农村基层政权公共服务的可能性探讨.doc

农村基层政权公共服务的可能性探讨重庆南川市委党校 刘先忠* 刘先忠，男，行政管理讲师，主要从事农村社会变革、网络哲学、信息时代与市场经济时代的中国人文意识等方面的研究；通讯地址：重庆南川市委党校，邮编：408400；电话E-mail: ；个人主页：/yqz.摘 要：农村基层政权在农村地方发展中面临着两难的困境。在政府主导经济发展的前提下，“服务型政府”在农村更可能存在水土不服的问题。对农村基层而言，公共服务是一种观念的更新过程，即在市场经济的背景下的自我重新定位与反思的过程。我们要倡导一种公共服务的理念，更要把它置于以人为本的发展观之下，让农村自己决定发展的过程，从根本上维护社会的普遍正义，维护农村的稳定，保障农民的利益。关键词：农村；行政管理；公共管理与服务 服务型政府的问题，是在市场经济对政府权力性职能的消解过程中提出的。在人类文明高度进步的今天，市场对无序社会的整合能力进一步增强，使政府对社会整体效率控制的必要性和能力进一步减弱，从而使政府可能把某些职能的履行过程让位于社会（市场）。此即所谓“把效率留给市场”的过程。公共服务成为各级政府行政行为的基本转向模式。就政府具体行为而言，当政府把主要（全部）精力都放在经济的发展上后，其它的社会事务不免被忽视。即使在发展问题上，政府的标准也是不统一的，存在着潜在的双重标准问题：一方面，政府（包括整个社会）对市场充满着迷信，以为万能的市场能够解决当下的所有各方面的问题，并以此推卸政府在社会管理中的责任；另一方面，为尽快使市场能够壮大和自治而对占社会少数的资本积累过程进行了大量的反市场的干预。把效率留给市场并不能指为把效益留给市场。如果把“效益”也交由市场负责，政府就可能面临严重的失职。农村基层政权（县、乡）在强烈的发展压力和发展欲望的推动下，在参与（管理）还是旁观（服务）的问题上，更是困惑难解。一市场经济是政府行为的大背景，（经济的）发展则是政府行为的主题。作为国家在地方代表的地方政府，不仅受到市场规则所导致的“服务型”转向的压力，一直以来的围绕发展的压力也并没有丝毫的减轻，反而在各地发展不平衡的背景下更加强烈了。当社会出现显著的分野，从而使发展成为地方政府，特别是欠发达地区农村基层政权不得不关注的首要问题时，对市场的干预，对群众生活的干预就不可能减少。对农村基层政权而言，这是一个重要的转型时期，也是行政管理中最困难的时期。当社会已经分化为多个的利益集团，居于不同视野的人对同一个地方的发展问题做出不同的评判时，最困惑的状况也因之出现。而困惑的解决，必须有赖于一些现实问题的解决。1. “发展”成为政府不得不承担的重负无论政府对何种“效益”进行追求，都是基于发展的背景。“退出”与否，都是围绕发展而思考的。人们首先得解决“吃、喝、住、穿”的问题，然后才可能对其它问题进行思考。改革开放二十多年来，我们一直把解决吃饭（生存）问题作为重中之重，并为此牺牲了其它的可能的生活方式。出于对“发展”观的错误理解，人们一直相信“蛋糕会越做越大”，而且能无限的做大。只要经济增长了，所有的人们都能获取最大的利益。在功利主义和实用主义的潜移默化下，“发展”被“经济增长”所取代，政府所要面对的社会变成了“市场”。社会的整体发展变成了某些部分的经济增长，以经济总量的增长置换了社会整体经济的共同增长。在一系列概念的混乱中，这种论断正损害了社会弱势群体的利益，使弱势群体演变为市场的附庸（产品倾销地和劳动力应召市场）。事实上，经济总量的增长并不一定意味着社会的真正发展，更不意味着人民生活的普遍提高和公正的到来。以经济建设为中心的做法，在一定历史背景下是合理的，但是如果政府始终以维持生存为目的，并以此压制民众对其它生活方式的需求，对政府而言就可能是一种僭越。因此，“服务型政府”作为概念的提出，其实是政府在道义上的一种退出方式，把生活的自主权出让给民众。它是对恶“发展”观的摒弃，是对弱势群体的更多的平等的关注，对整体生活条件的不断改善和可持续发展提供必要的保障。但是，在农村，特别是广大的贫困地区，对未步入“小康”的农民来说，也许意味着他们的自生自灭。2. 地方政府与上级政府存在着目标上的分歧在向中央（上级）政府负责的前提下，地方政府处于矛盾的处境。上级政府对下级的指标和汲取都是按非市场模式进行的，而投入与回馈却要用市场规则来选择。对欠发展农村地区基层政权而言，上级政府的要求与期望数不胜数，但对基层的支援与扶助却往往不能到达。中央政府对地方政府的需求主要体现在两个方面：公正与发展。也就是说，中央政府对地方政府同时提出了至少两个方面的要求，而这两方面的目标在当前经济欠发展的农村地区是矛盾的当中央政府不能在道义与物质上对地方政府进行支持时，公正与发展就如鱼与熊掌不可兼得。于是，地方政府在“发展”中用“一阵子”的发展置换了作为社会整体的无限发展。这是一种急功近利的表现，但在国家官僚体系中却属于正常状态，因为“发展”留给一届地方政府的时间是有限的，所能凭借的活动空间也是有限的。当居于地方之外而以地方群众代言人身份出现的“社会良知”对地方政府频频指责时，实际上同样头脑清醒的地方政府却依然我行我素，这就不足为奇了。3. 在发展的手段选择上，地方政府处于迷乱中在地方发展进程中,政府习惯居于说教的地位，认为自己才把握着发展的方向与能力。与此相应，政府往往认为农民缺乏发展的能力和欲望。于是，一种强制性的发展就出现了。所以当政府为农民的发展“殚精竭虑”而农民却四处上访时，地方政府极为困惑：作为先进生产力的代表，为什么不能在地方发展中起到主导作用呢？究其原因，公共权力是一个决定性的因素，政府公务人员对自身知识与能力的过度自信并因此对群众自我发展能力的估计不足也是重要的原因。从现实而言，在欠发展地区的农村，多数农民的自我发展能力确有不足。问题是，政府有没有代表群众全部利益的代表权，有没有经营地方的经营权,群众有没有自主经营、自我发展的自主权。从某种角度而言，弱势农民缺乏的是指导，而不是领导，更不是权利的出让。但是，当农村市场不成熟或不可能成熟时，农民的发展就不可能离开政府的存在。作为行政模式的惯性作用，政府包揽了农民的一切，引起了社会（主要也是外在的人）的反感；政府向农民放权，把缺乏（资本、知识、信息）准备的农民强行推向市场，又会遭致农民的抗议。4. 地方政府公务人员面临着价值观的挑战市场理性（经济理性）决定了人都是经济人，政府公务人员也不能例外。在市场理性的前提下，个人不一定服从整体，或个人才是真正的发展主角，个人发展必然成为发展的主题。地方利益的整体代表都是具体的人（公务人员），当整体发展的受益者不能是所有人时，逐私利的人怎样推动社会的整体发展，这就是问题。当公务人员利益小于社会平均获利水平时，他的个人积极性必遭重创；如果要保证公务人员利益大于社会平均水平，则意味着他们在经营着一个公司，或一切都只是一种经济行为，这又会损害其他人的利益和积极性，从而导致一种腐败。特别是在经济落后的农村，个人发展意味着背井离乡，意味着对地方发展的抛弃时，为地方发展而默默努力意味着无奈，还是一种与市场理性背道而驰的牺牲？5. 发展的不均衡性难以面对公正的诉求作为一个地区，发展的中心总是与地理的、政治的中心相关联的，中心代表了全体。自改革开放以来，以对效率的追求为目的，国家扶持了一批先富起来的地区和个人。它的深层理论前提是，整体是以部分的方式存在的，部分之间总是有差别的，整体的前进也就体现为部分的“依次”前进。为了保障整体的持续前进过程，先行者具有至关重要的地位，它起着方向和动力的标志性作用。因此，发展必须建立在一定程度的不公平（不平衡）上，和谐是且只是一种理想，不可能真正成为现实。通过对市场“公平”（抽象权利和起点）的强调，进一步维护“先富起来”的人的后续发展能力，或继续单纯强调效率，仍然明确维护先富起来者的发展能力。为维护社会的整体发展能力和发展速度与效率，政府的视域始终是在“富者”一方的。当政府对少数优先进行扶持后而没有能力再对多数进行同样的扶助时，对于想致富而得不到上级关注的地区和人来说，采取自闭（孤立主义）的地方保护措施也就不足为怪了。同时，先富起来的少数必然希望持续不断的、更大的优惠，从而提出更多更高的要求。富起来的地区和人也可能采取孤立主义的措施以维护自己的既得利益。这对整体发展而言可能会是致命的打击。怎样维护边缘地区、边缘人群的利益，而又不损害作为整体代表的中心的效率，这是一个问题。6. 科技创新与社会公正的关联度正在减弱，并直接影响着发展的后劲在现代科学技术高度发达的今天，科学技术正前所未有地影响着社会政治生活。科学技术对生产力有强大的推动作用，这一作用是建立在社会资源未充分开发的基础上的。当社会整体资源已无潜力可挖，或产品处于过剩状态时，技术的持续更新所带来的边际收益，会呈下降趋势。为维护技术更新的利益与动力，技术需求与科技含量不高的产业（这种产业只能是农业和基础工业）边际效益下降的速度会更快。对劳动者（农民和工人）而言，这意味着增产不增收，意味着更多的投入和更少的收益。同时，在市场基础上的技术化过程本身是有失公平的，因为它完全忽略了知识弱者的存在，并可能使技术的发展远离人们的生活。以历史经验看，知识弱势群体与经济政治的弱势群体是完全等同的。过度的技术化实质上正营造了新的信息权势阶层。趋利型政府很容易滑向知识者阶层一边，从而造成新的不平等。在经济理性的前提下，技术的创新是受利益，特别是较大的收益差距所驱动的。怎样既保障知识者的创新能力与冲动，又维持对弱势群体的知识性、技术性服务和指导。这也是个问题。二公共服务并不意味着对被服务者的全面介入。农民和市民一样，也应当拥有并能够用好自我发展权。只有给农村、农业、农民更多的自由空间，农村的发展才有可能，农村基层政权的公共服务职能才可能得到真正的发挥。这可能是对农村、农业、农民的又一次解放，也是对农村基层政权的解放，将是我国行政哲学的重大变革。一、在农村，公共服务必须与公共管理并举1. 纯粹的“服务型政府”在我国农村是行不通的公共服务的现实前提必然是完全、充分的市场经济背景，即：市场的参与者必须是有充分自由行为能力和自主发展能力的人。这就要求在市场中的行为主体拥有充分的自治能力与自治实践，一切过程都不受外来控制。但是，农村基层政府所面对的人不具有这两个条件，因而公共服务能力也极其有限：第一，从人的角度，对基层政府而言，他们所面对的多数人不具有充分的自由度，这表现在知识与能力上，同时也表现在政府对他们的实际控制上。他们也不具有充分的行为能力，特别是当他们维持生存的需要和所从事的工作不得不局限于农业时。工业化与城市化进程的加快吸引了大量农村精壮劳动力，引起农村社会精英的流失，不仅使劳动力流失，更使知识与能力也流失了。在缺乏精英的农村，内聚力、认同感和自治能力已经开始缺席。第二，受传统行政模式的影响，基层政府必须受到上级政府有关发展指标的制约，面临着持续的发展的压力。也正是在这种行为模式的制约下，地方发展具有强烈的规定性发展道路和标准的不可选择性，必须按照上级政府或已发展地区的发展模式和评判标准进行。同时，发展又具有强烈的时效性，它具有一种量化的由上而下的考核方式，在官僚体制下的发展必须遵循一种功利型发展模式。对地方而言，基层政府缺乏独立发展的手段与能力，发展是纳入上级目标管理进程之中的，发展能力严重受制于上级的支持与关照。因此，即使在强化政府对经济干预的前提下,作为基层政权不可能也无力把经济“管”好。2. 管理与服务并重是农村发展的基础我国农村市场机制在短期不可能成熟和完善，基层农村的大部分人仍习惯于控制与被控制的生存与生活状态。在没有控制的情况下，公务人员无所适从，群众也无所适从。与此同时，基层地方政权又面临着严重的公共服务压力。部分精英分子作为拥有了自我发展能力的人强烈需要公共服务产品他们基本上是市场经济的受益者。公共服务的缺乏将削弱他们的后续发展能力。而精英的利益与价值，实质上已经成为地区利益的核心和主要内容。缺乏（经济）精英的参与，地方发展根本无法完成。在发展欲望的驱使下，地方政府很容易被社会精英力量所劫持，他们在一般群众面前是真正的颐指气使的父母官，在地方精英面前却只能是仆人。于是农村基层政权不得不在管理与服务之间彷徨，管理与服务成为“痛苦与无聊的钟摆”。钟摆的驱动力就是发展的冲动与压力。能不能两者并重呢？答案当然是肯定的。也只有管理与服务并重，这个钟摆才能够不限于左右摇晃而走向前进。二、把农村的发展权回归于农村1. 外在的“发展”诉求应收缩到省级以上政权发展是否是基层政权执政的目标，或唯一目标？从市场经济的基本特点而言，政府在市场中发挥的只能是宏观的作用。宏观的“管理”在基层是无法实现的。所以基层政权根本就不应该为经济的发展负责。如果“发展”的任务能够被省级以上政府承担，农村基层政权才可能真正有时间面对“服务”的问题。也就是说政府的行为，在基层只能是“服务”，在省以上政府部门才是真正的“管理”。其中的关键就是“发展”的任务（与权利）的剥离问题。对基层政权而言，发展权的被剥离既是提升服务能力的关键，同时对社会而言又是发展权的回归。2. 农村发展权只能由农民自己掌握目前存在的主要问题是，在发展权上，政府代位了百姓的选择权和行为权，作为行政管理主体的政府在很多情况下又是市场主体，行政行为与经济行为严重混淆。并大量以市场主体的角度进行活动。于是，对农村弱势群体的扶助只为了提高消费能力、扩大消费需求、拓展消费市场。这样的举动怎么能得到大多数群众的认同呢？从公共行政的角度看，政府行为的很多方面是多见投入而少见或晚见产出的。从行为目标而论，不管是经济效益还是社会效益，对结果的急功近利都是不现实的。我们追求的应是行政效能，而不是行政的效益特别不是短期的经济效益。在政府决策和执行中必须从市场思维模式中脱离出来，少进行成本-效益分析，少些市场化管理；少些经济理性，多些人文理性。不要把政府困在市场的旋涡之中，不务正业。事实上，更严重的是它会导致政府权力的异化，是权力寻租的元凶，使政府蜕变为经济强势群体的代言人。作为政府工作的目标，并不仅仅在于创设一个公平的起点，还应包含对终点的把握，或政府行政行为的终极目的干脆就只在于终点的公正。只站在起点意味着政府职能的消亡。从实践来看，这意味着一个为市场划定疆界的过程，意味着政府行为必须从市场的泥沼中脱离出来。政府对市场的关注只能停留在宏观上，从而形成与市场并列的社会驱动模式。如其说利益最大化是政府和市场共同关注的目标，还不如说政府更关注利益的共享，它们是不能合谋的。市场为经济服务，政府则只能为“人”服务。政府不能成为市场的婢女，而必须站在市场之上，成为市场的主宰，并因此成为经济的最终主宰。政府代表的不是大多数“经济”的利益，而只能是大多数“人”的利益。也许这才是公共服务的根本前提。3. 农村基层政权的目标应该是对农村社会整体公正的维护当我们的社会在整体上基本解决了温饱问题之后，传统的管理模式开始让位于公共管理与公共服务。公共服务理念是对计划的颠覆，是国家政权对民众的放权过程。但它也隐含了政府在有意或无奈之下对自身权利与义务的双重放弃。公共服务是普遍性的，它表达了对社会弱势的关注。但它不能止于弱者，不然又是一种不公正。公共管理至少意味着对公共产品的控制，可能维持起码的社会公正与社会正义。因此，公共服务必须与公共管理紧密结合，对发展中的社会公正对大多数弱者的公正问题做出关注，通过对不太富裕者公平与效率的关注来完成社会的整体正义。衣食丰足后的人所知的不仅仅是礼仪，还会关注政治、文化等事情。特别是当宪法对个人合法私有财产进行保护之后，关于“差别”的话题开始成为普遍性的话题。农村公共管理过程，就目