非洲环境法简析.docx

非洲法研究 非 洲 环 境 法 简 析吴勇内容提要 非洲各国在寻求可持续发展的过程中建立了自己的环境法体系 。而且非洲环 境法具有鲜明的特点 , 这主要体现为 : 在宪法中明确规定环境权或国家在环境保护方面的基 本职责和公民的基本环境权利与义务 ; 在加强单行性专门立法的同时 , 制定跨领域 、跨部门 、跨行业的综合性环境法律 ; 加强环境执法力度 , 制定专门的国家环境计划和行动规划 ; 在环保领域进行广泛的区域性合作 , 以共同行动来对付日益严重的环境问题 。但是由于非洲 存在复杂的政治 、经济 、民族和宗教问题 , 环境法的实施常常滞后 。非洲国家只有坚持可持 续发展的道路 , 加强各国的协调与合作 , 才能最终解决环境问题 。关 键 词非洲环境法宪法渊源区域合作作者简介吴勇 , 1975 年生 , 湘潭大学法学院讲师 、法学硕士 。人类社会目前面临严重的环境问题 , 环境污 染和环境破坏在全球范围内都存在 , 非洲也不例 外 。在最近 35 年里 , 非洲犀牛 97 %的种群已消 失 , 在 许 多 非 洲 国 家 , 大 象 的 数 量 减 少 了 90 %。环境问题是与人类活动分不开的 , 人类 对自然资源的掠夺式开发 、毫无顾忌地向自然界 排放废弃物 、过度的人口增长和战争等是造成环 境问题的主要原因 。而解决环境问题 , 重要的是 依赖于各国环境法和国际环境法 。非洲诸多国家基本上都认识到了以法律来加 强环境保护的重要性 , 自 20 世纪 80 年代以来增 加了自己的环境立法 , 形成了独立的法律体系 。非 洲 环 境 法 的 源 起 和 发 展非洲环保理念可以追溯到古老的习惯法 。例 如加纳的习惯土地法认为 , 土地属于一个时代相 传的群体所有 。加纳的一位著名酋长曾经说过 , “我认为 , 土地属于一个多数人已经死去 、少数 人还活着 、无数主人还没有诞生这样的庞大家族 所有 。”非洲其他部落和民族的习惯法也认为自 然资源是群体所有 , 主张管理者要负责任并对使 用权加以限制 。这些都表达了一种自然资源为总体而言 , 现代非洲环境法体现出如下特点 : 第 一 , 在宪法中明确规定环境权或国家在环保方面 参见非洲六国将成立保护野生动物特别部队, 载的基本职责 ; 第二 , 在加强单行性专门立法的同中国环境报, 1994 年 10 月 13 日。时 , 制定跨领域 、跨部门 、跨行业的综合性环境法律 ; 第三 , 加强环境执法的力度 , 肯尼亚 、尼 日利亚等国制定了包括环保目标和措施的国家计 划与专门的国家环境行动规划 ; 第四 , 在环保领 域进行广泛的区域性合作 , 以共同行动来对付日 益严重的环境问题 。对非洲环境法及其特点的认 识可以从下面 3 个方面来了解 。 n. a. ollennu , “princles of customary land law in ghana4 (1962) ”, reprint on edith brown weiss : international law , com2 mon patrimony , and intergenerational equity , the united nations uni2 versity press , new york , 1989 , p. 30. schapera , a handbook of tswana law and custom , frank cass & co , 1970 , p. 21 ; x. vlanc - jouvan , “promblems of harmo2 nization of traditional and modern conceps in the land law of french - speaking africa and madagascar”, integration of customary and modernlegel system in africa , 1971. 62版权所有 西亚非洲杂志社非洲环境法简析包括子孙后代在内的全人类所共同拥有的朴素观 念 , 表达了一种 “持续利用”自然资源的基本观 念 , 从而为非洲环境法的产生和发展提供了源 端 , 为非洲国家接受 “可持续发展”思想提供了 习惯法基础 。从生态的角度来看 , 现代环保概念的先驱源 自 1933 年 11 月 8 日的保护天然动植物的伦敦 条约。该条约虽为英 、法等殖民国家所签署 , 但它的适用范围为非洲的大部分殖民地 , 它要求 在非洲国家建立国家公园 , 严格保护动植物 , 控 制热带产品出口 。它也由此成为现代非洲环境法 的历史渊源 , 殖民时代乃至其后一段时间的非洲 国家环境法大都以此为纲 。这个条约在 1968 年 9月 15 日被非洲保护自然界和自然资源公约 所代替 。1968 年签署的这项条约不仅是非洲非 殖民化的结果 , 而且是现代非洲环境法重要的效 力渊源 。它是由非洲国家政府及领导人签署的 , 涉及土壤 、水 、动植物资源 , 要求对整个环境予 以保护和利用 。该条约既是非洲国家认识到环境 保护重要性的产物 , 又与 1972 年的斯德哥尔摩 人类环境会议一起成为现代非洲环境法形成和发 展的契机 。自此以后 , 非洲国家都加强了环境立 法和执法 , 并在 20 世纪 90 年代形成高潮 , 几乎 都以宪法条款确定环保的政策 , 并以环境基本法 和单行法的形式确立自己的环境法体系 。以南非 共和国为例 , 该国在 1996 年新宪法第 24 条规定 了环境权 , 在 1997 年颁布了保护与可持续利 用南非生态资源多样性白皮书, 随之制定了一 系列有关环保的法律 , 包括国家环境管理法、国家水法、国家遗产法等 。非洲环境法的 发展还体现在非洲国家环境立法的专门化 , 如肯 尼亚的野生动物 (保护和管理) 法、坦桑尼 亚的野生动物保护法、津巴布韦的公园和 野生动物法; 体现在非洲国家加强对国际贸易 进行环境控制的国内法 , 如塞舌尔 、肯尼亚 、坦 桑尼亚 、津巴布韦等国都有这方面的专门立法 ;签订 、加入全球性与区域性环保条约加强环保合 作 , 维护自然资源主权 , 保护土著人的知识和技 术 , 建立合理的资源市场和贸易体系 。另一方 面 , 非洲国家加强与联合国环境规划署 、自然资 源保护同盟和发达国家的合作 , 提高自己的环境 法立法和执法能力 。1997 年 , 联合国环境规划 署和自然资源保护同盟制定行动规划书 , 合力推 动非洲环境法建设 。1999 年 , “中非生物多样性 和影响评价”讲习班在喀麦隆举行 。2001 年 , 联合国环境规划署就制定环境影响评价立法向埃 塞俄比亚 、毛里塔里亚提供咨询报告 , 并在非 洲国家环境法简编 (第一卷) 上发表环境影响 评价立法 。非 洲 环 境 法 的 宪 法 渊 源按照现代法治原则 , 国家承担环保责任和保 护公民的环境权益都必须有宪法依据 。但是在传 统的经济发展模式下 , 传统宪法并没有把环境权 作为公民的基本权利予以确认 , 也没有明确国家 在环保方面的责任 , 因而不利于环保 。非洲一些 国家却在此方面有明显的突破 , 它们以宪法的形 式规定环境权利和义务是非洲环境法的特点所 在 。由于这些国家的宪法在 20 世纪 90 年代制定 或修 订 , 1981 年 非 洲 人 权 宪 章中 规 定 的 “有利于人发展的 、令人满意的环境是所有人的 权利”和 1992 年联合国环境与发展大会所确立 的可持续发展思想与模式在这些国家的宪法里大 都有所反映 , 使非洲环境法在形成之初就得到了 宪法保障 , 而且它们对环境权的确认体现了先进 的环保思想 。具体而言 , 非洲国家宪法有关环保 的规定体现如下 : 1. 仅规定了国家环保的职责和权力 。如1990 年纳米比亚宪法规定保护 、改善环境是国 家的目标 , 国家在保护野生生物与资源方面负有体现在加强政府环境管理机构的建设 , 到 1995 年已有 30 多个非洲国家建立了国家级的环境部 或局 。 蔡守秋主编 : 环境资源法学教程, 武汉大学出版社2000 年版 , 第 111 页。现阶段的环境与发展 , 通过世界性保护地球 行动已引起非洲国家的关注 , 成为非洲环境法的 内容和发展方向 。一方面 , 非洲国家通过立法和 http : / / www. biodiv. org 此处资料源于艾蒂丝布朗魏伊丝著 , 汪劲等译 : 公 平地对待未来人类 : 国际法 、共同遗产与世代间衡平, 法律出 版社 2000 年版。 63西亚非洲 (双月刊)2003 年第 5 期职责 , 自然资源归国家所有或社会所有 。1991 年赤道几内亚宪法和 1992 年加纳宪法 规定保护改善环境是国家的目标 。1991 年毛 里塔里亚宪法和 1992 年布隆迪宪法规定 保护 、改善环境是国家的目标 , 国家在自然资源 开发或废物利用方面有选择权和决定权 。2. 仅规定了公民的环保权利和义务 。如1991 年马达加斯加宪法和 1994 年南非宪 法规定公民普遍享有清洁 、健康 、平衡的环境 的一般性权利 。1995 年乍得宪法规定公民 负有保护环境的义务 。3. 既规定了国家环保的职责和权力 , 也规 定了公民的环保权利和义务 。 如 1990 年莫 桑比克宪法和 1992 年佛得角宪法规定公 民普遍享有清洁 、健康 、平衡的环境的一般性权利 , 并负有一般的 、普遍的保护环境的义务 ; 保 护环境是国家的目标 , 国家在保护野生生物与资 源方面负有职责 。1991 年布基纳法索宪法 规定公民普遍享有清洁 、健康 、平衡的环境的一 般性权利 , 并负有一般的 、普遍的保护环境的义 务 ; 自然资源归国家所有或社会所有 。该法同时 还具备有关环境法执行方面的特别规定 , 这是其 他宪法规定不多见的 。1992 年马里宪法和多哥宪法也有相似的内容 。1992 年尼日尔 宪法还特别规定 : 国家具有处罚违法者的权 力 , 对于超越职责范围的损害负有修复的义务 。 1995 年乌干达宪法规定得最为详细 。从上述规定可以看出 , 非洲各国宪法的环境 保护条款涉及 3 个方面的内容 : 第一 , 明确公民 的环境权利和义务 ; 第二 , 宣告国家在环保方面 的目标 、权力及职责 ; 第三 , 明确规定宪法条款 在环保中的适用或特别规定环境法的执行程序 。 由于现代非洲宪法都写进了环保的内容 , 并且赋 予公民环境权 , 从而保证在国家和公民两个层次 环境保护的互动 , 促进资源的合理利用和废物的 科学处理 。从宪法保障意义上可以说 , 在新世纪 追求可持续发展的过程中 , 非洲国家与其他国家 包括发达国家站在了同一起跑线上 。当然 , 在实 践层面 , 非洲国家还普遍存在一个思想观念和管 理方式转变的问题 , 即如何使宪法中的环境权纳 入环境管理 、经济决策和国民意识中的问题 。非 洲 环 保 的 区 域 性 条 约人类环境宣言第 7 条原则指出 : “种类 越来越多的环境问题 , 它们在范围上是地区性的 或全球性的 , 或者它们影响着共同的国际领域 , 将要求国与国之间广泛合作及国际组织采取行动 以谋求共同的利益 。”在环保领域 , 国际合作是 保护整个环境所必须的 , 不仅对于各国所管辖的 范围 , 而且对于两个或多个国家共享的环境资 源 , 以及国家管辖之外的任何环境资源都是必须 的 。国家为环保进行合作一般体现在制订多边或 双边条约和设立合作机构 。非洲国家由于在地 理 、气候 、经济 、文化 、社会 、政治等方面的一 致性从而有利于在环境领域的合作 。于 1963 年 成立的非统组织通过连续宣言和行动计划逐渐为 非洲国家确定了共同环境政策 , 而且它在 1968 年和 1991 年分别主持制订了非洲保护自然和 自然资源公约和禁止进口危险废物并控制其 在非洲越境转移的巴马科公约。非洲各国的环 境保护合作并不止于此 , 其合作领域十分广泛 , 既涉及海洋 、淡水 、土壤 、森林和生物多样性的 保护 , 又涉及对危险活动和物质的控制 , 还对环 境与发展的关系进行了探索和调整 。这些合作成 果在下列区域性条约中得以体现 :1. 海洋环境保护的区域性条约 。 1981 年 3月 23 日 , 西非和中部非洲国家通过关于保护与 发展西非和中部非洲海洋及沿岸环境进行合作的 阿比让公约与紧急情况下针对污染的区域合 作议定书。1985 年 6 月 21 日 , 东非国家通过保护东非海洋环境的内罗毕公约及其议定书。2. 淡水保护的区域性条约 。这主要有1978 年冈比亚河协定、1994 年维多利亚湖 三方环境管理规划筹备协定 (三方指肯尼亚 、 坦桑尼亚和乌干达) 和 1995 年赞比西河协定 的议定书。其中乍得湖流域开发公约和规约 和关于赞比西河系统的环境完善管理行动计划 的协定及其议定书对淡水资源的开发 、利用和 保护做了比较全面的规定 。3. 土壤和森林保护的区域性条约 。 非洲 国家参与制定的第 4 个洛美协定 (1989 年) 64非洲环境法简析呼吁缔约国遏止土地和森林资源的恶化 , 并建议 扩大农业森林系统和制定森林管理计划 。4. 生物多样性保护的区域性条约 。1968年 9 月 15 日在阿尔及尔通过了非洲保护自然 和自然资源公约, 对动 、植物资源和土壤资源 以及水资源规定了全面的保护方法 。在该公约体 制下 , 非洲有关国家通过了一些保护特别区域的 条约 , 如 1985 年签署的关于东非区域保护区 和野生动植物的内罗毕议定书。1994 年 10 月 , 肯尼亚 、南非 、斯威士兰 、坦桑尼亚 、乌干达和 赞比亚等 6 个国家在赞比亚首都卢萨卡签署卢 萨卡协议。该协议的内容是通过集体措施对野 生动 、植物的非法贸易采取协调强制行动 。为 此 , 协议规定建立一支国际野生生物特别武装部 队 , 这是世界上第一支国际环境警察部队 。1995 年 6 月 16 日 , 非洲 5 个国家与欧盟缔结协定对 迁徙鸟类进行全面保护 。5. 控制危险物质和危险活动的区域性条约 。 最显著的成果是非洲国家 1991 年 1 月 30 日在巴马科签订的禁止进口危险废物并控制其在非 洲越境转移的巴马科公约。它既考虑到各类危 险废物包括来自非洲国家的废物 , 又考虑到包括 海洋的所有倾倒区域 。它禁止危险废物的贸易和 控制危险废物的越境转移 , 并规定了许可证制 度 , 以及缔约国有义务在其国内法中对非法贸易 规定刑事处罚 。其他成果还有 1981 年的阿比 让公约, 它对跨界海洋环境污染也做了规定 。 非洲国家还与加勒比 、太平洋国家合作 , 在它们 与欧共体签订的 1989 年洛美协定中全面禁止 欧共体向这些国家出口危险废物和放射性废物。6. 关于环境与发展的区域性条约 。环保和自由贸易是当今世界的两大潮流 , 而如何调整 它们之间的关系是每个国家 、地区 、国际组织的 法律和政策都要着重考虑的 。非洲国家在寻求经 济发展的同时也注意到了环境问题 , 就此进行了 讨论并获得了一定的成果 。1989 年 6 月 16 日 , 在坎帕拉召开的第一届非洲环境大会以宣言的形 式提出了在非洲保护环境的可持续发展原则 。 1991 年 6 月 3 日通过的设立非洲经济共同体公 约在第 58 条中要求缔约国追求健康的环境 , 并为此制定政策和战略 、实施行动计划 。1992 年 8 月 17 日通过的建立南部非洲共同体的温得和克条约提到了环境与发展的关系 , 要求缔 约国可持续利用自然资源和有效保护环境 。1993 年 11 月 5 日通过的建立东非和南非共同市场 的坎帕拉条约提出了在管理自然资源和环境方 面进行合作的原则方法 。从这些条约可以看出 , 非洲国家普遍认识到 各自为战难以彻底解决环境问题 , 在环境领域进 行广泛合作是有效保护环境的重要手段 。生态系 统是无国界的 , 酸雨 、大气污染 、海洋污染 、