我国排污收费制度的缺陷及对策探析.docx

我国排污收费制度的缺陷及对策探析李杰 1杨文选 2摘 要：我国现行的排污收费制度无论在立法上还是在实践中都存在着一些问题，如排污费标准偏低，排污费征收范围不全面，排污费不能足额征收且使用不规范等，因而未能遏制环境恶化的程度。 因此，我们必须要不 断完善排污收费制度,将经济建设和环境保护协调统一起来,在发展经济的同时更要注重污染治理。关键词：排污费 费改税面对日益严重的污染， 世界各国在环境管理中将经济方法与行政的、 法律的、 教育的方法相 互配合使用， 通过税收、 财政、 信贷等经济杠杆， 调节经济活动与环境保护之间的关系、 污染者与 受污染者之间的关系， 促使和诱导经济单位和个 人的生产和消费活动符合国家保护环境和维护生 态平衡的要求 。 作为我国环境管理 “ 八 项 制 度 ” 之一的排污收费制度实施二十多年来， 对污染治 理、 “三废” 利用、 环保工作与经济建设的协调 发展起着举足轻重的经济杠杆作用。 但随着我国 经济的迅速发展和国际联系的加强， 环境保护工 作的深入， 人们环境意识的提高， 现行排污收费 制度也暴露出许多不足之处。 因此， 改革和完善 现行的排污收费制度刻不容缓。国二氧化硫排放量收费标准为 0.63 元/千克， 而火电厂烟气脱硫平均治理成本为 46 元/千克。 这必 然会导致企业从自身利益出发,宁肯交纳超标排污 费,也不愿积极治理污染,造成企业违法成本低、 守 法成本高的现象。 这说明排污收费标准偏低是排污 收费政策设计的重大缺陷,它不可避免地会使政策 结果与目标发生背离而造成政策 “失灵”。（二） 排污费的开征范围不全面1982 年国务院 征收排污费暂行办法 中规 定了废水、 废弃和废渣排污费的征收标准， 其中超标废水 20 项， 超标废弃 21 项。 1991 年全国统一了噪声排污费征收标准，1993 年开征了污水排污费。 1991 年、 2003 年先后修订了排污费征收标准。1991 年将超标废水的污染因子增加至 29 项，2003 年 又 增 加 至 65 项 ， 废弃物的污染因 子 由1982 年的 21 项增加至 2003 年的 44 项， 2003 年 还增加了危险废弃物排污费征收标准。 但目前排 污费征收标准仍然不够全面， 放射性物质、 垃圾、 汽车尾气以及面源等污染物仍然没有排污费征收 标准， 这些污染物的排放带来了很大的环境污染一、 我国现行排污收费制度存在的缺陷（一） 排污费征收标准偏低从经济学角度看,对排污者征收的排污费应该 等于他给社会其他成员造成的损失,从而使其私人 成本等于社会成本。 然而我国现行排污费征收标准 征收的排污费往往连治理污染的成本都无法完全弥 补。 这种偏低的环境资源价格， 既没有反映资源的 稀缺程度， 也没有反映环境治理成本和资源枯竭后 的退出成本。 根据有关部门测算， 我国排污费征收 标准仅为污染治理设施运转成本的 50%左右,某些 项目甚至不到污染治理成本的 10%。 例如,目前我34问题，但由于政策对这些污染因素的规定很少,有的甚至没有任何规定,从而造成受害方无法保护自己的合法权益。 事实上,只要排放了污染物,就会给 环境造成损害,就必须花费成本进行治理。 对这些 排污行为不征收排污费, 违 背 了 “ 污 染 者 付 费 原 则” ,使排污收费政策存在无法干预的 “真空”。价格监管与改革中国物价 200910（三） 排污费不能足额征收目前， 全国范围内都不同程度存在着少缴 、所征排污费的用途不公开,所以很多环保部门不同程度存在着自身建设支出挤占污染源治理资金的 问题,一些环保部门甚至将全部排污费用于自身经 费支出,如人员经费、 办公费等。 据有关报道,审计 部门经对山西省 11 个市、 86 个县区排污费分配 使用情况的审计调查发现,有 79 个市、 县财政部门 存在违反规定安排环保部门自身建设经费的问题, 占调查市、 县总数的 81%； 有 56 个市、 县环保部 门将污染治理资金 3457 万元挪用于本部门经费支 出,占拨付环保部门污染治理资金总额的 50%。欠缴、 拖缴排污费的问题，全国平均收费率 50%左右。 主要原因是： 1. 按照现行的排污费征收程序,排污费征收额测算的基础是排污者申报和环保 部门核定,而目前在一些地方主要依靠企业自报,申 报数据的可靠性 、 准 确 性 、 真实性难以保证, 谎 报、 瞒报现象较为严重， 再加上污染源检测也受 到技术、 手段、 采样的瞬时性等制约， 无法提供与实际排放相符的准确数据；2. 地方保护主义下的行政干预严重， 部分生产企业通过当地行政领导对环保部门进行干预， 以达到少交或不交排污 费的目的， 使得 “协商收费”、 “人情收费” 的现 象很普遍； 3. 环保部门执法力度不够， 少数收费 人员法律法规意识较差， 排污收费政策掌握不准， 业务素质较低， 征收排污费不按标准执行， 对一 些应该进行检测检查的排污单位仅仅是 走 形 式 ， 甚至是放任不管， 严重影响了排污费的足额征收。（四） 排污处罚力度不足， 超标加倍收费制 而不止2003 年国务院颁布 排污费征收使用管理条 例 相对于 1982 年 征收排污费暂行办法 , 由 原来的超标收费改为排污即收费和超标加倍收费 并行,这无疑是一种 “ 帕累托改进” 。 然而污染物 排放标准作为环境可以相对容纳、 稀释和消化的 最高限度,应具有强制性和约束力,超标排放污染物 已构成违法行为, 应追究其法律责任, 给予行政处 罚,而不仅仅是征收超标排污费。 况且,在现行排污 费标准偏低的情况下,加收一倍的排污费不足以遏 制超标排放的现象。（五） 排污费使用不规范根据 2003 年国务院颁布 排污费征收使用管 理条例 规定,排污费必须纳入财政预算,列入环境 保护专项资金进行管理, 主要用于重点污染源防 治、 区域性污染防治、 污染防治新技术、 新工艺 的开发、 示范和应用等项目的拨款补助或者贷款贴息。 但在实际工作中,由于政府工作不透明,对于二、 改革我国排污收费制度的对策建议目前， 我国经济处于高速发展时期， 环境问 题引起的生态、 社会、 政治问题交织已日益显现， 在历史发展的新阶段 ， 要实现 “ 十一五” 目 标 ， 任务非常艰巨。 针对当前我国排污收费制度中存 在的问题,必须对现行的排污收费制度进行改革。（一） 科学制定排污收费标准排污收费标准的制定,1.要高于污染治理成本,以 实现环境污染外部成本内部化,促使排污企业加强污 染治理和减少污染物排放， 建议在 “十一五” 期间, 逐步将二氧化硫、 污水等主要污染物排污费征收标 准提高到治理污染全部成本水平。 当然， 提高排污 费不可能一步到位,应当从大城市逐步推广到中小城 市、 再逐步推广到广大乡村。 提高收费标准可能给 困难家庭带来负担,政府有责任提供补贴并直接补贴 给居民； 2.要以 “主要污染物排放总量减少 10%” 为约束性目标,在总量控制、 逐级分解的基础上核定 排污收费标准。 排污收费标准的确定还可通过引入 排放绩效指标,在污染物排放总量控制下实现对环境 容量资源的有效配置； 3.要同步调整现行企业会计 制度关于排污费会计处理的规定,因超量超标而形成 的排污费和罚款支出不得进入定价成本。（二） 扩大排污费的征收范围随着我国社会经济的发展,许多原来没有显现的 污染因素逐渐突出,对环境的危害越来越大,如流动污 染源、 居民生活用水污染、 城市生活垃圾等。 因此，35价格监管与改革中国物价 200910按照 “污染者付费” 的原则,任何单位或个人,只要向环境排放了污染物,都应缴纳排污费。 当前应特别把 握排污收费的全面性,将排污收费对象由企、 事业单 位扩大到直接向环境排放污染物的所有排污者,除征 收废水、 废气排污费外,应加大噪声超标排污费和固权， 污染物也就不得进入环境。（四） 加强排污收费队伍建设， 加大排污收 费稽查力度努力提高排污收费队伍的政治素质和业务素质,为正确贯彻执行排污收费政策创造条件。 各级体废物排污费的征收。对于新产生的各种污染源,都环境保护部门要加强组织领导,把一批年轻化、知应规定为征收排污费的对象,以扩大排污费的征收范识化的专业人才充实到排污收费队伍中,增添新生围,控制污染，还百姓以洁净的水、 明亮的天、 宁静力量。抓好从业人员的职业道德建设,做到内提素的家园和和谐的环境。 2003 年国务院颁布的 排污费征收使用管理条例 增加了个体工商户为收缴排 污费的对象,这就是一个进步。（ 三） 实行排放污染 物 总 量 申 请 收 费 制 度 ，即实现由 “事后收费” 向 “事前交费” 转变排放污染物总量申请收费制度核心是排污单位 通过排放污染物总量申请 ， 同时缴纳相 应 费 用 ， 取得环境容量或资源的使用权， 也就是根据本地 区环境容量、 污染控制目标核定本地区或区域污质,外树形象。 定期开展业务培训,采用走出去、 请进来的办法,不断拓展工作视野,提升排污收费工作 能力,切实把排污收费工作做深、 做细、 做到位。 强化排污收费人员的法律意识和法制观念,保证排 污收费政策的全面贯彻执行。 开展排污收费稽查 既是实现 “依法、 全面、 足额” 征收的根本保证, 也是促进排污收费政策全面贯彻执行的重要措施。1.开展对广大排污者现场稽查,及时纠正排污申报 不实的现象； 2. 开展上级对下级环境保护部门的 稽查,通过稽查减少排污收费中的地方保护主义；3.开展环境保护部门内部稽查,纠正其排污收费中 的违规行为。（ 五） 确立 “ 排污收费 ， 超 标 处 罚 ” 原 则 ，强化排污处罚力度目前， 我国的排污收费制度基本上实行的是 排污即收费和超标加倍收费制度。 但是,仅对超标 者加倍收费,远远不能满足环境质量的控制要求。 根据 标准化法实施条例 第十八条规定,环境保 护的污染物排放标准和环境质量标准,属于强制性 标准,具有法律约束力。 因此达标排放是一种合法 行为,向达标排放者征收排污费,是对其排污行为对 环境资源造成损害做出的补偿要求。 而超标排放是 一种违法行为, 应该追究排污者的法律责任,即对超 标准排污行为不仅要征收超标准的排污费,还要给 与行政处罚。 这样才能增强威慑力,促使排污者积 极进行污染治理,使有限的环境容量得到合理利用。（六） 推进排污收费制度向税制的转变排污收费开征 20 多年来, 已成为我国一项重 要的环境管理经济制度， 今后仍将继续发挥积极染物排放总量， 向社会、污单位根据自己的需求，环保行政部门提出申请。排污单位发布公告。 排在规定时间内， 向当地 环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量， 进行审查、 核定、 分配、 批准、 发证， 同时收取核定许可排放总量的 开户费和排污费， 不足部分及增减变更可以通过 市场运作进行污染物排放总量交易。现行的排污收费是以排污单位在污染物排放 后， 按照其排放量来计算， 先污染后控制， 先排 放后收费， 体现出事后管理或 “秋后算账”， 先上 船后买票， 使得收费制度变为无效或失 控 状 态 。 因此， 环境容量资源作为国有或公共财产， 排污 单位在未使用前应申请环境总量的使用权， 同时 缴纳使用费或排污费 ， 将收费的核算终 端 前 置 ， 并不得突破总量， 否则将采取行政措施， 如限产、 限排、 停产 （业） 整改等， 或同时实行严格的经 济处罚措施 。 这样才能充分发挥经济杠 杆 作 用 ， 从源头上抓起， 切实起到有效的预防和控制作用。 同时， 这种制度还使排污费从被动征收转变为排 污者主动交纳， 未交纳者将得不到环境容量使用36价格监管与改革中国物价 200910作用。 但在一些西方市场经济国家的治污实践中，传统的排污收费制度正逐步地被排污收税所取代, 即 “费改税”。 如英国于 1972 年开征二氧化碳税, 德国于 1981 年开征水污染税,瑞典于 1991 年开征 二氧化硫税,许多国家开征垃圾税等。 实行 “费改 税” ,将会产生更积极的作用:1.既可增加国库收入, 又可调动地方政府的积极性 ( 排污费只列入地方 财政收入,但其资金专用于污染治理,地方政府不得 支配它用于别途) ,为国家的区域性综合治理集中 和积累财源； 2.强化了环境执法力度,向污染宣战, 对排污者更具有威慑力； 3. 确保了这项制度的执 行 与 落 实 。 虽 然 排 污 收费也是一项法定制度, 但 “费” 在地方执行时, 常被当成经济发展中的 “ 绊 脚石” ,当成可随意支配或取消的 “软制度”； 4.归 税后,税务机关本身有强制执行权,可更有效地发挥 其杠杆作用,促进治理与资源优化配置。 因此,与排 污收费办法相比较, 排污税具有更大的制度优势。 建议在改革和完善排污收费制度的同时,积极探讨“费改税” 的路径,择机实施制度变迁。参考文献：黄 智 潘 ， 浅 析实施经济政策减排二氧化硫的瓶颈和解决途 径，中国环境管理，2006.9。张岩 、 李波 ， 浅析我国排污收费制度 ， 中国环境科学学会 2006 年学术年会优秀论文集（中卷），2006。伍世安，改革和完善我国排污收费制度的探讨，财贸经济，2007.8。王飞 、 孙利荣 ， 山 西: 环 保 资 金 被 迫 “ 以 费 养 人 ”， 中 国 青 年 报,2005.9.3。罗佳，西方排污收费理论的发展及其在我国的实践，重庆工 商大学学报(西部论坛),2007.2。刘白 ， 试论现行排污收费制度的缺陷及改革 ， 环境保护 ，2007.17。冷淑莲，排污收费政策失灵问题研究，价格月刊，2008.1。余红成、 崔金星，我国排污收费制度评析，云南环境科学，2004.3。刘小呀，我国排污收费制度及其价格体系的改革，人口资 源与环境经济,2003.13（1）。（作者单位：1 西安理工大学 2 陕西师范大学 西安理工大学）责任编辑：田小秋!（上接第 23 页） 铁矿石现货市场价格短期内有一定的不稳定性。（三） 钢铁价格和航运价格在当期均不会影响 铁矿石价格， 两者的影响都有一定的滞后性。 其中 钢铁价格的影响相对于航运价格的影响更为强烈并 更快速一些。 这也间接说明作为下游产业的我国钢 铁部门对上游的铁矿石价格的控制能力不足， 我国 钢铁业的利润空间受铁矿石价格变动的挤压现象明 显。 而航运