to improve the community management has become a hot topic discussed by the scholars, governments and classes of society. In this article, the subject of community management is chosen as the entity of research to summarize and analyze obstacles of function realization and relationship handling and the reasons behind. Whats more, a good understanding of function operation of community management in modern countries can help us explore better of what is the proper role of Chinese community. This project is expected to contribute in the improvement of community management, which will lead to the successful transformation of Chinese social structure into the democratic model as a “small government and big society”.Key word :community management ; subject of management; identification of subject21前言（一）研究背景我国对城市社区管理的探索始于20世纪80年代中期。社区管理作为一个历史性范畴，在不同的时期具备不同的特征。新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以单位制为主，以街道办事处、社区居委会为辅的社区管理体制。国家通过单位对市民进行社会管理、社会服务，提供社会福利与社会保障。这一时期，我国城市基层社会管理属于典型的政府主导型，政府高度掌控公共权力，社会资源配置完全由政府或其委托机构控制。单位作为政府的附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能。市民不能完全享有宪法所赋予的所有公民权利。社会团体极不发达，独立的、自治的社会服务组织基本上不存在。从一定意义上说，公共权力的延伸挤占了市场领域与社会领域生存的空间。改革开放后，特别是1992年以后，随着计划经济向市场经济的转轨，逐步建立起以市场为资源配置主体，政府在经济活动中进行宏观调控的社会主义市场经济体制。我国社会结构由此发生了前所未有的转型，传统的社区管理体制也受到了强烈的冲击，其突出表现在：经济体制改革迫使“单位制”解体，政府职能转变促进社会自主性力量增强，现代企业制度建立导致企业社会管理服务职能剥离。这些变化客观上要求原体制下由单位承担的社会管理和服务职能回归社区；要求政府积极培育社区自治力量，帮助社区自治组织走向自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。然而，政府与社区职能的定位不明确、责权利不统一、管辖范围过小、人员老化等问题的存在，社区无力完全承担的分内社会事务，实现真正的自治也是近期内难以实现的。在社会转型的关键阶段，如何科学合理地界定社区管理主体的角色，不断完善城市社区管理模式，已成为公共管理与社区工作领域需要深入探究和着力解决的重大现实问题。（二）研究意义20世纪80年代中期以来，特别是进入90年代以后，随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，社区建设与发展的课题也愈发受到各级党政机关、专家学者及城市居民所重视。重视社区管理，完善社区服务，提升居民生活质量，培育社区自治组织，是我国现代化建设过程中重建基层社会、培育基层民主、维护社会稳定的必要前提。全面提升城市社区管理效能，符合各方面利益，对于促进我国现代化、社会化发展，具有重要的理论意义和现实意义。具体而言，正确界定城市社区管理主体的角色，实行科学的城市社区管理对社区发展有着至关重要的作用，主要表现在以下几个方面：1、正确界定社区管理主体角色有助于社区的稳定健康发展社区发展是一个长期过程，其中一些新的复杂的问题会不断涌现，科学的管理活动，使社区管理主体发挥其应有的职能，能够及时、快速、有效地解决社区运行中出现的相关问题，保证社区的长期健康发展。2、正确界定社区管理主体角色有助于社区社会公共事务的管理经济体制改革的核心是放权，政府与企业逐步将社会管理职能推向社区；加之，城市化进程中“城市病”呈蔓延态势，农民工进城增加社会人口管理难度，老龄化问题使老有所养由社区承担，使社区社会公共事务管理任务的大幅增加，迫切需要社区管理主体发挥其应然角色，履行各项管理职能，建立能够引导社区良性运转的新型组织体系与运行机制，科学、合理、高效地应对城市化新增问题。（三）研究思路和方法本文首先对城市社区管理相关概念进行界定，从社区管理主体的角度出发，对改革开放以来社区管理存在的问题进行系统总结并分析原因，通过对国外社区管理主体角色的介绍，借鉴国外成熟的社区管理思想，厘清社区管理主体的应然职能和角色，探求符合中国国情和改革步伐的社区管理主体的基本定位与发展方向，为我国构筑新型城市社区管理提供一些有益的思路。 本文研究方法主要采用网络查询方法、静态分析与动态分析相结合方法、历史分析和比较分析相结合方法。1、网络查询的方法在文献检索过程中，运用网络技术查阅了大量的国内外相关网站，如中国期刊网、维普和万方数据库等，了解城市社区管理主体研究的有关信息和最新动态，认真阅读多篇刊文与学位论文。2、静态分析与动态分析相结合本文既强调某些理论的设定前提，也注意实践发展的不确定性，不仅有对城市社区管理体制中管理主体在某个时间点或空间层面的静态研究，更多强调对社区管理主体与经济社会协调发展关系的动态分析。3、历史分析和比较分析相结合本文在考察社区、社区管理等有关概念时，采用了历史的分析方法；在探讨国内外城市社区管理主体之间的问题时，采用了比较分析的方法。一 社区管理的相关概念界定（一）社区与城市社区1、社区 “社区”一词，源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密伙伴关系。首次将“社区”一词用于社会学研究的，是德国社会学家F腾尼斯。他于1881年将Gemeinschaft(一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等)一词，首先用于社会学。腾尼斯用Gemeinschaft表示一种由共同价值观念的同质人口组成的密切、守望相助、存在一种人情味的社会关系的社会团体。李惠新、刘庆龙:中国城市社区，河南人民出版社，2002年版，第1页。 “社区”一词从腾尼斯提出到现在，其涵义发生了很大的变化，人们在使用这一概念时赋予它许多涵义，因而关于社区的定义也就有许多种。1955年GA希勒里作了一个统计，共有94个不同的社区定义，其中69个定义认为，社区的本质要素有三点，即社会互动、地区和共同约束。周建军:社区概念辨析，住宅科技，1995年第10期，第12页。 首先将Community译为中文的“社区”者，是20世纪30年代以费孝通为首的燕京大学学生。后来，在中国社会学界这个译名被一直沿用下来，逐步成为社会学的一个专门概念。从中国的实际情况看，“社区”一般是聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一地域社会生活共同体。它一般为地域性的、规模较小的基层社区。我国目前的社区，在城市一般指街道或居委会辖区，农村则指乡、镇、或自然村。本文所讨论和研究的主要是城市社区。2、城市社区 城市社区相对于农村社区而言的，是指大多数人从事工商业及其他非农业劳动的社区，它是人类居住的基本形式之一，是一定区域内有特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。百度百科/view/635976.htm?fr=ala0_1目前在中国，城市社区的范围，一般是指经过了规模调整的街道或居民委员会辖区。城市社区是人类进入工业文明社会以后最重要的一种社区类型，其特征是:（1）城市社区是城市的缩影，包含了城市社会有机体的最基本的内容。它不仅包括一定数量和质量的人口，还包括由这些人所构成的社会群体和组织；不仅包括人们的经济生产活动，还包括人们的政治参与活动、文化休闲活动等。（2）城市社区与单一化的社会组织不同，其目标和功能是多方面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文化功能、社会管理和整合功能。 （3）城市社区与农村社区不同，其构成成员具有多样化特点。一方面，社区成员类型多样化。除居民外，还有各类政府、企事业单位及社团；另一方面，社区内部的个体异质性程度高。社会成员的文化背景不同，职业种类繁多，收入差异大，社会分化程度高。（二）城市社区管理 “社区建设的实践，需要科学和高效的社区管理，从一定意义上来看，社区建设和发展的过程，实际上就是一个社区管理的过程。”韦克难:社区管理，四川人民出版社，2003年版，第156页.社区管理是一个内涵丰富、外延复杂的历史范畴，社区管理容易受到历史条件、地理区位、文化传统、社区的结构功能和发展水平影响，故社区管理的内涵与外延不是一成不变的。“社区管理既不同于街道管理，也不同于行业管理，是一种特殊的公共管理，这种管理具有三个显著特征:社区居民广泛参与、社区政府指导支持、社区组织自主自治。”刘泽武:社区新论，团结出版社，1999年，第64页.城市社区管理，是指社区内各单位、组织、团体和广大居民共同参与的，区域性、全方位的，自我组织、自我服务和自我管理的管理过程。它主要包含地区性、社会性、群众性的公共事务，涉及科、教、文、卫、体等方面，包括组织、党建、服务、环境、管理等板块，具有区域性、复杂性、综合性等特征。从本质上讲，城市社区管理把实现社区社会效益作为最终目标，借助系统与层次相结合的方法对社区生活众多领域进行管理协调，保证社区的持续、健康、稳定发展。（三）城市社区管理主体管理主体是任何管理过程中最具能动性、最关键的因素，管理主体管理能力与水平的发挥直接决定管理的效能与成果，管理主体无疑是推进体制完善、提高管理水平的主角。我总结了一下所参考过的文献中城市社区管理主体的概念，从自己认知角度为城市社区管理主体做出一下定义：城市社区管理主体，是指在城市社区管理的主要参与者，这些参与者大多以组织的形式参与社区管理，它们互相沟通、协商与监督，共同制定社区发展计划，组织物质基础与人力资源，为更好地管理与服务社区，实现社区发展目标而履行职责。我国城市社区管理主体主要包括政府、企业、第三部门与居民个人：在政府方面，主要是政府派出机关街道办事处；在企业方面，存在传统生产组织与新型经济组织（如物业公司）；在第三部门方面，包括非政府组织、非营利组织、民间社团、居民大会、业主委员会等；在个人方面，主要包括各管理机构的工作人员与社区居民。我国社区管理体系中还存在一个“尴尬”的主体社区居委会，这是一个具有行政性与社会性双重色彩的自治组织。 二 我国城市社区管理主体定位上存在的问题及原因分析前一章节已简单介绍，我国城市社区管理主体主要由政府、企业、第三部门与个人构成，这些管理主体是否能正确定位自身职能与权责，高效地发挥其应有的功能与作用，关系到社区管理水平的高低与社区建设成果的大小。本章节的主要任务就是选取政府派出机构街道办事处、“尴尬主体”社区居委会，社区第三部门与社区居民作为研究对象，找出当今城市社区管理各类主体在定位方面存在的问题并追根溯源，为科学界定与正确发挥社区管理主体的功能与作用奠定基础。（一）街道办事处定位问题1、街道办事处的法律定位我国城市街道办事处组织条例第一条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”城市街道办事处组织条例第四条规定：“街道办事处任务如下：承办区(市)人民政府有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；及时反映居民的各种意见要求。”全国人民代表大会常务委员会：城市街道办事处组织条例，1954年12月31日颁布。从法律条文中可以看初，街道办事处是我国市辖区、不设区的市的人民政府在管辖内设置的派出机关，它不是一级政权机关。作为城市基层政权的组成部分，街道办事处在城市政权建设和管理中有着十分重要的地位和作用。2、街道办事处的现实定位目前我国社区管理主要采取街道办事处为核心的政府主导型模式，街道办事处拥有和行使着一定的政府权力，承担着大量的区政府委派的行政职能。街道办事处所处的新时期新环境，以及市民对于公共服务的新需求，都注定了街道办事处在承担行政职能之余，还必须承担大量的综合社会职能。3、街道办事处定位存在的主要问题及原因分析（1）街道办事处管理职能超载根据街道办事处的现实角色状况不难看出，街道办事处定位存在的最大问题就是管理职能超载严重。为了完成城市管理的总任务，市政府向基层社会下放综合管理权、财政权、人事权，使街道办事处拥有类似于一级政府拥有的城市管理、财务管理和人员管理的权力，同时调整街道的“条块关系”，赋予街道办事处对区政府专业管理部门派出机构如派出所、工商所等的领导权或统筹协调权，这就使得街道办事处这个原本政府居民之间的桥梁，几乎涵盖了一级政府的所有管理职能的管理层次，包括民政、司法、治安、交通、绿化、环卫、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等方面，从上述的工作性质看，既有履行政府管理的行政职能，也有组织营利活动的经济职能，还有服务社区的社会职能。职能超载给街道办事处带来的最大问题是中介角色缺位。街道办事处在各个领域、各种任务之间疲于奔命，丝毫没有时间顾及到其本该履行的“及时反映居民的各种意见要求”的职责，不能真正想居民所想、为居民所需，其执政的支持力量面临溃散的危险。（2）街道办事处职能超载原因分析随着经济轻轨和社会转型，我国城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层社会管理上出现了很多新的领域和新的情况。例如，“单位人”转变为“社会人”回归到社区，社区老龄人口增加、下岗失业人员大量增加、城市街区流动人口增加及许多社会问题的产生，加之上级政府越来越多的工作任务落在街道办事处身上，这些问题导致街道办事处管理任务日益繁重。（二）社区居委会的定位问题1、社区居委会的法律定位中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条明确规定:“城市居民委员会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”全国人民代表大会常务委员会：中华人民共和国城市居民委员会组织法，1989年12月26日颁布。这些法律条文表明，居委会是一个群众自治组织，不是行政机关。政府与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导、协助与被协助的关系。居委会是连接政府与社区的桥梁，是上级政府向社区居民传达政策方针与政府工作计划、社区居民向上级政府表达自身利益诉求与建议的关键渠道。另外，居委会通过开展形式多样、丰富多彩的社区文体活动，吸引广大社区居民参与居民委员会举办的各类活动，激发居民的社区活动参与意识，增强居民的社区责任感和归属感。2、社区居委会的现实定位在实际运作中，居委会却成为了街道办事处的手和脚，承担了大量的行政业务性工作，忽略了其居民自治职能，成为了准政府组织，政府对居委会从人员配备等重要事务到日常琐细的普通事务进行宽范围的干预。虽然居委会名义是自治组织，但本质上一直以政府的基层办事机构的形态存在和发挥作用张久营：我国城市社区管理体制的改革走向，攀登（双月刊），2002年第2期，第31页。3、社区居委会定位存在的主要问题及原因分析（1）居委会自治职能缺位目前居委会主要承担政府各职能部门或派出机构指派的行政任务，社区自治章程由上级民政部门或街道办事处制定，居委会的财力来源由政府财政拨款左右，居委会的人事任免由街道办事处控制，居委会的考核激励由街道办事处与政府职能部门而不是社区居民完成，居委会的日常决策权受到了上级政府及其职能部门的种种限制。总之，居委会自治权力萎缩，自治能力弱小，本该履行的自治职能难以得到发挥，社区自治水平低。居委会自治职能缺位，导致的最大问题是居委会严重行政化，成为上级政府与街道办事处的“腿”。居委会行政化的严重后果不容忽视：当街道或其他政府部门侵犯居民利益的行为，居委会往往非但不愿也不敢处理，无法满足居民诉求与需要，居委会由此丧失群众基础与合法性基础，这种信任危机将阻碍社区自治化、民主化进程。（2）居委会自治职能缺位的原因分析居委会自治职能缺位与街道办事处职能越位有内在关联性，从一定意义上说，居委会行政化是街道办事处职能越位的结果之一。由于社会转型与城市化进程加快，与居委会关系最密切的街道办事处工作事务急剧扩展，加之国家传统集权体制的惯性因素、社会的认知因素与政府的利益因素，街道办事处将大量的行政事务交付居委会执行，迫使居委会将主要精力用于应付上级政府层出不穷的行政事务，而脱离居民实际需要。街道办事处和居委会现实中形成的上下级行政隶属关系，不仅使街道办没有履行其应有权力与职能，还影响了居委会的自治地位和权力。（三）社区第三部门的定位问题1、社区第三部门的应然定位第三部门是相对于政府与营利组织而言的一个社会学概念，第三部门是介于政府与营利部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定和发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社，2005年版，第392页。第三部门所承担，通常是企业因无利可图而不愿去做，政府则因能力有限而无力去做的工作，或者在同样的条件下由非第三部门来做会比由政府机构去做更有效率和社会效益。简单来说，社区第三部门是指向一定区域内的居民提供公共产品与公共服务的民间性、自治性、志愿性的非营利组织和非政府组织。社区第三部门具有一般意义上第三部门的性质、特点与职责。社区第三部门的表现形态多样化，既有居民自发组成的维权组织业主委员会，也有在政府支持下建立起来的社区志愿者协会。社区第三部门的定位应包含以下内容：第一，以社区居民为本，以更好地、更有效的满足不同群体和不同层次居民的个性化的需求，提供高质量的公共产品与公共服务为行动目标；第二，弥补政府资源不足，承担的更多公共管理与服务职能，减轻政府在社区建设中的负担，提高政府的行政效率。2、社区第三部门的现实定位在我国城市社区，除街道办事处和居委会外,其余社会团体和中介性社会组织等第三部门不仅质量不高、数量有限，而且缺乏独立性。比如，像计划生育协会、老年人协会等组织挂靠在居委会，人事任免受居委会限制；部分社会力量在建立非政府组织与非营利组织的过程中没有得到政府足够的重视与支持。因此，社区第三部门在社区管理中处于一种“无关痛痒”的地位，似乎它们的存在不能像政府与居委会那样为服务社区发挥重要作用。3、社区第三部门定位存在的主要问题及原因分析（1）社区第三部门发育不足目前我国社区第三部门“无关痛痒”地位若不能得到社会各界充分的认识与重视，造成的严重后果是社区第三部门发育不足。社区第三部门发育不足导致社区公共物品与公共服务提供路径的缺失，不能充分满足社区居民的利益诉求与多层次的需要。另外，社区第三部门发育不足使居委会不得不承担起大量的由政府转移出来的本应由社区第三部门承担的职能，不仅导致居委会的行政化，而且有损社区第三部门的健康发展与公民社会的成长壮大。（2）社区第三部门发育不足的原因分析首先，我国对民间社团的约束太多。在法律上，第三部门作为社团的集合，中华人民共和国宪法 中华人民共和国宪法第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”1982年12月4日颁布。和中华人民共和国民法通则中华人民共和国民法通则第五十条规定了四类法人组织，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会社团法人。都赋予了它们存在的合法性。但在现实中，我国对第三部门的管理却存在着许多不合理之处，尤其是 “双重管理”的社团准入制度，使第三部门的各类组织不仅要受到民政部门的审查，还要服从业务主管部门的归口管理，而这些业务主管部门往往借“管理”的名义，干预甚至操持了第三部门的活动，剥夺了其自治性和独立性。其次，政府权力外溢限制非政府组织发展。我国社会基本格局是“大政府，小社会”，这一格局并没有随经济体制改革与社会转型发生根本性的转变。政府权力在社区的无限延伸，导致社区第三部门发育不全：不仅数量少、结构不合理，而且功能不完善、自主性差，政治上、管理上和财政上对政府有着相当的依赖。加之，我国公众政治参与积极性不高，公民意识薄弱，公民社会尚处幼年，第三部门在社区缺乏群众基础，故发育迟缓。（四）社区居民的定位问题1、社区居民的应然定位社区居民是社区管理的基础，居民参与是社区管理的根本保证与基本动力。居民参与就是指社区居民以个体或集体的方式通过各种途径直接或间接介入社区管理的行为和过程。从参与的内容角度来看，社区居民参与包括参与构建社区自治组织、参与决策社区发展规划、参与管理社区其它公共事务。正如罗勃贝拉指出的要建立一个端正、平等的社会，必须依靠老百姓理智地参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见。Hart D.K “ the virtuous citizen, the honorable bureaucrat and public administration”, public.与其他社区管理主体相比，社区居民是社区治理和发展的直接收益者，其地位是政府组织、非政府组织不可取代的。社区居民对社区内的事务既是最关心的，也是最了解的。如果没有社区居民参与，社区自治组织就无法正常运作、甚至根本不能成立，政府组织和非政府组织也会因信息的不对称、缺乏相互的交流和互动，而效率降低、成本提高。2、社区居民的现实定位和美国等西方发达国家相比，我国社区居民在社区管理中处于一种“被动”的地位。我国社区居民普遍是政府管理之下的顺民，他们认为自己要做的仅是听从上级的安排与命令，只要切身利益不受损害，就能安于现状。并且，政府也希望社区居民处于被管理的地位，而不是威胁统治的力量。3、社区居民定位存在的主要问题及原因分析（1）居民参与意识薄弱、能力有限我国社区居民很少能意识到自己也属于社区管理主体，很难意识到管理社区既是履行自己的权力，也是尽到自己的义务。多数居民认为社区管理是国家的事，没有热情和闲心过问政事。加之目前自治机制不健全，社区选举经常是“走过场”，大大挫伤了居民参与的积极性。一旦社区居民认为自己处于弱势，无法改变社区在人事、规划、发展方案方面的决策与管理时，居民参与意识必将逐渐萎缩。另外，一些居民虽然有参与热情，想通过自己的力量或是参与社区第三部门的方式介入社区管理与决策，真正实现自我管理，但是政府并没有为这些个人和组织提供充分的政策、法律环境与物质、资金支持，使这些一腔热血的居民丧失了施展自我管理能力的舞台。（2）居民参与意识薄弱、能力有限的原因分析首先，我国古代的大国寡民传统思想残余与建国以来“强政府、弱社会”的社会意识，阻碍国民公民意识的形成与公民社会的发育，导致社区居民对社区管理的认识浅，参与社区管理的积极性低。居民参与的程度取决于社区公共空间的大小，公共空间的大小决定了居民参与能力的强弱。政府对基层社会的严格控制，使得居民的公共空间被压缩殆尽。政府应成为推动社区各组织共建与支持社区自治的主题，而如今却变成了独断、主导社区自治的要害力量；另外，政府行政触角在社区的延伸，使社区非政府部门的行政化严重。这些行政力量压缩了社区居民参与的公共空间，使社区居民从根本上失去了参与的机会、途径和能力。反过来看，政社不分更是加强了社区居民对政府的仰仗和依赖，自治能力得不到很好的锻炼，公民意识的形成和公民社会的发育也就无从谈起。三 国外城市社区管理中管理主体的角色介绍我国的城市社区管理尚处在由街道行政工作向完全意义上的社区自治转换中。在这一过程中，借鉴国外城市社区治理的有益经验，有助于我们正确认识我国现行城市社区管理主体的局限。（一）政府主导模式中管理主体角色分析政府主导模式是政府主导、居民参与、自上而下推行的社区治理模式。政府在为社区发展提供法律、政策、组织规范体系的计划及方案，并给予大力的财政支持。社区层面的组织及居民按照政府的计划和方案实施或参与活动。政府对社区的干涉较为直接与具体，并在社区中设有各种形式的派出机构，社区管理表现浓厚的行政色彩。新加坡是政府主导模式的代表。下面介绍新加坡城市社区管理中管理主体的角色及行为:1、政府的角色及其行为（1）政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区发展的方向；（2）社区的多数管理项目都是由政府发起、资助并直接干预执行的；（3）国家发展局通过一系列计划加强对社区组织领导人的培训，社区管理者由社区所选出的国民议员委任或推荐。2、社区组织的角色及行为社区内部结构主要有三个组织组成：居民顾问委员会、社区中心管理委员会和委员会：（1）居民顾问委员会地位最高，主要负责整个社区内的公共福利，并协调另外两个委员会和其他社区内部组织的工作；（2）社区中心管理委员会负责社区日常运作，制定从计算机培训到幼儿体育活动的一系列计划；（3）居民委员会是相当于我国的居委会，主要承担治安、环卫、组织活动等任务，同时为居民顾问委员会和社区中心管理委员会反馈信息并提供大力帮助。（二）社区自治模式中管理理主体角色分析社区自治模式是社区主导、居民主动参与、自下而上实施的社区治理模式。社区自治在社区发展中处于中心地位，政府对社区发展的职能主要体现在提供法律与政策援助，协调社区内的各种利益关系，为居民参与提供制度规范，基本不涉及组织及计划方案。社区层面的组织及居民按照自主自治的原则，处理社区事务。政府对社区的干预较为间接。美国是社区自治模式的典型。在美国社区管理体制中各个主体的角色及行为是:1、政府的角色及行为这种模式中的政府角色好似“掌舵者”，而非“划桨者”，政府角色主要表现是：（1）联邦政府规划和制定对城市社区产生影响的项目和政策，州和地方政府则负责评估和修改；（2）在社区组织方面，政府虽然不直接在社区设立管理机构，但参与和鼓励在政府、社区组织和企业三者之间建立合作伙伴关系；丁元竹：美国社区建设的几个问题，宏观经济研究，2002年第3期，第34页。（3）政府对各种社区组织进行长期、有效的监督。2、非政府组织的角色及行为美国的非政府组织发育良好。在社区层面，非政府组织是社区管理的主角，它的作用主要表现在两方面：（1）非政府组织使政府摆脱了社会事务的具体工作，实现了社会主导的格局。美国各级政府主要通过向非政府组织购买服务的方式开展社区服务；（2）非政府组织充当了自上而下与自下而上的中介作用，为居民的政治诉求与社会参与提供服务，一定程度上增强社区居民的参与意识。3、社区居民的角色和行为社区居民参与公共管理已经成为西方发达国家的一种政治传统。在美国这样联邦制的分权国家，最高法院根据宪法修正案裁定，只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区土地使用法规的审批、区域开发及改建计划的审批，都要举行听证会征求社区居员的意见，并通过媒体向大众公布。听证会成为了居民参与的途径之一。其次，居民参与的另一个途径是社区内权威人士和代表人士通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此来对政府的决策施加影响。另外，除了参与和自己利益相关的政策公共决策制定以外，美国居民还热衷于参与社区公益事业建设，美国的志愿者服务体现了高度的自发参与性。美国有超过100万个志愿者组织，18岁以上的成年人近56%的人加入了志愿者的行列，志愿者平均每周工作3.5小时，估计1.09亿志愿者每年捐赠时间的价值约2250亿美元。杨悦：我国城市社区管理主体研究，南京师范大学优秀硕士论文，2008年5月。 四 对我国城市社区管理主体定位的几点思考（一）减轻街道办事处职能超载负担如前文所提，由于我国社会结构特征是“大政府、小社会”，目前的社区治理模式属于政府主导型。街道办事处是区政府的派出机关，承担着大量的政府职能，拥有和行使着一定的行政权力，办理上级政府所委办的各类事务。街道办事处半官方的状况使其职能超载，无暇顾及居民诉求。减轻街道办事处职能负担，是街道办事处职能转变与实现“以人为本”的城市社区管理的内在要求。1、街道办事处起到掌舵作用在此，我们可借鉴政府主导型的新加坡的社区模式：“政府通过对社区组织的政策、法律支持和行为引导，把握社区发展的方向。”街道办事处对社区主要以间接管理为主，把过多包揽的应由社区组织所承担的职能释放出去，真正实现“政社分开”。在社区管理中，街道办主要承担着社区政策制定、社区发展规划、社区安全等方面的行政引导与协管职能，从原则上“把关”社区发展；把社区文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等事务性工作还给社区，给社区更多的自治发展空间。这样，既达到了还权于社区和减轻自身职能超载负担的目的，更好的是街道办事处有更多的时间与能力联系社区居民，了解社区居民生活现状与利益诉求，充当居民与政府之间对话沟通、权益表达的桥梁。总之，街道办事处应由全能型的政府派出机构朝着一个具有综合协调职能的中介组织转变。2、街道办事处应支持社区第三部门的发展在此，我们可借鉴社会主导型的美国社区模式“非政府组织使美国各级政府摆脱了社会事务的具体工作，各级政府主要通过向非政府组织购买服务的方式开展社区服务。”非政府组织等第三部门同样可以为社区居民提供公共物品与公共服务，有关学者的研究指出，社区第三部门作为第三支力量在我国城市社区建设中的重要作用日益凸现。社区第三部门的非政府性、组织性、自治性和志愿性等特征，使其成为街道办事处职能转变的载体，在扩充社区建设资金、拓宽居民就业渠道、弥补政府失灵和市场失灵方面也起着不可替代的作用。街道办事处应及时深入地认清社区第三部门的优势，利用其积极作用为社区发展贡献力量。街道办事处可以把社会管理任务“外包”出去让第三部门完成，自己只充当“买家”。这样街道办事处既享受了“减负”，而且还为公民社会的发展增添了活力。因此，街道办事处要尽力培育、指导和监督中介服务组织、社会工作机构的成长，并为这些组织提供得以运行的良好政策、法律环境与物质基础。（二）保证居委会自治能力与地位社区居委会作为一个群众自治组织，是不隶属于街道办事处的社区组织，它的设置遵循“自我管理、自我服务、自我教育”的基本原则，因此，在社区管理中必须充分考虑到其“自治”的特性与功能。1、处理好与街道办之间的关系这种关系应定位于街道办为社区的自治创造良好的条件,利用政府资源帮助居委会解决在发展遇到的问题，及为居委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督之上,努力“用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的可持续发展”王思斌:体制改革中的城市社区建设的理论分析,北京大学学报(哲学社会科学版)，2000年第5期。据目前的法律规定, 科学定位两者职能，对居委会的工作进行全面清理此时显得尤其重要：（1）属于社区自治范围内的事项由社区委员会承担，街道办事处应给予指导和服务；（2）属于街道办事处职能部门承担的工作应由其独立履行，不得转移到社区居委会；（3）属于街道办事处职能部门承担的工作,但与居民生活紧密相关,并确需社区居委会支持配合的事项,要同社区居委会协商办事,其行政责任仍由街道办事处职能部门承担；（4）属于街道办事的职能但涉及社区居民群众的切身利益,需要社区居委会承办，须经区人民政府同意并根据工作难易程度、工作量大小、时间长短，给社区拨付相应的经费,在经济上给社区以补偿。2、建立健全居委会民主自治的工作机制（1）建立民主选举机制以更能体现民意的方式选举社区居委会,是社区自治趋于成熟的重要标志。目前,居委会选举主要有三种方式:全体有选举权的居民参与选举、每户派代表参与选举以及居民小组派代表参与选举。目前我国多数社区采用居民小组派代表参与选举的选举方式，这种方式有组织成本较低的优点，但存在走程序的选举盲点，并且社会动员的力度不足，难以最大限度反映民意，削弱了全体社区居民民主意识与参与意识。因此，民主选举应逐步向每户派代表选举过渡，最后实现全体居民的直接选举。（2）建立民主监督机制在知情权得到保证的基础上，社区民主监督的有效性才能得到彰显，因此，应建立相应的居务公开机制。这一机制不仅利于强化居委会干部的法制意识与群众意识，更有利于强化群众的监督意识、参政意识和自治水平。居务公开机制的具体要求有：居委会应向全体社区居民公开涉及居民切身利益的有关法律、政策及居委会制定的规范制度、居民公约、长期和近期发展计划和居民会议的重大决策；公开上级下达的各项行政任务；公开低保居民救济款物的发放；组织有关部门和居民代表对社区居委会的账目逐一进行清理,及时公开居委会财务收支情况。（3）建立民主评议机制首先，建立居委会干部的民主评议机制，取消街道办事处对社区居委会工作的考核与检查。居委会干部定期向居员代表大会汇报工作，居员代表大会对其工作进行评价并决定是否继续聘任。这样不仅使居委会对本社区事务产生更强的责任感，在工作中认真尽职地为居民服务，而且更能反映社区居委会作为自治组织的性质。其次，建立社区自治组织对街道办及政府职能部门的民主评议机制。由居委会成员及居民对街道与政府职能部门在社区的工作状况进行评议，将他们的满意度作为评价单位及个人工作绩效评定的重要依据之一。这一机制的建立不仅使政府的行为得以规范，更重要的是使社区与政府的平等合作关系得到保障，为社区依法自治铺平了道路。（三）支持引导社区第三部门发展社区第三部门不仅是社区服务可利用的资源，还是促进社区整合的新兴力量。社区第三部门为社区自治管理提供了有效的组织方式与动力，成为公民社会抵御国家权力外溢不可缺少的重要堡垒。大力发展社区第三部门的具体措施如下：1、政府在政策与财政进行扶持政府应对社区第三部门提供必要的支持和帮助，使其能更好的发挥自己应有的作用，满足社区居民的各种日常生活需要。政府对社区第三部门提供的支持包括两方面：（1）政策支持在税收、用地、用房、用工等方面给予社区第三部门一定的政策优惠；（2）财政支持财政支持不应采取“事业费”或“人头费”的拨付方式，应以“项目经费”的方式拨付，并把竞争机制引入经费分配过程，运用“项目经费”这个杠杆来控制社区第三部门的服务内容和质量。并对非营利性的社区福利性和公益性服务项目给予必要的财政补贴，以鼓励和吸收社会力量参与社区发展。2、改革和完善社团的审批成立制度变革现行的许可审批制度，向备案登记制度转变，取消社团挂靠制度，使公民能够自主自愿的行使宪法所赋予的结社自由权利。社区第三部门的建立不需经历复杂棘手的批准过程，只需到政府有关部门进行备案即可。以这种方式建立的社区第三部门才能保全独立性、志愿性、非政府性等特征。3、实行政社分开，引导社区第三部门自治社区第三部门从公共项目中获得维持生存和发展的资金，自给自足，自负盈亏，完成由官办向民办的社会化转变。社区第三部门管理人员从社会上招聘，待遇取决于组织自身的经营情况，党政机关的官员不得再担任组织的领导职务。4、实现社区第三部门均衡发展、公平竞争政府在为社区第三部门创造宽松发展途径的同时，应通过政策与法律制定，对社区第三部门的活动进行相关制度规范，引入市场机制，建立科学的考评体系，让社区第三部门公平竞争、优胜劣汰、平等发展。（四）强化居民参与的意识和能力1、开展多样化的参与活动，激发居民参与热情参与意识是居民参与社区管理的思想基础与行动指引。要使居民真正参与到社区事务中来，须具备多样化的参与机制，开展多样化的活动，以此调动居民参与的积极性和主动性。这就要求在完善社区居民全体大会和居委会直选制度的基础上，探索新的参与方法和路径。比如可以借鉴美国社区自治经验，在决策社区重大事务之前召开听证会，让政府了解群众的心声，居民了解政府的意图，政府与居民进行有效的沟通协商后共同决策。另外还可尝试建立协调会和评议会制度，对及时化解社区邻里之间、居民与营利组织之间、居民与政府之间的矛盾，维护社区稳定，与监督政府职能部门及其工作人员改进工作作风和服务态度，提高工作效率和服务质量有重要的促进作用。2、政社分开，保证居民参与的足够空间改变现有社区管理体制中政府直接干预管理，及居委会和其他非政府组织的行政化倾向。将人事任免权，事务决策权归还社区，保障居委会直选的民主与公开，放宽对居民结社的限制，加大对社区第三部门的支持。以此拓展社区的公共空间，为居民参与提供有效途径。3、借鉴美国社区自治经验，广泛建立社区志愿者组织通过立法肯定与政策优惠，鼓励我国公民特别是青年人投身公共服务事业。通过多样化的参与机制，满足居民不同的个人利益，充分激发居民的参与激情，加快社区成长步伐，使之不仅能承接政府、企业转移出来的社会服务与社会管理职能，并且能为提高居民生活质量提供可靠的社会支持与社会保障。结束语城市社区管理主体的科学定位，是我国经济体制改革和社会转型的现