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第五章城市发展战略 一 城市发展战略的概念二 城市发展战略的背景研究三 国民经济和社会发展规划四 土地利用总体规划五 区域规划六 主体功能区规划七 结构规划和远景规划 一 城市发展战略的概念概念 战略 一词源于军事科学 它是与 战役 战术 相对而言的概念 德国军事家克劳塞维茨在 战争论 一书中说 战斗本身的部署和实施 以及为了达到战争的目的 对这些战争的动用 前者是战术 后者是战略 可见 为了达到战争的目的 必须动用组织一系列的战斗 而为了打好每场战斗 就必须有具体的部署和组织实施 显然战略是对战争全局的策划和指导 这种战略本质的概念 逐渐被推广应用到其他领域 即泛指重大的 带全局性的 长期性的 相对稳定的 决定全局的谋划 城市发展战略是指 对城市社会经济环境的发展所作的全局性 长远性和纲领性的谋划 其核心是要解决一定时期内的城市发展目标和实现目标的途径 一般包括战略目标 战略重点 战略措施等内容 城市总体规划就是实现城市战略规划的战略安排 是以空间部署为核心来实现发展战略的过程 正是为了完成这种 战略 的谋划 实现全局的策划和指导 城市规划的工作内容与编制程序 从城市建设发展条件的调查分析 到城市发展战略目标的确立 从城市各组成部分的布局安排 到全局协调结构优化 无不体现着 战术 和 战略 是一个统一体 但从本质上说 城市的总体规划可以说就是城市发展的战略安排 战术 的 动用 无不为了 战略 的 目的 以此来指导和规范城市规划的行为 树立城市规划的战略思想 战略规划的一般内容 区域和城市发展状况及主要问题判断 城市发展目标 发展定位 实现目标的发展策略 途径 经济 社会 空间 环境发展方案 实现战略的条件与措施 二 城市发展战略的背景研究城市是一个开放的复杂巨系统 它在一定的系统环境中生存与发展 正如雅典宪章开宗明义宣言 城市与乡村彼此融洽为一体 而各为构成所谓区域单位的要素 城市是构成一个地理的 经济的 社会的 文化的和政治的区域单位的一部分 城市即依赖这些单位而发展 因此我们不能将城市离开它们所在的区域单独的研究 因此 城市发展战略的制定就必须研究城市的区域发展背景 必须研究城市的社会 经济发展 以城市社会 经济 文化 科技发展确立城市发展的目标 在城市发展一定时期内 城市的性质的确定和城市发展可能规模的预测 人口规模和用地规模 使城市规划建立在可靠的 科学的基础之上 城市总体规划应与国土规划 区域规划 江河流域规划 土地利用总体规划相协调 因此 在对城市发展战略进行研究时 首先应对区域规划 城镇体系规划 国土规划 土地利用总体规划等有基本的了解 尤其对它们和城市总体规划的关系要有较深入的了解 但由于我国在区域规划 国土规划 土地利用总体规划以及城镇体系规划的编制还不成熟 尚不规范 各类规划内容多有交叉 还难准确界定 这里所作的界定难免反映这种状况 许多观点难取得一致 因此在学习中还应十分注意它们的发展新情况 从实际出发 在解决问题中总结经验 完善思考 三 国民经济和社会发展规划全国 省 市都应研究编制国民经济和社会发展规划 如 十一五规划 十二五规划 随着市场经济体制的成熟 政府的职能重心更要加强城市发展的宏观指导和控制 因此在政府领导下 编制城市国民经济和社会发展规划则是一项非常重要工作 城市的经济和社会发展规划和城市规划关系十分密切 城市经济 社会发展规划一般包括城市的基本状况 地位 优势 潜力和制约因素的分析 确立城市发展的战略目标 制定城市发展的规划以及实现规划目标的主要对策和措施等 例如上海 在全球经济一体化过程中 实现经济的多极化 以及世界经济重心向亚太地区转移的趋势 必须确立上海成为国际经济 金融 贸易三中心 带动长江三角洲和整个长江流域经济发展的战略地位 为了实现 三中心 的战略目标 上海首先要建立 三个中心 的产业体系 由于上海第三产业严重滞后 导致上海难以发挥枢纽城市的服务和流通功能 为此要优先发展第三产业 实现城市功能的战略性转移 积极调整第二产业 推动产业结构高度化 发展汽车 电子信息服务 电站成套服务 家用电器 钢铁 石化等六支柱产业 积极培育高新技术产业群 加强建设都市型农业 实现城乡经济一体化 经济 社会发展规划纲要除了战略目标 城市的发展重大方针 政策和城市大的空间部署外 一般都对经济社会发展的规划指标进行分析和预测 主要指标有 1 经济发展指标 1 人均GDP 国内生产总值 2 每万元GDP综合能耗 3 国民收入 4 财政收入相当于GDP的比例 5 工业总产值 6 农业总产值 7 社会商品零售额 8 三次产值构成比例 2 社会发展指标 1 教育经费占GDP的比例 2 研究与开发经费占GDP比例 3 中小学普及率 4 每万人医生数 床位数 3 城市的基础设施 环境指标 1 人均道路面积 2 人均电话门数 3 人均绿地面积 各个城市还要根据城市的主要职能提出相应的指标 如对出口贸易重要的城市 还应增加进口贸易总额占GDP的比值等 反映城市的经济实力 经济效率 经济结构 科学技术 文教 卫生 基础设施 城市环境等水平 四 土地利用总体规划土地利用总体规划 是在一定区域内 根据国家社会经济可持续发展的要求和自然 经济 社会条件 对土地的开发 利用 治理 保护在空间上 时间上所做的总体安排和布局 重点 从保护 利用 开发对土地用途进行管制 最重要的是保护耕地 全国18亿亩耕地 层层下达 强制性分配下达指标 根据我国行政区划 分为全国 省 自治区 直辖市 市 地 县 市 和镇 乡 五个层次 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标 耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标 省 自治区 直辖市人民政府编制的土地利用总体规划 应当确保本行政区域内耕地总量不减少 五 区域规划区域规划概念 是根据国家或地区的国民经济与社会发展长期计划及设想 对一定地区范围内 在综合分析评价各种自然 技术经济因素和条件的基础上 作出该地区的社会 经济发展建设的综合安排 4P234 237 主要内容 区域发展条件和发展定位 区域发展战略 经济结构与产业布局 城镇化与城乡居民点体系 区域基础设施布局 区域生态环境保护 空间管制与协调规划 区域政策与实施措施 六 主体功能区规划概念 根据资源环境承载能力 现有开发密度和发展潜力 统筹考虑未来人口分布 经济布局 国土利用和城镇化格局 将国土空间划分为优化开发 重点开发 限制开发和禁止开发四类主体功能区 按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价 规范空间开发秩序 形成合理的空间开发结构 一般分为全国和省 自治区 2个层次主要内容发展条件分析 发展目标制定 划分优化开发 重点开发 限制开发区 制定管制政策 实施措施 绩效考核体系 关于四规 城市总体规划 村庄和集镇规划 应当与土地利用总体规划相衔接 城市总体规划 村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄 集镇建设用地规模 在城市规划区内 村庄和集镇规划区内 城市和村庄 集镇建设用地应当符合城市规划 村庄和集镇规划 七 结构规划和远景规划 一 国外的结构规划1 结构规划的产生英国战后城市规划主要依据1947年颁布的城乡规划法 编制土地使用规划 landuseplan 但由于这种规划缺乏机动性 受到多方质疑 结构规划 StructurePlan 从1965年开始酝酿 1968年形成法律 最后于1971年修订城乡规划法时肯定了结构规划 由于主要着实于长远的发展 宏观的战略布署 所以也常称之为战略规划 StrategyPlan 在美国 澳大利亚等国家也有类似的发展 如澳大利亚首都规划委员会于1965 1970年完成了 明日堪培拉 Tomorrow sCanberra 的战略性发展规划研究 根据1971年的城乡规划法 英国的城市规划分为两个层次 一是结构规划 二是地方规划 localplan 也有翻译为局部的规划 直到1990年 再次修订城乡规划法时仍旧保留了这两层次规划的体系 2 结构规划的内涵结构规划一般以郡 Country 英国最大的地方行政区 为单位编制 通常有几十万人口 对郡的发展目标方向 重大空间布局和基础设施作结构性的安排 在规划区范围内的发展目标和建议 如人口 住房 就业的安排 并为局部规划提供格局 协调公私营部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议 它是一整套带示意图的城市发展政策文件 如土地使用政策 交通管理政策 改善物质环境 保护自然环境 实施可持续发展战略等 它体现了国家对该地区的政策 如对英国东部地区的开发和更新 但应保护乡村自然的环境 结构规划成果包括政策说明与城市的土地使用 主要交通线以及有关政策 其中标有保留地 重建地区 环境改良地区及加强处理地区等 规划图 Keydiagram 只是示意的规划图 diagrammaticPlan 精确的界线留待地方规划去深化处理 结构规划只是战略性的规划构思 着眼点更远 涉及面很广 它和土地使用规划的重要区别在于前者是政策层面上 后者则是技术层面上 3 结构规划举例英国诺森伯兰郡结构规划 Northu berlandCountryStructurePlan 本例是根据1996年5月的材料摘要 1 引言 介绍编制工作及郡的概况 包括地形景观 人口 居住 经济 交通以及城镇体系的规划 2 发展的战略框架 与国家区域的关系 战略的研究 结构规划的目的和目标 包括人口住房 就业 服务业 第一产业 景观 交通 通讯 经济的复兴 环境的保护等 3 环境 l 景观 Landscape 在这部分除文字说明外 同时相应提出了LI L13的政策 政策编码以英文名同第 字母大字来表示 如 L即Landscaper的第一个字母 LI 诺郡国家公园的景色和传统将被保护和提高 详细的政策应在国家公园的地方规划中给以具体化 地方规划当局不得破坏其景观特征和影响其质量 主要的开发活动只允许在特殊的情况下进行 但要符合政策MI 2 自然保护 NatureConservation 政策NI N63 传统保护 HeritageCons rvation 政策NCI HOCZ 4 诺森伯兰的发展 不可在开敞的乡村 隔离带以及现有空港开发地中修建新的居住 零售及就业用的建筑 只有符合政策ED4 S6 514 516 R3 RS R6 MI Mll的条件下 或是在地方规划中提出的详细政策所允许才可例外 2 住房 Housing 结构规划的主要内容是连续提供适当的用地住房的土地和保持居住区的吸引力 为达到此战略目标必须保证充分的土地供应 政策HI地方规划要保证在1991 2006年期内提供16000套住宅的用地 并列出具体分配方案 3 就业 Employment 4 旅游 休闲和娱乐 Tourism RecreationandLeisure 5 主要的启发 MajorDevelopments 5 交通 Movement 4 结构规划启示英国在结构规划这一层面更着重于确定战略目标 体现这一目标的政策制定以及宏观的规划指标控制和协调 许多细节则有待于地方规划去深化 但结构规划图完全是一个示意图 图纸不注明比例 而在地方规划中 虽然场地划分比较精确 但比例尺一般有两种比例 大范围的是l 6000 1 10 000和1 1250 规划的模式仍然是对土地利用提出原则性的规定 某类土地使用应符合 政策 控制指标等 说明规划是定原则和方向 更具体的要在规划管理过程中根据原则和指标去处理 这就是结构规划产生的根本背景 是针对原有土地使用规划太凝固的弊病发展起来的 而英国在城市化成熟的地区目前有将结构规划和地方规划结合起来 称之为 一体化规划 UnitaryDevelopomentPlanning 借鉴国外经验 我们要结合中国的现实 研究规划的模式 同时要加强管理 因为它是规划工作的重要后续组成 八 远景规划城市规划法第十三条规定 编制城市规划必须从实际出发 科学预测城市远景发展的需要 建设部制定的 城市规划编制办法 第十五条明确指出 城市总体规划的期限一般为二十年 同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排 在改革开放以后 我国的经济迅速发展 城市建设也日新月异 常常使规划无法适应迅速变化的新情况 以至使规划修编的周期越来越短 另外 随着市场经济体制形成 不确立因素增多 这些都要求规划更加有远见和更加有灵活性 例如 建国初期重庆就规划了江北机场 直到30年后机场才上马 正是早有安排和严格控制机场用地 致使机场建设顺利上马 借鉴英国的结构规划 新加坡概念规划 ConceptPlan年限为x年 的经验 在编制规划中 对远景的发展作出安排应成为城市规划中的重要内容 但是 由于远景规划没有很明确规定 各地的做法 内容 深度还不一致 这都需在实践中去探索 使之成熟起来 远景规划的概念城市的发展和其他事物一样都呈现出阶段性 考察西方发达国家 大约到20世纪70年代 城市化水平达到70 以后 城市化水平基本稳定 达到成熟期 城市也从外延的扩展转向内部的更新改造 我国城市化即将进入快速增长期 城市不但数量会增加 而且城市的规模也将扩大 因此远景规划是对扩展阶段中的城市作出全面的轮廓性 结构性的布署 它是一个空间结构的安排 根据党的十一届三中全会提出的三步走战略设想 我国下世纪中叶将达到目前世界中等发达国家水平 即60 70年 这和美国经济学家罗托斯在 经济成长的阶段 一书所述 从工业化开始 工业中主导部门迅速增长的 起飞 阶段到 成熟 阶段 大概为60年论断相吻合 远景规划是城市扩展到稳定阶段的城市发展结构安排 它要求展望更远的时间空间 50 60年 审视更广的地域空间 城市化引起人口再分布的影响范围和经济社会 透视更深的内部空间 资源 环境与城市的动力机制 产业结构等 从经济 社会 环境等方面思考城市化的全过程 预见城市增长到稳定态的进程 从而进行战略性的空间 环境结构布局 以指导城市总体规划 二 远景规划的指导思考 规划原则 内容和方法1 原则 1 城市发展的内在动力是经济 社会的发展 所以要首先对城市的经济 社会发展进行研究 2 远景规划的目的是为经济 社会发展提供城市载体 将经济社会发展的在城市空间上 物质形态上加以落实 3 对今后数10年的预见难免受到历史条件的局限 主要是现有认识条件下的一个规划 2 规划原则 l 远景规划必须研究经济 社会的发展 并使它在时空上具体化 但这本身不能代替城市的经济 社会发展规划 2 远景规划重要在于远景的空间结构性布署 它应指导城市总体规划 但它不能代替传统的总体规划 3 远景的结构安排要相对稳定 而战术的处理要留以足够的灵活性 为此 远景规划宜粗不宜细 重点是把握城市发展的大方向 大结构 其余留在总体规划 详细规划去深化 3 规划内容 1 从区域的范围进行人口 资源 经济 社会 环境等分析 预见城市可能发展的规模 2 不同发展阶段的发展方向 空间结构 整体控制 政策措施及迭律保障体系 3 对总体的重大基础设施 大类土地使用作出纲要性规划 三 远景规划实例潍坊市远景规划 这里只是扼要地举例说明远景规划主要方面 1 专题研究这是远景规划要着重研究的方面 这些专题研究应尽可能收集有关国土规划 区域规划 经济社会发展规划等基础资料 针对远景规划的目的加以综合 深入 实际上 许多内容和总体规划中必须进行的市域规划 城镇体系规划都是相通的 1 发展环境与发展方向的研究 2 水 土资源和生态规划研究 3 人口与劳动力资源研究 4 城镇体系规划布局研究 5 产业经济发展战略若干问题的研究 6 远景交通战略规划研究 7 城市综合基础设施研究 8 在城市历史形态演变及城市结构 9 城市风貌特色和风景旅游资源开发利用 10 中心城区土地使用布局分析 2 城市定位与展望潍坊历来是工商城市 是胶东半岛 济南到青岛的咽喉 但它是环渤海经济区和欧亚大动脉起点 连云港 黄海经济带的陆上交通捷径 它的地位将可能从咽喉向枢纽发展 图5 3刁 北部渤海湾建港条件并不好 但环渤海 东距龙口港200km 西距天津塘沽叨ohm之间无大港 美国平均100km 日本130km 就有一个大港 在市场经济