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巴赛尔协议及其发展 1 一 巴赛尔协议产生的背景 20世纪70年代以来 全球经济一体化的趋势不断加强 金融领域的创新活动日渐活跃 促使各国金融当局纷纷调整了对银行业的监督管理政策 各国商业银行的风险如何测量和防范 需要有一个国际统一标准 在国际上 跨国银行开始扮演越来越重要的角色 为了避免银行危机的连锁反应 统一国际银行监管的建议被提上了议事日程 1974年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭最终使得银行监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面 次年2月 来自比利时 加拿大 法国 德国 意大利 日本 卢森堡 荷兰 瑞典 瑞士 英国和美国的代表聚会瑞士巴塞尔 商讨成立了 巴塞尔银行监管委员会 ThebasleCommitteeOnBankingSupervision 当时称为银行业条例和监管业务委员会 简称巴塞尔委员会 2 巴塞尔委员会的宗旨是为国际银行业的监管问题提供一个正式的讨论场所 以加强各国金融监管当局间的合作 堵塞国际监管中的漏洞 委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权 其文件从不具备 亦从未试图具备任何法律效力 它通过制定广泛的监管标准和指导原则 提倡最佳监管做法 来期望各国采取措施 根据其自身情况运用具体的立法或其他安排予以实施 委员会在开展工作中始终遵循着两项基本原则 没有任何境外银行机构可以逃避监管 以及监管必须是充分有效的 3 二 巴赛尔协议的内容 共有1975年 1978年和1988年三个巴塞尔协议 以及后来的 补充协议 有效银行监管的核心原则 和最近于2004年6月26日公布的 新资本协议 等 一 1975年的巴塞尔协议1975年9月 巴塞尔委员会发表了一项文件 全称是 对国外银行机构监督的原则 PrinciplesfortheSupervisionofBank sForeignEstablishments 国际上称为 巴塞尔协议 又称其为第一个 巴塞尔协议 协议的宗旨是制定国际合作监督的准则 按股权原则确定分行 多数股附属银行 少数股附属银行 或公司 的定义 监督银行的流动性 清偿性 外汇活动和头寸等 协议主要内容包括 1 任何银行的国外机构都不能逃避监督 母国当局和东道国当局共同负有监督的责任 2 实行指导原则 为此监督当局之间双合作 互通情报 克服银行保密法的限制 允许总行直接检查其海外机构 否则 东道国当局代为检查 3 以东道国当局为主监督外国银行当地分行的确流动性和外国银行当地附属银行的清偿性 而总行负责其国外分行的清偿力和国外附属银行的流动性 4 二 1978年的巴塞尔协议 1978年 巴塞尔委员会又发表了一项文件 综合资产负债表原则 该原则把跨国银行的总行 国内外分行 附属银行作为一个整体 从全球角度综合考察其资本充足性 流动性 清偿能力 外汇活动和头寸 贷款集中性和面临的风险 1983年5月 在吸收了 综合资产负债表原则 的基础上 巴塞尔协议 修订本 又称第二个 巴塞尔协议 出台 它进一步明确了监督责任 并力争把 巴塞尔协议 的准向世界 扩大到巴塞尔委员会的成员国之外 修订后的 巴塞尔协议 规定 国外分行的清偿力监督由母国当局负责 国外附属银行的清偿力监督责任由母国和东道国共同分担 合资银行的清偿力监督责任则分属于合资的各国 整个银行集团的资产流动性由母国监管当局负责 国外分行和附属银行的资产流动性监管由东道国监管当局负责 整个银行集团的外汇头寸由母国监管当局监督 国外分行的外汇 敞口头寸由东道国监管当局负责 5 三 1988年的巴塞尔协议 巴塞尔委员会于1988年7月正式通过了 巴塞尔银行业条例和监管委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议 它就是现在人们常提到的 巴塞尔协议 即第三个 巴塞尔协议 其内容主要由四个部分构成 1 资本的组成 2 风险加权的计算 3 标准比率的目标 4 过渡期及实施安排 1 资本的组成 银行的资本组成应分为核心资本和附属资本两部分 两部分之间应维持一定的比例 2 风险加权的计算 巴塞尔委员会认为 将资本与资产负债表上不同种类资产以及表外项目 根据其广泛的相对风险进行加权而制订出的风险加权比率 是评估银行资本是否充足的一个好办法 3 标准化比率的目标 委员会确定 资本对加权风险资产的目标比率应为8 其中核心资本成分至少为4 委员会希望在1992年之前 成员国的国际银行应达到这个共同的最低标准 4 过渡期和实施的安排 委员会做出一些过渡的安排 以保证个别银行在过渡期内提高资本比率并努力达到最终目标标准 从第三个 巴塞尔协议 提出到1992年底大约有4年半时间 委员会建议采取一个中期目标 即到1990年底 资本风险资产比率最低标准为7 25 资本中至少有一半应是核心资本 6 巴塞尔协议 提出了统一的银行资本定义 确立了根据加权风险资产计算资本充足率的方法和最低资本充足率标准1 资产负债表内的资产风险权重 巴塞尔协议 确定的表内资产风险权重共分四类 1 0 a 库存现金及在本国中央银行的存款 b 以本币定值发放 并以本币筹集的对中央政府和中央银行的债权 c 对经合组织 OECD 国家中央银行的其它债权 d 用现金或用OECD国家中央政府债券作担保 或由OECD国家的中央政府提供担保的债权 2 0 10 20 或50 各国自定 其适用范围是对国内公共部门机构 不包括中央政府 的债权和由这些机构担保的贷款 3 20 a 对多边发展银行的债权 以及由这类银行担保或以这类银行发行的债券作抵押的债券 b 对在OECD国家内注册的银行的债权以及由在OECD国家注册的银行提供担保的贷款 c 对在OECD以外国家注册的银行提供担保的 剩余期限在一年以内的贷款 d 对非本国的OECD国家的公共部门机构 不包括中央政府 的债权 以及由这些机构提供担保的贷款 e 托收中的现金 7 4 50 适用于以借款人租住或自住的居住性房产作金额抵押的贷款 5 100 a 对私人机构的债权 b 对在OECD以外国家注册的银行剩余期限在一年以上的债权 c 对在OECD以外国家中央政府的债权 以本币定值发放 并以本币筹集的除外 d 对公共部门所属商业公司的债权 e 房屋 厂房 设备和其它固定资产 f 不动产和其它投资 g 其它银行发行的资本工具 已从资本中扣除的除外 h 所有其它资产 2 资产负债表外项目的信用风险转换系数表外项目信用风险等额 表外项目的本金额 信用风险转换系数 表内相应科目的风险权重加权风险资产等额 表内加权风险资产 表外项目信用风险等额核心资本充足率 核心资本 加权风险资产总额 100 总资本充足率 总资本 加权风险资产总额 100 巴塞尔协议 将所有表外融资工具和融资方式分为五类 并分别确定了它们的信用风险转换系数 1 贷款的替代形式 100 2 与特定交易相关的或由项目 50 3 短期的可自动清偿与贸易相关的或有项目 20 4 票据发行便利 20 期限超过一年 20 期限在一年以内 0 5 同利率和汇率有关的项目 比较复杂 8 四 补充协议 1995年巴塞尔委员会公布了 结合市场风险后资本协议修正案 称为 补充协议 也有人称为第四个巴塞尔协议 该协议的主要内容 1 风险测量框架 商业银行必须以量化的方式 准确计算出自己所承受的市场风险 这既包括银行从事交易性债券 股票和相关表外科目时所承受的价格变动风险 又包括银行所承受的外汇买卖和商品买卖 如黄金 白银及其他金属交易等 风险 1 标准测量法 2 内部模型法2 资本要求 商业银行在计算出自己所承受的风险后 要按照有关公式 计算出相应的资本要求 1 资本范围 增加了三级资本的概念 即原始期限为两年以上的短期债务资本 以用于应付市场风险 要求三级资本与二级资本之和不得超过一级资本 2 资本比率的计算 将市场风险的预测值 资本量 乘以12 5 8 的倒数 加到原协议中的加权风险资产作为总的加权风险资产 分子是一级 二级 三级资本的总和 第四个 巴塞尔协议 是在第三个 巴塞尔协议 基础上的自然延伸 它重申了资本金占风险资产不能低于8 的要求 但商业银行要达到这一要求 不仅要考虑按照风险权数加权后的资产总额 而且要考虑到自己所承受的市场风险 这意味着商业银行最低资本金要求相应地增加了 9 三 有效银行监管的核心原则 1997年9月巴塞尔委员会颁布了 有效银行监管的核心原则 这是该委员会关于加强高级银行监管的重大措施 是针对商业银行面临的众多风险 尤其是表外业务风险的现状而提出的 1988年的 巴塞尔银行业条例和监管委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议 对国际银行业风险防范起了积极的作用 但90年代中期以来 国际银行业的经营环境发生了很大变化 人们发现 即使在银行资本与风险资产的比例基本正常的情况下 以金融衍生产品为主的市场交易风险仍然屡屡发生 致使国际银行业中重大银行倒闭或亏损事件层出不穷 如1995年英国有近233年历史的巴林银行破产 这种情况表明 仅仅靠达到8 的资本充足率的规定 已经不足以充分防范金融风险 尽管1995年巴塞尔委员会公布了 结合市场风险后资本协议修正案 即 补充协议 但在银行风险管理方面仍显不足 认识到这一客观形势 巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定 有效银行监管的核心原则 在1997年9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上颁布了 有效银行监管的核心原则 将商业银行的风险管理领域扩展到银行业的各个方面 以建立更为有效的风险控制机制 10 有效银行监管的核心原则 分五部分 共25条 即先决条件 原则1 发照程序和对机构变动的审批 原则2至5 持续性银行监管的安排 原则6至21 监管的正规权力 原则22 跨国银行业 原则23至25 第一部分 有效银行监管的先决条件 具体包括以下要求 由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任 监管机构享有工作上的自主权和充分的资源 包括人员 资金和技术 作为监管依据的法律必须完善 国内外各类金融监管机构间加强信息合作等 第二部分 发照程序和对机构变动的审批 它要求发照机关至少审查银行的所有权结构 董事和高级管理层 经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况 银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请 银行的大笔收购和投资符合标准 第三部分 持续性银行监管的安排 这是巴塞尔核心原则的关键部分 包括三个方面 一 审慎法规与要求的制定与实施 可细分为资本充足率 信用风险管理 市场风险管理 其他风险管理和内部控制 二 持续进行的银行监管手段有非现场检查 现场检查和 或 聘用外部审计人员 综合并表监管 三 银行机构的信息要求有五个方面 会计标准 招生范围和频率 确认所提供信息的准确性 监管信息保密和信息披露 第四部分 监管者的正规权力 要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行 第五部分 跨国银行业 要求各国监管者实施全球性并表监管 东道国监管者遵循高标准约束外国银行 11 有效银行监管的核心原则 的最大特点是其系统性 它着眼于银行监管的全方位和有效性 它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃 具体而言 主要有以下几个重要特点 1 其核心是对银行业进行全方位和全面的风险监控 与1988年的巴塞尔协议只注重信用风险和8 的资本充足率要求相比 该原则更加注重和强调对商业银行进行全方位 多角度的全面 系统性监管 2 该原则认为建立银行业监管的有效系统是实现商业银行有效监管的重要前提 这一系统不仅应具有明确的责任和目标 运作的独立性和充分的物质保证 而且还必须建立合理的银行业监管的法律体系 强调依法监管和监管人员的正当权利受法律保护 3 注重建立银行自身的风险防范约束机制 在规定资本充足率的基础上 该原则进一步从银行审慎监管的角度出发 对建立商业银行自身的风险防范约束机制提出了新的更高的要求 4 第一次提出对银行业进行持续性监管的要求 该原则在以前几个重要文件和原则的基础上 对银行监管方式进行了进一步的改进和规范 明确提出了对银行业的监管必须是持续性监管 5 该原则要求对跨国银行的业务实施全球统一监管 该原则进一步强调了对跨国银行的并表监管 强调母国监管当局与东道国监管当局建立利息 交换信息 12 四 巴赛尔协议最新发展 1988年资本协议自公布以来 尽管委员会只是强调十国集团实施 但十几年来 该协议以及补充协议 以不同的形式被全世界100多个国家所采用 然而 随着技术进步和金融创新 巴塞尔委员会认识到有必要对协议进行大刀阔斧的修改 首先 十多年来 商业银行防范风险的能力 监管部门的监管方法和金融市场的运作方式都发生了巨大的变化 新的风险管理技术快速发展已经使得该协议明显过时 其次 众多的金融创新常常被用来规避资本协议的规则 金融创新的出现降低了协议的有效性 事实上 在发达国家中 该协议已逐渐丧失了约束力 1998年 巴塞尔委员会决定全面修改协议 1999年6月 提出了新巴塞尔资本协议草案第一稿 2001年1月公布了草案第二稿 在全球范围内征求银行界与监管部门的意见 巴塞尔委员会于2002年初公布一份更加全面 具体的新协议草案 再次广泛征求意见 几年来 经过了无数次的征求意见和修订 2004年6月26日十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议 一致同意公布 资本计量和资本标准的国际协议 修订框架 即新资本充足率框架 现在普遍称之为 巴塞尔新协议 13 巴塞尔新协议详细规定了风险敏感度更高的银行最低资本要求 通过制定一些原则帮助银行评估资本充足率 帮助监管当局审查银行的评估情况 以确保银行有足够的资本来抵御风险 新协议资本要求的风险敏感度得到了提高 通过提高银行财务报告的透明度 新协议还力求加强市场约束 26日公布的巴塞尔新协议文本 是向世界各国监管当局和银行家广泛征求意见后的结晶 新协议为各国立法和继续审批 以及各银行完成新协议实施的各项准备工作奠定了基础 巴塞尔委员会计划新协议于2006年底在成员国开始实施 风险计量的高级法将于2007年底开始实施 以便让银行和监管当局有更多的时间进行定量影响分析 或按照现行规则和新规则进行双轨的资本计算 十国集团中央银行和监管当局鼓励其他国家的有关当局考虑实施巴塞尔新协议在监管方面的准备情况 并且建议根据本国各自的工作重点来决定跟进新协议的步骤 新协议的总体目标是促进银行保持充足的资本 努力完善风险管理 从而提高金融体系的稳定性 这项目标的实现 是通过引入了相辅相成的三大支柱 第一支柱对1988年的资本协议所提出的最低资本要求进行了完善 而第二支柱和第三支柱则代表着资本监管的创新 这三大支柱将为银行提高内部管理水平提供动力 14 新协议的第一支柱修改了1988年资本协议的指导原则 力求将最低资本要求与每家银行实际面对的经济损失风险紧密地结合起来 首先 新协议提高了信贷损失风险资本框架的敏感度 新协议为银行和监管当局提供了三种方式 由他们根据银行业务和内控的完善程度来选择如何使用 根据信用风险 标准法 的要求 对从事一般贷款和信贷业务的银行以及内部控制水平一般的银行来说 可采用信用风险外部计量指标来确定监管资本方面所要求的借款人的信用水平 从事复杂风险业务以及建立了先进的风险计量体系的银行 经监管当局批准 可以从两种内部评级方法中选用一种方法来计量信用风险 按评级法的要求 银行在一定程度上对借款人信用风险的内部计量指标来确定资本要求 当然这需要满足有关数据 检验和操作方面的各类要求 15 第二 新协议对操作风险提出了明确的资本要求 与评估信用风险有三种方法可供选择相类似 银行可以从三种方法中选取一种来计量操作风险 这种手段在银行和监管当局看来 应该能够反映银行控制操作风险的水平和完善程度 通过将资本与银行自身有关信用风险和操作风险的内部计量指标紧密结合在一起 新协议鼓励这些银行完善这些计量方法 对于能够提供全面准确的计量指标并能有效地控制各类风险的银行 新协议将通过降低资本要求的形式给予明确的鼓励 新协议的第二支柱明确指出 对银行内部各类风险的有效监督检查十分重要 这样才能确保银行的管理层做出有效的判断 对各类风险安排充足的资本 监管当局将认真分析各家银行的业务情况和风险概况 以确定这些银行是否应持有比第一支柱规定更高的资本并确定是否有必要采取相应的监管纠正措施 委员会认为 当监管当局与银行对计量和管理风险的内部程序进行对话时 此种对话将有助于间接地鼓励银行建立完善的控制框架 改善内部程序 第三支柱是指市场约束 及通过提高银行公开报告的透明度来鼓励审慎管理 第三支柱要求银行进行公开信息披露 以使市场更加了解银行的资本充足制度 巴塞尔委员会认为 当市场参与者对银行所从事的各项业务以及控制风险的各项手段有充分的认识和了解时 他们就能更好地对银行做出区分 以达到奖优罚劣的目的 16 三大支柱 最低资本要求 监管当局监督检查 市场纪律 风险加权资产 资本定义 信用风险 操作风险 市场风险 标准法 内部评级法 基本指标法 标准法 内部计量法 标准法 内部模型法 新资本协议结构 17 2010年 巴塞尔协议III 商业银行的核心资本充足率将由目前的4 上调到6 同时计提2 5 的防护缓冲资本和不高于2 5 的反周期准备资本 这样核心资本充足率的要求可达到8 5 11 总资本充足率要求仍维持8 不变 此外 还将引入杠杆比率 流动杠杆比率和净稳定资金来