县级土地利用总体规划方案评价研究.doc

摘要土地利用总体规划被称为土地资源管理的“龙头”，土地利用总体规划方案编制的质量直接影响了日后规划的实施，通过对土地利用总体规划方案评价的研究，可以为规划的审批阶段提供一种价值判断方法，并促进规划实施的进行，实现区域的协调性发展。本文以第三轮土地利用总体规划修编为背景，对县级土地利用总体规划方案评价进行了研究，研究内容主要有以下几点：（1）界定土地利用总体规划方案评价的涵义，指出土地利用总体规划方案评价应该是在规划方案可操作性评价的基础上，进行规划预期综合效益评价的过程。（2）对于土地利用总体规划方案可操作性评价，着重从规划弹性、规划公众参与性、与相关规划协调性等三方面进行定性评价。（3）对于土地利用总体规划预期综合效益评价，从社会、经济、生态三效益进行综合评价。主要运用多指标综合评价法，通过构建指标体系，利用AHP法确定指标权重，无量纲化处理基础数据之后，进行综合效益计算。（4）以河南省镇平县土地利用总体规划方案-镇平县土地利用总体规划（2006-2020）为例，进行实证研究。通过研究分析，主要得到以下结论：（1）本轮规划具有比较强的操行性。首先，本轮规划将规划目标分为了约束性与预期性两种，“弹性”与“刚性”很好的进行了协调；在空间管制中设定建设用地扩展区，基本农田缓冲区等，有利于缓解由于未来社会经济发展的不确定性因素而导致的用地矛盾。其次，在土地利用总体规划方案的五个阶段中（规划前期准备阶段、调查研究阶段、编制规划方案阶段、方案论证修改阶段、成果报批评审阶段）都注意到了公众的参与，但参与本轮规划的公众大部分是土地管理部门、政府部门、各个行业的行政主管部门等，普通百姓的公众参与性还不够高。最后，本轮规划很好的与国民经济和社会发展“十一五”规划、城市总体规划及产业集聚区规划、生态环境规划、地方特色规划（镇平县玉文化改革发展试验区规划）等进行了衔接，这有利于发挥土地利用总体规划宏观规划的作用，提高规划的权威性和可操作性。（2）规划方案的预期综合效益评价结果认为：本轮规划实施到2010年，综合效益较2005年有所提高，但是提高的幅度不大，还是处于“一般”水平的边缘；到2020年，综合效益将有很大的提高，可以达到“良好”。其中社会效益保持平稳的增长趋势。基本农田保护率和人均耕地面积下降的趋势不是很明显，有利于稳固粮食安全、社会稳定；城镇化率将有一个很大的提高；但是城市与农村的人均收入比基本上维持2005的状况，不利于统筹城乡一体化发展。经济效益增长速度非常明显，尤其是规划远期阶段，全县国内生产总值、人均生产总值、全县单位建设用地国内生产总值等将会增长很快；第一产业与第二、三产业生产总值之比也会逐渐缩小，有利于城镇化的发展；人均城镇工矿用地呈现逐渐下降的趋势，通过集约节约利用土地，有利于破解发展过程中资源约束的瓶颈。生态效益虽然也呈现逐步增长的趋势，但是由于基础比较薄弱，总体分值不高，本轮规划未给生态退耕留下足够的空间，同时对于经济建设的快速发展可能导致的一些列的环境问题分析的比较笼统，没有具体的量化指标。建议在新一轮土地利用总体规划编制方案中充分考虑规划的弹性，引入市场干预机制，以市场为主，制订针对不同的市场发展趋势而采用的不同用地配置的多种有效方案；加大公众参与规划方案制定的各个阶段、以及公众参与主体的范围和形式；加大规划专题的研究力度，加大环境影响的研究，防止经济快速增长所带来的环境问题;建立土地利用总体规划实施评价机制和反馈机制，利用滚动规划的思想，进行土地利用总体规划的实施，完善土地利用总体规划实施评价体系。关键词：土地利用总体规划；方案；可操作性评价；预期综合效益评价；镇平县AbstractThe overall land use planning is the head of land resources management,and thequality of the planning formulation affects its practice subsequently.The research ofthe evaluation of the overall land use planning scheme provides a value-judgmentmethods during the stage of the overall land use planning scheme review,and promotesimplementation of the plan,so as to realize the harmonious development of the area.With the recordset of the third round of the overall land use planning as thebackground,the paper conducts a research on the evaluation of the overall land useplanning scheme in county level.The content involves:1)By defining the definition of the evaluation of the overall land use planningscheme，the evaluation of it should be a process of evaluating scheme operability andanticipated integrated effectiveness.2)To evaluate the scheme operability,three aspects concerning of plans flexibility,public participation and relevant plan harmony are focused.3)To evaluate the anticipated integrated effectiveness,it should be conductedfrom social,economic and environmental perspectives which are mainly by the meansof more indicators overall evaluation method.Through the construction of standardsystem and the confirmation of index weight conducted by AHF method,the integratedeffectiveness is calculated after the basis data are dealt by nondimensionalization.4)The research is conducted on the basis of the overall land use planning from2006 to 2020 in Zhen ping County,the plan of Zhen ping County in Henan Province asan example.The following conclusions are on the basis of former analysis:1)The plan is operable.First of all,the plan divides the aim into senses of binding and anticipatingcombining flexibility and rigidity together;Moreover,extended area of constructionsites and basic farmland are being set to solve the land confliction due to the uncertainfactors in the economic development of future society.Secondly,public participation isinvolved in each stage of the five periods concerning preparation in advance,investigation,establishment,revision,examination and improvements.However,thepublic involved are mainly from sectors of land management,government,administrative offices of all trades and professions.The ordinary people are rarelyinvolved in.Finally,the plan is in line with 11thfive-year plan of national economy andsocial development,the overall city plan,industry complex plan,environmental planand the plan of establishment of test area of jade in Zhen ping County,which is infavor of exerting the usage of macro overall plan,and improve its authorization andoperability.2)The conclusion of the anticipated integrated effectiveness assessment is that theplan is going to be implemented with a small increase in integrated effectiveness by theend of 2005.Moreover,it can be raised into excellent level by the end of 2020.The social effectiveness is increasing steadily.The rate of protecting basicfarmland and average farmland area drops unobvious.These help promote foodsecurity and social stability.Whats more,urbanization is increasing greatly.However,the average incomes of urban and rural areas are still basically the same with that in2005,which is against the development of urban and rural areas.The economic benefitis growing rapidly,especially GDP of the whole county,the average gross product andthe construction sites of units in the county in the remote planning stage.Theproportion of the first,second and third industries are becoming smaller,which is goodfor the development of urbanization.The average mining and constructing areas aredecreasing gradually.Intensive uses of land can help break the bottleneck of constraintof resources during the development.Although environmental benefits are steadilygrowing,the overall situation is rather low due to the weak basis.The plan doesntleave behind enough space for returning lands into farmland,and has no definitequantitative criteria for the possible environmental problems resulting from the rapiddevelopment of economic construction.It is highly recommended that flexibility of the plan should be considered in thenext round of formulation of overall planning of land uses.By intruding marketinginterference,various effective plans should be adopted in different market trends.Theparticipation of public should be enhanced in different stages of planning formulation.Simultaneously,research on the special topic should be promoted.Research on theenvironmental influence should also be conducted to prevent environmental problemsbrought by fast development of economy.And establishing evaluation mechanisms offeedback mechanism of the overall land use planning is to improve the implementationof evaluation systems.Key words:The overall land use planning;scheme;evaluation of operability;anticipated integrated effectiveness;Zhen ping County目录摘要.IABSTRACT.III1绪论.11.1研究背景.11.1.1前两轮土地利用总体规划的背景和不足.11.1.2新一轮土地利用总体规划的背景.31.2研究目的.41.3研究意义.41.4国内外研究综述.51.4.1国外研究综述.51.4.2国内研究综述.81.4.3国内外研究存在的问题.121.5研究内容及技术路线.122土地利用总体规划方案评价理论方法研究.142.1土地利用总体规划方案评价概述.142.1.1方案评价涵义.142.1.2方案评价系统构成.152.1.3方案评价特征.152.1.4方案评价内容.162.2土地利用总体规划方案可操行性评价研究.162.2.1规划弹性评价.162.2.2公众参与性评价.172.2.3土地利用总体规划与相关规划的协调性评价.182.3土地利用总体规划方案预期综合效益评价研究.192.3.1预期综合效益评价的涵义.192.3.2评价的意义.192.3.3评价的内容.192.3.4评价的方法.202.4基础理论.282.4.1可持续发展论.282.4.2区位论.292.4.3人地关系协调论.292.4.4系统工程论.302.4.5动态管理理论.312.4.6土地生态经济理论.313镇平县新一轮土地利用总体规划方案概述.323.1镇平县简介.333.2规划方案概况.343.2.1土地利用战略任务.343.2.2规划期限.353.2.3土地利用结构变化情况.354镇平县规划方案可操作性评价.374.1规划弹性评价.374.1.1用地目标弹性评价.384.1.2空间管制弹性评价.394.1.3有效规划方案数量评价.414.2公众参与性评价.414.2.1准备工作阶段.414.2.2调研研究阶段.414.2.3编制规划方案阶段.414.2.4方案论证修改阶段.424.2.5成果报批评审阶段.424.3与相关规划的协调性评价.424.3.1与国民经济和社会发展“十一五”规划的衔接.434.3.2与城市总体规划及产业集聚区规划的衔接.434.3.3与生态环境规划的衔接.444.3.4与镇平县玉文化改革发展试验区规划的衔接.455镇平县规划方案预期综合效益评价.465.1综合效益评价过程.465.1.1确定各指标的数值.465.1.2确定各指标的权重.475.1.3无量纲化各指标数值.475.1.4综合效益评价结果.495.2综合效益评价结果分析.505.2.1综合效益分析.505.2.2社会效益分析.515.2.3经济效益分析.525.2.4生态效益分析.536本轮规划方案的总体评价与改进建议.546.1本轮规划方案的总体评价.546.1.1本轮规划的亮点.546.1.2本轮规划的不足.556.2改进建议.567结语.577.1论文研究的结果.577.2论文研究过程中存在的问题.597.3展望.59参考文献.60致谢.6411绪论土地利用总体规划是土地利用管理的首要环节，是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分。它是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。1目的是集约利用土地，提高土地利用总体效益，加强土地资源的宏观控制和计划管理，促进生态环境不断改善，为土地管理提供科学依据。它具有综合性、长期性、战略性、动态性、控制性和权威性等特点。我国土地利用总体规划分为五级：国家级、省(区、市)级、地(市)级、县(市)级、乡(镇)级。其中国家级和省(区、市)级规划具有政策引导性，体现了全国和省域范围内社会经济发展目标和土地利用方向，并制定土地利用政策，协调跨区域重点项目等。地(市)、县(市)级规划属于管理型布局性规划，按照上一级规划的土地利用控制指标进行区域性土地利用布局，进行土地用途管制分区划定，确定分区土地利用方向和土地利用管制规则，重在定性、定位和定量的落实。乡(镇)级规划属实施性规划，其规划内容重点是土地用途分区管制和用途编定，其内容应该达到控制性详规的要求。2土地利用总体规划涉及范围广，内容丰富，不同层次不同区域的土地利用总体规划侧重点和内容不同。主要包括：土地利用现状分析、土地供给量预测、土地需求量预测、确定规划目标和任务、土地利用结构与布局调整、制定实施规划的措施等。我国目前已经进行了两轮的县级土地利用总体规划编制工作，第三轮规划修编正在进行中。新一轮规划修编方案质量的优劣将直接对以后的各部门发展产生影响，对规划方案进行评价具有现势性。1.1研究背景1.1.1前两轮土地利用总体规划的背景和不足（1）第一轮土地利用总体规划的编制背景和不足改革开放之初，由于计划经济正在向市场经济逐步过渡，用地需求也逐渐扩大，人地矛盾日渐突出。为了能够合理利用有限的土地资源，加强土地的宏观调控，原国家土地管理局于1994年编制了县级土地利用总体规划编制规程(征求意见稿)，这为规划编制提供了技术规范和要求。第一轮土地利用总体规划的编制和实施，有利于协调各行业用地矛盾、加强耕地保护、促进合理开发利用后备土地资源等。但是由于第一轮规划尚处于起步阶段，许多问题与方法还在探索中，难免存不足之处。首先，科学性不强。这一轮规划的理论和方法尚未形成，各地在编制规划时没有现成的模式，除县级可以参照县级土地利用总体规划编制规程(征求意见稿)以外，省级、市级、乡级规划没有统一的标准和规范；而且，这一轮规划多以土地资源概查数据为墓础，没有进行真实的土地调查，某些数据不够准确。此外，由于规划人员的缺乏，一些规划由一些非专业人员所做，质量上不能保证规划方案的科学性。其次，权威性不强，刚性不足。作为一个新生事物，它的社会地位和法律地位都没有达到一个应有的高度。有些地方政府，认为规划可有可无；有些地方土地部门没有进行土地利用规划的编制；有些地方虽然进行了规划的编制，但未经审批，没有形成法律效力。所以，规划编制后，未能起到规划的作用，建设占用耕地现象也是越演越烈，导致了耕地大量减少。（2）第二轮土地利用总体规划的编制背景和不足由于改革开放的深化，人地矛盾更加明显。1997年4月党中央、国务院发出了中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发199711号文)，决定开始第二轮土地利用总体规划编制。同时，原国家土地管理局于1997年10月7日下发了新的县级土地利用总体规划编制规程，并废止了1994年规程，县级土地利用总体规划的编制真正开始有了技术指导。第二轮土地利用总体规划的特点是：以保护耕地为重点，通过刚性指标和措施强调自上而下的指标控制。这对于我国人多地少、人地矛盾突出，又处于工业化、城镇化快速发展阶段的背景，有其合理的一面。3但本轮规划中也存在不足之处。首先，规划的科学性有待进一步提高。由于第二轮规划大部分是在较短的时间内编制及审批的，调查研究和论证不够深入细致，方案的论证也比较草率。同时，由于这一轮的规划采取的是从上往下层层分解控制指标的方法，一些地方缺乏对指标的论证研究，这就导致了指标确定与分解缺乏科学性。其次，规划的刚性太强，直接影响了规划实施的操作性。由于规划的权威性，为了增强规划的宏观控制力，这一轮规划中的刚性要求很强，但是没有余地的刚性不能适应一些经济发展迅速的地区，由于缺乏用地指标，规划缺乏“弹性”，导致了违法、违规占地现象频频发生。最后，第二轮规划对土地资源可持续利用思想体现不够。第二轮规划以“一要吃饭、二要建设、三要生态保护”作为规划的原则，过分强调耕地的总量平衡，过度开发土地后备资源，对生态环境保护的意识不强。当生态保护与建设发生矛盾时，也往往以牺牲生态保护来发展经济建设。1.1.2新一轮土地利用总体规划的背景进入21世纪，我国社会经济飞速发展，人地矛盾更加日趋严峻。2003年以来，一方面要应对加入WTO后中国参与经济全球化竞争的国际大背景，另一方面要落实“十六大”以来确立的全面建设小康社会目标、科学发展观和“五个统筹”的发展理念。4有效加强对土地的宏观管理，协调土地利用与社会经济发展间的紧张局面，新一轮土地利用总体规划修编工作再次在全国范围内展开。国土资源部于2002年发出了关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知（国土资发2002189号），启动了县级土地利用总体规划修编的试点工作。在总结试点经验的基础上，2005年，国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号)，第三轮土地利用总体规划修编工作于2005年在全国全面实施。之后，国土资源部又发出了关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题4的通知（国土资发2005182号）；2008年国务院发出了关于促进节约集约用地的通知(国发20083号)。2009年，河南省人民政府发出了批转省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编工作指导意见的通知（豫政2009