乡镇政府依法行政研究PPT课件.ppt

乡镇政府依法行政问题研究 中共河北省委党校政法部主任 教授杨亚佳 1 依法行政 依法行政是法治国家对行政行为的基本要求 即政府必须秉持法治精神 以法定权限和法定程序为依据行使行政权 2 本专题的三个问题 一 社会管理创新背景下的依法行政问题二 当前乡镇依法行政工作面临的困难三 现行体制下乡镇依法行政的应对之策 3 一 社会管理创新背景下的乡镇依法行政问题 作为政府职能之一的社会管理 是指政府依据社会政策和法律规范 对社会组织和社会事务进行规范和引导 培育社会结构 回应社会诉求 维护社会正义 保障社会秩序 创造发展环境 4 1 社会的转型对社会管理提出了新要求 第一 社会结构发生变化 阶层冲突增加 过去是 两个阶级一个阶层 利益是高度趋同 现在是利益高度分化 阶层矛盾冲突增加第二 社会诉求提升 实现小康解决了吃饱穿暖问题后 发展问题 平等问题 民主问题成为新的诉求 第三 转型社会价值真空 社会失范引发风险 而权贵的肆虐和弱者的无助 使社会充满焦虑与愤懑 面对这些新的社会管理问题和管理要求 我们用惯了的 数十年来延续下来的自上而下社会管理模式与管理方法越来越不适应 越来越力不从心了 5 国家 工人 农民 知识分子 行政管制 6 国家 各级政府 公民组织 工会 农会 消费协会 经济合作组织 环保组织 教会 律师协会 慈善组织 各种NGO 公民 官员 工人 农民 知识分子 学生 职员 失业人员 自由职业者 职业经理 老板 打工者等 互动 政治国家 公民社会 互动 7 2 中东乱局的新启示 三无运动 无明显宗教主张 无强大反对派组织 无明显外来敌人唆使 危机源自内力而非外力 诉求始于民生而非民主 症结在于社会创新而非简单修补 马晓霖 中国国际问题研究会常务理事 8 3 乡镇机构改革的新内容 2004年国务院发布 全面推进依法行政实施纲要 提出十年左右基本实现法治政府目标 对各级政府的法治建设提出了总体要求 2004年 随着农村税费改革 新一轮乡镇改革的启动 目标是 转变职能 控制编制 改革站所 创造机制 乡镇依法行政具有了职能转变的内容2009年1月 中央发布 关于深化乡镇机构改革的指导意见 从改革县级对乡镇的考核方式 清理 一票否决 乡镇站所分类改革 界定乡镇权责方面 试图突破自下而上的渐进路线 从县政改革层面 实现乡镇社会管理和公共服务职能 9 新时期特点对乡镇依法行政提出新要求 如何适应社会转型期的特点实现依法行政如何结合乡镇体制改革实现依法行政如何在履行社会管理和公共服务职能中实现依法行政 10 二 当前乡镇政府依法行政面临的困境 一 公民依法维权意识增强 群体性事件逐年增多 11 近年发生的群体性事件性质 第一类是骚乱事件 针对党政机关和普通百姓的暴力行为第二类是泄愤事件 与事件无直接利害关系 借题发挥 表达对社会的不满第三类是维权事件 参加者有直接的利益诉求 以维护自己的合法利益为目的 占80 于建嵘中国社会科学院农村研究所研究员 12 维权事件的两个特点 第一 公民维权主要是依法维权 都是拿国家的法律 政策与政府抗争 我不拿刀去杀人 我拿证据去证明有人在搞我们国家 我是用笔和正义说话的代表 湖南宜章县维权农民黄元勋 13 2011年5月江西抚州连环爆炸案 警方搜查钱明奇家时发现 卧室的桌子上 有很多法律书籍 包括 新编房屋拆迁补偿安置法律手册 拆迁安置补偿索赔技巧和赔偿计算标准 房屋拆迁 补偿和安置 侵权赔偿法律试用全书 等法律书籍十余本 14 北京南站上访村 15 第二 地方政府及政府部门的违法 不当行使行政权 9月4日 湖南湘潭市民鲁荣辉在强拆现场拍照被行政拘留 再照 挖个坑埋了你 16 如果有一天 老百姓对整个政府失去信心 特别是对国家的法律和中央政策提出质疑的时候 那么政治危机就出现了 17 二 现代媒体使行政执法处于阳光之下 基于互连网的论坛 博客 微博开启了媒体的新时代 互动性 多点对多点大众性 人人成为记者 一分钟数百万微博 跨时空 几年前 千里外的信息瞬间得到和传播多元化 传统媒体和现代媒体共存 文字 照片 视频 七亿手机用户和四亿上网用户使偏僻的山村的行政行为被瞬间放大 对基层执法形成巨大压力 18 2009王帅在天涯网上发帖举报当地政府违法征地使3万多农民失去土地 引来众多网友跟帖 地方政府指示灵宝市公安局跨省追捕 以涉嫌诽谤政府为由刑事拘留 公安局的做法引起网友愤怒 最后 公安局承认执法上有过错 撤销案件 并向王帅道歉 并给予他国家赔偿 河南灵宝县农民王帅 19 三 乡镇行政执法权薄弱 第一 社会抚养费征收管理办法 第4条 社会抚养费的征收 县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡 镇 人民政府或者街道办事处作出书面征收决定 委托执法第二 城乡规划法 第41条 在乡 村庄规划区内进行乡镇企业 乡村公共设施和公益事业建设的 建设单位或者个人应当向乡 镇人民政府提出申请 由乡 镇人民政府报城市 县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证 审批前置第三 城乡规划法 65条 在乡 村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的 由乡 镇人民政府责令停止建设 限期改正 逾期不改正的 可以拆除 行政命令和行政强制 20 第四 行政强制法 第52条规定 需要立即清除道路 河道 航道或者公共场所的遗洒物 障碍物或者污染物 当事人不能清除的 行政机关可以决定立即实施代履行 当事人不在场的 行政机关应当在事后立即通知当事人 并依法作出处理 行政强制执行中的代履行 21 四 行政体制设计不科学 1 权责不统一宪法和地方组织法赋予乡镇政府完整的职责 宪法107条 组织法61条 但却没有相应的权力 包括行政权 人事权 财政权 导致 违法超生难处理 违章建房难拆除 违法生产难取缔 违法经营难杜绝 乡镇政府履行职责 欲为无权 不为失职 22 2 乡镇管理体制弱化了依法治理功能 条块分割的行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的 垂直运动 分割肢解了乡镇权力结构乡镇政府能直接管理的只有内设机构 如党政办 经济发展办 社会事务办 文化事业办 和若干中心 即计生服务中心 农技推广中心 有执法和收费功能的基本是垂直管理 乡镇政府职能落实需要相关站所配合时 如果没有经济利益作协调 相关站所要么消极应付 要么以本身业务忙为由根本不予理睬 23 3 事权和考核机制不统一导致违法行政 由于传导式和压力型体制 导致各级下达给县级的一些目标任务 无论事权是否在乡镇 无一不被交办到乡镇一级政府去完成 年终还要进行考核 河南涉及乡镇的有143项检查 145项评比达标 11项 一票否决 乡镇政府被迫违法行政 为完成财政税收入库任务而非法引税买税 或挪用专项资金垫税 为完成招商引资任务而非法征地 为完成计划生育四术任务和抚养费征收任务而粗暴执法 为维护社会稳定而对上访群众进行围追堵截 为完成农业结构调整任务而乱下指标 逼民致富 等等 24 三 现行体制下乡镇依法行政的应对之策 一 在乡镇与县的关系上 要遵循权 责 能一致的原则改革县乡管理体制1 要依法明确界定县乡两级政府的职权范围 法律 法规和有关规范性文件明确规定由县政府部门负责的职责 不准转交给乡镇政府 既可由县政府直接实施 也可由乡镇实施的工作 应该以效率优先为原则 而不是以追逐利益为出发点 25 2 对于上级政府或政府部门确需乡镇政府配合的工作 要遵循 权责一致 事权与财权对等 的原则县级机构改革也要根据乡镇机构设置情况适当归并管理部门 减少对乡镇的条条干预要制定相应的地方法规或规章 明确规定上级派驻或设在乡镇的机构与乡镇的关系 接受乡镇的统一指导和协调 26 3 改进对乡镇政府的工作考核对乡镇政府的工作考核 由县级党委 政府统一组织 凡是不属于乡镇职能的事项 不列入考核范围 意见语 取消不切实际的考核指标 减少对乡镇的达标升级和检查评比活动 探索取消对乡镇的一票否决式的考评办法采取有效方式 加强对乡镇政府开展社会管理 公共服务和依法行政工作的考核 引导乡镇政府转移工作重心 27 4 改革乡镇事业单位服务体制 建立 以钱养事 服务机制乡镇事业单位改革原则 行政职能整体转移 经营职能走向市场 公益服务职能面向社会公共服务体制 花钱买服务 养事不养人同时探索建立政府主导 多元供给的农村公共服务生产和供给体制 28 二 在乡镇政府与村民自治关系上作到依法行政 要处理好尊重自治与履行监督职能的关系 村民委员会组织法 对乡镇政府与村民自治的关系规定了一个原则 即指导 支持 帮助 监督 但不干预自治 29 1 指导 提出村民委员会设立 撤消 范围调整的意见 第3条 2 支持 1 帮助搞好选举 成立选举领导小组 宣传法律法规 制定和实施工作计划 培训工作人员 指导有关人员的选举 处理群众来信来访 宣布违反法律法规的选举结果无效 2 在预算中作出适当的关于选举工作的列支 3 对村民委员会和村民小组长进行培训 4 用行政管理权保障各种主体的合法权利 保证 村民委员会组织法 立法意图的实现 30 3 帮助 帮助制定各项规章制度 如 村民自治章程 村规民约 财务公开办法 民主评议制度 等 1 正确解读 组织法 及其他相关法律 2 根据对所辖村的实情的了解 运用法律知识对各种规章制度关于权利义务的安排提出建议 3 对 组织法 讲得比较原则的主体权利义务安排加以说明 使 组织法 的精神得到更好的贯彻 4 对有关文件的用语进行把关 5 正确接受备案并审查 31 4 监督 监督的纠正村民自治工作中的违法行为第31条规定 村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的 村民可以向乡级政府举报 政府有义务及时进行查处35条规定 与县农业部门 财政部门配合 组织审计村委会成员的任期和离任经济责任36条规定 村民委员会不依照法律 法规的规定履行法定义务的 由乡 镇的人民政府责令改正 32 三 在处理行政主体与相对人的关系上 要创新行政执法模式 增强服务功能 1 完善行政执法主体设计 赋予乡镇执法权第一 修改现行法律 法规 赋予乡镇广泛的行政执法权 优点 权力明确 缺点 程序严格 时间较长 第二 部门委托执法 即上级职能部门把自己的部分执法权委托给乡镇行使 依据 处罚法 第18条 行政机关依照法律 法规或规章的规定 可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚 优点 不打破现有的法律体系 节省执法人员 缺点 法律依据存争议 举轻明重 33 第三 划转执法 将一个行政机关的部分行政执法权经有权机关决定划转到乡镇政府 使乡镇政府具有独立的执法资格 依据 行政处罚法 16条 行政许可法 25条 优点 能从根本上解决乡镇政府的执法权限问题 同时与修改法律相比 也比较好操作 缺点 只有两部法律有此规定总之 二 三项成本较低 但委托执法需要有 法律 法规 规章依据 有些没有以上依据的不能委托 而划转执法只要有省级政府 决定 即可 如扩展可由 立法法 作出修定 34 2 全面理解 依法行政 弱化强制行政 强化柔性行政 行政执法 依法行政 是一个广义的概念 是指行政主体将立法意图予以实现的各种行政行为 包括 防止公共危险 行政监督 行政检查 行政强制 惩戒违法 行政处罚 行为 损益行政鼓励公益 行政奖励 扶危助困 行政救助 保护权益 发放许可证等行为 授益行政为社会发展提出建议的行政指导行为 指导创造经济社会发展的制度环境和人文环境行为 事实与相对人订立协商一致的服务合同行为 契约居中调处民间纠纷的调解行为 居间 35 1 行政指导 是行政主体基于国家的法律 政策的规定而作出的 旨在引导行政相对人自愿采取一定的行为 以实现行政管理的与行政相关行为 目的是通过一种非行政职权的行为 与实施行政职权行为达到殊途同归的目的 并可能降低行政成本 减少矛盾冲突 种类 引导 劝告 建议 协商 示范 制定导向政策 发布官方信息等特点 自愿 非诉性 36 2 行政合同 是指行政主体以公共管理为目的 与行政相对方经协商一致订立的协议 目的是运用民法中协商一致的精神处理行政事务 以达到减少强制 消除冲突 完成行政管理目标目的 特点 第一 行政合同的内容必须是行政管理的公共事务第二 行政主体在行政合同的履行 变更和解除上具有行政优益权第三 争议可复议 可诉讼 可调解 37 3 行政事实行为 是行政主体基于法定职能实施的 以不产生法律约束力 而以影响或改变事实状态为目的的行