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第六章财政支出理论 第一节 财政支出概论第二节 财政支出的分类第三节 财政支出的规模第四节 财政支出的结构 本章主要内容 第一节财政支出概论 一 财政支出定义财政支出 以政府为主体 以政府的事权为依据进行的一种财政资金分配活动 集中反映了政府的职能活动范围及其所造成的经济成本 财政支出是满足公共需求的支出 成本 收益角度 财政支出实际上就是提供产品和服务所必须付出的成本 财政支出是政府政策选择的反映 通过对它分析 可以对政府的行为作出判断 二 财政支出对社会经济的影响财政支出服务于政府职能 是政府活动的经济表现 其影响主要表现在三个方面 1 调节供求均衡公共消费支出直接影响社会总需求 投资支出影响当前投资需求和未来供给能力 2 经济结构调整直接参与公共资源配置活动 政策补贴 税收手段引导社会资源流向 3 调节国民收入分配财政支出通过税收等途径筹集社会资源进行再分配 改变国民收入分配状况 转移性财政支出部分 直接改善了受益者的福利状况 调节收入差距 公平收入分配 购买性财政支出部分 通过公共服务 成本 收益 的非对称 实现再分配 三 财政支出的原则1 效率原则 成本 收益分析一方面 社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置 此时整个资源配置达到最优 另一方面 由政府公共配置的资源在使用时也应以获得最大社会效益为原则 通过不同项目成本 收益比较下净收益抉择 项目年内各年净收益现值同原始成本投入之差 2 稳定原则稳定原则是指政府支出应有助于防止经济波动过于激烈 公共支出可以作为稳定经济的杠杆 3 公平原则公平原则是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在居民间的分配应达到公平状态 能恰当地符合各个层次居民的需要 具体包括两个内容 一是横向公平 同等对待同一层次的居民 二是纵向公平 差别对待不同层次的居民 第二节财政支出的分类 一 按经济性质分类 经济分类 是否在经济上获得等价补偿 财政支出可分为购买性支出和转移性支出 1 购买性支出 政府部门为了履行其职责 用于购买商品和劳务所花费的支出 直接参与市场活动 获得等价的商品和劳务 进一步分为 社会消费性支出 公共投资性支出 前者维持政府日常运转 后者形成一年以上固定资产 2 转移性支出是指政府按一定的方式将一部分财政资金无偿地转移给受益人 政府不能等价地取得相应的商品和劳务 进一步细分为 财政补贴支出 社会保障支出 其中社会保险 具体包括社会保险 社会救助 社会优抚等 购买性支出和转移性支出的区别 1 经济作用不同 购买性支出对社会生产和就业产生直接影响 对收入分配产生间接影响 而转移性支出恰好相反 2 遵循原则不同 购买性支出遵循等价交换原则 较强的效益约束 转移性支出 不遵循等价交换原则 预期效益也存在相当的不确定性 3 取得效益不同 购买性支出效益大小 取决于市场供求关系和价格 对微观主体预算约束 刚性 转移性支出效益取决于微观主体客观条件及谈判能力 预算约束 柔性 4 执行职能不同 财政总支出中 若购买性支出占比更大则财政活动更强调资源配置 及宏观经济稳定 职能 如果转移性支出所占比重更大则财政活动对收入分配的影响较强 二 按财政支出的功能分类财政支出功能分类是指按政府主要职能活动分类 主要反映政府各项职能范围以及政策目标 大体可以分为 一般公共服务 外交 国防 公共安全 教育 科学技术 文化体育与传媒 社会保障和就业 社会保险基金支出 医疗卫生 环境保护 城乡社区事务 农林水事务 交通运输 工商业金融等事务 其他支出 转移性支出 2007年之前 按政府实现其职能的需要 我国财政支出大体分为几大类 经济建设支出 文教科卫等事业发展支出 行政管理费支出 国防支出 社会保障与福利支出 债务支出 其他支出 按政府职能分类 按政府职能分类的经济意义 有助于清晰 全面 具体地揭示出政府执行了哪些职能以及侧重点 年度间纵向对比分析 可以清楚看出政府职能的变动趋势 若干国家财政支出结构的横向分析 可以揭示各国政府职能的构成及其差异 三 按支出层级分类按支出层级不同 财政支出大体可以分为几类 联邦 中央 政府支出 州 省 政府支出 地方政府支出等 分权体制下 各级政府在支出责任上进行了划分 一般而言 辖区性公共产品由本地政府支出和提供 具有外溢性或全国性公共产品由中央政府进行支出 1一般公共服务1经常性支出2国防 1 商品和服务支出3教育1 工资 薪金以及其他有关项目4保健2 商品和服务的其他购买5社会保障和福利 2 利息支付6住房和社区生活设施 3 补贴和其他经常性转让7其他社区和社会服务1 对公共企业8经济服务2 对下级政府 1 农业3 对家庭 2 采矿业4 对其他居民 3 制造业5 国外转让 4 电业2资本性支出 5 道路 1 现存的和新的固定资产的购置 6 水输送 2 存货购买 7 铁路 3 土地和无形资产购买 8 通信 4 资本转让 9 其他经济服务3净贷款9无法归类的其他支出 1 公债利息 四 国际分类方法 职能分类经济分类 2 其他 国际货币基金组织的财政支出分类 第三节财政支出的规模 一 财政支出规模的衡量指标测量财政支出规模的方法有两种 一是财政支出绝对规模 另一种是财政支出相对规模 绝对规模 以一国货币单位表示的财政支出实际数额 可以直观反映政府支配社会资源总量 无法反映相对状况 不便于跨期 跨地区比较 相对规模 财政支出 GDP GNP 100 反映财政支出规模及其变化的指标1 财政支出增长率 2 财政支出增长的弹性系数 3 财政支出增长边际倾向 二 财政支出规模变动趋势几乎所有国家的财政支出 无论是绝对额还是相对额近几个世纪以来都是不断上升的 财政支出绝对增长伴随着经济发展 国家财政支出绝对额无一例外地在增长 财政支出相对增长工业化国家从1870年代直至1980年代中期 相对支出也基本上保持增长的态势 支出的扩张 相对比重 美国 英国 横向 支出的扩张 OECD 经合组织主要成员财政支出占GDP比重变化比较 三 财政支出的宏观增长模型 经济发展阶段论 发展型 财政支出增长理论 瓦格纳法则 政府活动扩张论 梯度渐进增长理论非均衡增长理论政治模型 1 经济发展阶段论 主要代表人物 马斯格雷夫 罗斯托结论 一国财政支出规模及结构与该国经济发展阶段密切相关 早期阶段 政府投资在社会投资中占有较大份额 所以公共支出中用于公共投资部分比重很大 增长的速度也很快 社会基础设施建设中期阶段 政府公共投资继续进行 但此时公共投资只是对私人投资的补充 同时 政府消费性支出将增加 矫正市场失灵成熟阶段 转向教育 保健和社会福利等方面支出 从而使整个社会公共支出增加 2020 3 15 25 可编辑 2 瓦格纳法则 瓦格纳法则 随着人均收入的提高 财政支出占国民生产总值 GNP 的比重也逐步提高 主要原因 1 政治因素 随着工业化进程的加快 不断扩张的市场与市场中的行为主体之间关系日趋复杂 各种摩擦不断增加 需要建立法律体系和管理制度 2 经济因素 不完全竞争等负外部性问题 需要政府提高行政管理支出 3 需求因素 教育 文化 保健 福利等服务的收入弹性较大 要求政府提供更多的支出 瓦格纳法则 瓦格纳法则 随着人均收入水平的提高 公共支出占GNP的比重会逐步提高 3 梯度递进增长论 主要代表人物 皮考克 怀斯曼该模型是从社会动荡因素 如战争 动乱等 在不同时间形态对政府支持的影响来解释财政支出增长的原因 该理论认为 在正常年份财政支出呈现一种渐进上升趋势 但当社会经历剧变时 财政支出会急剧上升 当社会剧变过后 财政支出水平会有所下降 但一般不会再回到原来水平 2020 3 15 梯度递进增长论 研究假设 政府希望花更多钱 居民不愿缴纳更多税收 政府必须注意居民的意愿 公众可容忍的税收水平是对财政支出规模增长的重要约束条件 外在因素 战争 经济大萧条 饥荒等三种效应 1 棘轮效应 正常时期不被容忍的增税办法 在战争等特殊情况下却容易被公众接受 2 审视效应 社会动荡暴露社会问题 使政府和居民认识到自己对社会所担负的责任 3 集中效应 社会动荡等非正常时期 政府会集中更多财力以满足其猛增的支出需求 4 非均衡增长理论 主要代表人物 鲍莫尔该模型是从公共部门平均劳动生产率的状况来解释财政支出增长的原因 该理论将经济部门分为 进步部门 技术进步 高生产率 私人部门 和非进步部门 劳动密集 公共部门 私人部门技术进步 推高劳动边际产出 RW 公共部门工资上升 财政支出增加 5 政治模型 该模型认为 居民公共偏好存在冲突 即有些人要求更高公共支出 而有些人则要求限制税收负担 基本观点是 公共支出的均衡水平与收入分配相关 更准确的说 公共支出的增长与收入不平等程度的提高密切相关 因此 随着收入不平等程度的提高 居民对再分配的需求也会提高 从而导致政府安排更多的支出用于收入再分配 四 影响财政支出规模的因素 1 经济性因素主要包括 经济发展水平 经济体制选择 政府经济干预政策等 2 政治性因素主要体现在 一是政局是否稳定 二是政体结构的行政效率 3 社会性因素如人口状况 文化背景等因素 4 财政支出的向上刚性 偏好习惯 公共支出有向上增加容易向下压缩困难的特点 因此导致公共支出相对规模增长的趋势 5 公共商品需求的弹性6 公共支出的环境因素7 人口变化的影响 第四节财政支出的结构 一 财政支出结构的界定财政支出结构 各类财政支出占总支出的比重 也称财政支出构成 在政府财政预决算报告中 财政支出一般是以按政府职能方式分类 财政支出结构现状及演变 1978年2006年经济建设支出 64 1 26 6 国防费 15 0 7 4 社会文教费 13 1 26 8 行政管理费 4 7 18 7 其他支出 3 2 20 5 2007年财政支出结构 二 财政支出结构的国际比较 高收入国中等收入国低收入国所有国家中国经济建设支出 9 426 727 310 226 6 国防费 12 06 512 811 97 4 社会文教费 54 433 739 051 126 8 行政管理费 13 116 223 113 418 7 其他支出 11 24 311 411 120 5 1 按费用类别 职能 其他国家数据是1983 1990年两年平均数 中国是2006年数中国的社会文教费中未包括社保基金支出其他支出中外国的数据仅为利息支出 2 两类国家财政支出结构 购买性支出与转移性支出 类别发达国家发展中国家 购买性支出45 261 5其中 经常性支出34 950 1资本性支出10 311 4转移性支出41 022 5其中 公债利息5 65 5补助金35 417 0其他13 816 0 中国财政支出结构 购买性支出与转移性支出 类别197819851990199520002006 购买性支出97 364 768 783 2 79 83 0转移性支出2 735 331 316 8 21 17 0其中 社会保障支出1 71 61 81 79 610 8政策性补贴支出1 013 112 35 36 63 4国内外债务付息支出00 91 45 2 2 4企业亏损补贴019 715 84 61 70 4 三 财政支出结构的决定因素 1 政府职能通常认为在市场主导型经济体 财政支出规模小 结构偏向于维持性支出 在政府主导型经济下 财政支出规模大 结构偏向于经济事务支出 随着我国社会主义市场经济体制的建立 政府的经济管理职能逐渐弱化 社会管理职能日益加强 伴随着政府职能的这种转变 公共支出结构发生了很大变化 经济建设支出占比从改革前的60 左右下降到 十五 时期的30 社会管理支出比重则从40 左右上升到70 左右 2 经济发展阶段 马斯格雷夫和罗斯托 经济性因素 economicfactors 人均收入 percapitaincome 相对价格 relativeprices 制度性因素 institutionalfactors 预算程序 budgetprocess 分权程度 degreeofdecentralisation 人口性因素 demographicvariables 人口规模 populationdensityanditsagestructure 人口密度 populationdensityanditsagestructure 人口结构 populationagestructure 老年人口比例少儿人口比例全球化因素 globalizationfactors globalizationmaycausecountriestotendtowardssimilarfunctionaldistributionsofgovernmentexpenditure提高竞争力 生产性支出 3 社会经济因素 四 财政支出结构的经济效应 政府财政支出大致可以分为生产性支出和非生产性支出两大类 非生产性支出进入家庭的效用函数中 形成私人物品消费补充 尽管会给家庭带来效用 但由于需要增加税收为政府消费支出融资 会降低投资收益率 从而会削弱投资刺激 因此会降低经济增长 生产性的政府投资支出 诸如 核心基础设施 等基础设施的提供 为经济增长提供了必要环境 1 增长效应 2 挤出效应 在分析财政支出增加的排挤效应时 分别考察消费性支出和资本性支出的效果至关重要 从私人投资的增减来看 政府无论是增加消费性支出还是增加资本性支出 对私人投资的影响不确定 从国民收入的增减来看 政府增加资本性支