征地过程中所面临的问题研究.doc

姓 名刘翔成 绩学 号1508020046评卷人中 南 财 经 政 法 大 学研 究 生 课 程 考 试 试 卷（课程论文）论文题目 我国征地过程中所面临的问题研究 课程名称 土地资源经济学 完成时间 2016.01.05 专业年级 土地资源管理2015级 注：研究生必须在规定期限内完成课程考试论文，并用A4页面打印，加此封面装订成册后，送交评审教师。教师应及时评定成绩，并至迟在下学期开学后两周内将此课程论文及成绩报告单一并交本单位研究生秘书存档。（涉及外单位的，由研究 生秘书转交学生所在单位研究生秘书存档）我国征地过程中所面临的问题研究刘翔 1508020046（中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉 430070）摘 要：改革开放以来，由于我国经济发展的需要，各地都在进行大规模的基础建设，一些行业的发展对土地的需求蒸蒸日上，随之而来的是大量的建设用地被需要。而我国土地所有制的二元制使得国家成为建设用地的唯一供给者，农村集体土地转为非农建设用地的唯一手段则是通过国家征收来实现。作为建设用地的垄断供给者和集体土地的垄断征收者，在这一过程中会形成巨大的收支差额。经济利益的驱使，招商引资的需要越发促使了土地征收的日益频繁。我国的土地由计划经济向市场经济转化的不适应，加之土地管理方面的法律不够完善，引发了不少的土地问题，本综述将从征地范围、征地程序、补偿安置等几方面展开阐述，通过国内外研究结果的对比，提出征地制度中需要改进的建议，并总结需要更深入研究的问题。关键词：征地制度 补偿安置 制度完善Abstract: Since the reform and opening up, due to the needs of the economic development of our country, all in large-scale infrastructure construction, some of the industrys development of land demand flourishing, attendant is a lot of construction land is needed. While Chinas land ownership system makes the country to become the only provider of construction land, the only means of rural collective land to non-agricultural construction land is achieved through the national levy. As a monopoly supplier of construction land and collective land monopoly, in this process will form a huge balance of payments. Driven by economic interests, the need to attract investment more and more to promote the increasingly frequent land expropriation. Land of our country from planned economy to market economy transformation does not adapt, coupled with the land management law is not perfect, triggered a lot of land problem, this review will be from the following aspects: the scope of land acquisition, land acquisition procedures, compensation and resettlement and other launches the elaboration, through the domestic and foreign research results contrast, suggest in the land expropriation system needs to be improved, and summarize problems that need further study.Keywords: Land expropriation system Compensation and resettlement Perfect system1 选题背景及研究意义1.1 征地问题十分突出在征地范围方面，中华人民共和国土地管理法规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但哪些建设项目应当纳入社会公共利益范畴缺乏明确规定，这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“社会公共利益”的概念进而滥用征地权力提供了法规空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍。近几年出现的更是出现了“以租代征”这种巧立名目的非法占地行为，使失地农民的利益无法得到保障，使大量耕地资源在不知不觉中流失了。在征地程序方面，我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊，在计划经济条件下，个人（有时候集体）被排除在国民经济建设之外，所以全部的建设都可以征用土地。但是在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。现行土地征用制度，只承认政府的主体地位，而不承认集体土地所有者和使用者的利益，征地过程中的告知、确认、听证等环节都存在缺陷，同时缺少一个相对独立的征地机构，一方面负责具体征地事宜的征地事务所人员的工资等一切费用都由征地活动中的收益开支，另一方面地方政府以及相关机构在征地过程中能够取得不合理的收益，村镇等各级政府对征地补偿费“雁过拔毛”。这在客观上增强了地方政府、征地机构和企业大量征地的动力，也是造成征地权滥用，多征地、乱征地的原因之一，并且形成了对农村集体和农民利益的联合侵害，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。征地监管方面，在我国征地制度中，对征地的监管是一个薄弱环节，虽然自2003年以来中央加强了对土地问题的监管，明确我国“实行最严格的土地管理制度”，但是，地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对于地方领导批条子往往无能为力，同时土地出让金收入是地方政府重要的收入来源之一，有的城市甚至是主要的财政收入来源，以至于我国土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受到一定影响。1.2 政府对征地制度的高度重视十七届三中全会中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定对改革征地制度和完善征地补偿机制提出了三个明确要求：第一，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。第二，完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准。第三，拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题。2009年 9 月 11 日，鄂政发200941 号湖北省人民政府关于推进土地管理改革促进武汉城市圈“两型”社会建设的意见第六点指出要保障被征地农民权益，加强批后核查监管机制。探索市场化征地补偿机制，建立被征地农民保障长效机制。探索多种行之有效的安置补偿方式。这些都充分的表明了政府层面对土地征收制度的高度重视。1.3 征地制度尚需完善征地制度需要进一步完善是不容置疑的。如何来进行完善呢？前人都在各自研究领域里从不同的角度对征地制度的完善提出了宝贵的建议。本文将分别在征地范围，征地程序和安置补偿方面进行理论上的详尽阐述，并在实践上，希望能够帮助政府在征地中起到作用，为政权的稳固，政权更好的行使其职责起到一定的参考作用。2 国内外研究现状2.1 国外研究2.1.1公共利益的界定研究Jesse Signor、John F McDonald（2009）通过调查指出由于公共利益的定义变得太广泛将私有产权变成另外的权利仅仅只提供补偿和公共利益目的，所以在经济发展项目中利用土地征收权利仍然是引起争议的。Starr Amelia（1992）认为法律和法院应该在公共需求和私有土地所有者之间寻找均衡。Cramer（2004）尽管有很多保护土地权利的努力，但是政府制定的权威征地规则仍然在城市、乡村、州、联邦到处都存在还侵犯了农民保护土地产权的想法。征地制度用征收权允许政府增加征地数量。Schwarzwalder（1999）各国由于其土地制度相异、社会发展背景不同、经济发展处于不同的阶段，因此，无论在制度安排、公共目的的界定、给土地所有权人或相关财产受侵害人的补偿也不尽相同。2.1.2征地补偿研究Burrows（1991）研究了强制征购(compulsory acquisition)的补偿问题，认为补偿应该达到三个目标：对财产损失者提供公平的保护；给政府一个恰当的刺激把私人部门的损失包含在该项目的成本收益分析之内；将财产损失者肆意从事无效率行为的激励最小化。Paul（1991）认为一个补偿机制最大的挑战是要达到三个目标：1）对失去所有权者公正的保护；2）确保政府有适当的动机把私人方面的损失纳入在公共工程的成本收益评估中；3）最小化失去所有者放纵的无效率行为的动机。Inner（2000）对私人土地及其公共使用价值被征和补偿进行了经济分析。Gary Chertier（2005），从不动产的合理化界定、征地权的限制（征地权的逻辑、征地权与私有产权的合理性）和土地制度改革的合理性将征地制度理论化。应当考虑所有者的价格预期而且尊重保留自主权。Nicole Stele Garnett（2006）认为土地所有者通常会出现补偿不足的现象，这是因为补偿是由宪法所规定的，而不是征地过程的实际机制。研究了三种将补偿不足最小化的方法：一是，征地方避免征收主观性价格很高的土地；二是，给土地附着物一定的补偿；三是，征收方和被征收方应该在征地之前自觉地协商好补偿。Bruce S.Margolis（1990）征地仅仅是补偿导致了在政府尽量以最低成本收购土地与所有者希望得到最大收益之间存在一个不可避免的冲突。Aguirre、Turner、Wright 认为在征地过程中存在分配不均的现象。Aguirre、Turner（2007）农民把不动产放在很重要的地位可能是因为他们误以为不动产权利根源于社会资源价值分配的不公平。Wright（1961）不动产分配的不公平会导致威胁社会主义民主制的竞争因素产生。2.1.3征地制度改进研究Thomass.Ulen（1988）征收制度效率低下的重要原因是因为允许政府强制购买导致这个征收有可能会使土地从高利用价值变成低利用加之。而这种现象在自由交易中这是不能会存在的。Joseph T.L.OOI（2004）认为有效的征地和成功的征地公告有关，有效的征地与成功竞拍者的能力和日后发展过程中创造的收益成正相关。SamMoyo（2000）由于工业化程度很低，还是依靠土地来生存的津巴布韦人，变得没有工作变得更穷。土地征收项目应该通过调整更有效和更合理的农场结构来增加产量来实现提高经济扩张化和多元化。Esposto（1996）对征地制度（Eminent domain）的社会最优问题和风险以及政治经济问题进行了研究。2.2 国内研究2.2.1征收补偿价格研究戴卫平，顾海英（2005）为实现拍卖收益的最大化对土地招标拍卖机制设计能够使得资源分配给最有效率的使用者。高延娜、朱道林（2008）收集天津外环线土地征收的数据，选取 13 个影响因素，以半对数和线性两种方式建立特征价格模型，并采用 SPSS12.0 进行多元回归分析，结果表明，市场经济下被征收土地价格的高低不仅体现在土地质量上，更多体现在由区域经济水平决定体现的土地资产价值。廖志达、张智慧（2008）从效用理论出发，对被征地方能够接受的最低价格和征地方愿意付出的最高价格分别建立基于效用理论的讨价还价模型，比较进行溢价分析，得出土地征收价格的确定是博弈的结果的结论，征地价格和征地方的风险规避值成反比。高延娜、朱道林、陈瑜契、张晓峰（2009）从土地征收价格入手，分析影响土地价格的因素，然后以天津市为例利用经验法和偏相关系数法选定影响因素，再将影响因素输入神经网络模型建立起农村土地价格评估模型。最后进行实证分析，结果表明该实际结果与该模型的偏差相对稳定，该模型具有很大的实际可行性。2.2.1征地纠纷及对农民的权益保护研究王静（2008）重点讨论了美国土地征收补偿的计算方法，由于价值衡量的不对称现象，美国采用折中补偿计算方式，以市场价格为基础。介绍了两种公开市场价值的计算方法：比较销售方法、收入资本化方法、公平投资回报标准方法。丁文（2008）指出被征地方除了征地补偿问题以外在其他方面也应该有表达意见的机会，针对目前我国处于征收救济模式缺失的情况，主张建立议会主导型的征收救济模式，让被征人至少享有就征地纠纷而提起民事诉讼的救济权。肖磊、王宗正（2008）运用系统结构分析法，找出土地征收纠纷解决机制存在的问题，并找出这些因素的层次关系。根据影响征地纠纷解决机制因素的层次性，和不同的案例特点确定不同的纠纷解决重点。蒿婉姝等（2008）借鉴科塞层级冲突理论对于理解和解决征地中的阶级冲突有一定的借鉴作用。农村管理者们在压制冲突的同时，允许村民合理意愿的表达和正常情绪的发泄同样也是非常重要。刑朝国（2009）通过对一起农地征用纠纷案例的分析，得出当下土地流转问题产生的重要原因是农地征用过程中的结构洞的结论。造成村民抗争的很大原因是由于基层政府能够控制土地流转的相关消息，单方制定征地补偿费和地权收益分配的标准。谭术魁（2008）认为中国征地冲突频繁暴发的原因较为复杂，主要包括：，村委会及少数干部行为失范，。历建山（2008）以问卷调查所搜集到的数据为基础，针对每一项重要调查结果做出统计分析，突出征地过程中矛盾的焦点是补偿纠纷，最后对完善我国土地征收制度提出了建议。张凯（2009）界定了失地农民和被征地农民的概念，建立驱动力模型对选取的影响耕地数量变化的因素进行分析，从而估算被征地农民的数量，引出农民权益保障存在的问题，提出保障征地农民权益的安置模式及建立长效机制的措施。李珍贵、唐健、张志宏（2006）针对我国征地范围过宽超出公共利益范畴的问题，设计出三种征地范围改革的方案，从理论上比较了三种方案的利弊，并将这三种方案选择不同的案例分别测算征地数量，选出最符合实际情况的方案。2.2.3征地相关利益主体与利益分配研究袁枫朝、燕新程（2009）通过地下交易和公开交易两种市场下，地方政府、农村集体组织、用地企业三方博弈模型得出结论：征地模式比集体建设用地公开流转不利于提高全社会的价值；土地收益分配不合理是私下流转的根源；集体建设用地公开流转制度的重点是降低交易成本。王庆功、张宗亮（2009）从农民在征地中面临的困境入手，运用文字叙述分析了中央政府、地方政府、企业、被征地农民之间的利益出发点及利益博弈，得出农民总是会受到侵犯的结论，并指出农村土地征收利益冲突的解决途径。柯小兵、何高潮（2006）分析了地方政府与被征地农民、地方政府之间、地方政府与上级政府在土地征收上的三层博弈关系，指出征地改革方向是减少地方政府违规征地收益，增加合法征地收益。蒋正元（2008）阐述了土地征收的行政理论基础。以此作为基础，用数据分析了长沙市目前土地征收的现状和问题，然后从土地产权制度、国家征地补偿制度和地方争睹参与利益分配的角度来分析征地问题产生的根本原因。齐晓瑾、蔡澍、傅春晖（2006）从浙江、江苏、湖北三省的征地案例过程中，得出村干部的行动逻辑，一方面是与地方政府形成共谋，另一方面要在村集体内部构建村庄。李海伟（2009）应用新制度经济学的理论对政府在征地中的行为进行梳理，指出地方政府在主导土地征收过程中存在一些问题，在改革中应当规范地方政府行为。丁兰（2008）通过对中央政府、地方政府、村集体、农民之间的博弈均衡分析得出以下结论：1）中央政府应该规定征地概算的下限水平。2）中央政府必须规定征地期限。3）在满足各种假设条件下，得出中央政府对地方政府的最优激机制是在中央政府宏观调控的前提下实施负激励机制。4）在满足各种假设条件下，农民的最优激励机制是由集体代表农民接受地补偿并向农民支付补偿收益。2.3 国内外研究总结国内学者们对征地的研究多从征收补偿价格、征地纠纷及对农民的权益保护、征地相关利益主体与利益分配研究、基于委托代理的征地制度研究等角度研究。国外的土地制度和我国存在着很大的差异，对土地征收的研究也存在一些差异。国外的学者对土地征收（Land Acquisition）、征地制度（Eminent Domain）作了大量的研究。在征地补偿、补偿分配不均、公共利益、制度的改进等方面也有具体研究。3面对征地问题的建议3.1科学界定我国土地征收的公共利益考察国外的立法和实践，我国可借鉴他们的方式，采用概括加举例的立法方式界定公共利益的范围。例如日本、印度、波兰、我国香港台湾地区等，在给公共利益作了概括性的阐述同时，并明确列举出适用土地征收的情形，具有很强的针对性和可操作性，对于脱离公共利益目的的违法征收土地行为起到了有力监督作用。至于具体如何学习借鉴则需要结合我国实际情况进一步思考。3.2制定科学合理的管理制度，确保集体土地一级市场健康发展有部分学者如卫国在中国土地权利研究中所担心的，认为“由于集体建设用地出让收益大大高于农地的经营收益，在允许自由出让的情况下，将会导致越来越多的农地和后备农地转为建设用地，从而导致耕地的减少，同时，大量集体土地进入市场，也将会冲击国有土地市场，延缓国有划拨土地向出让土地的转变过程。此外，在集体土地自由入市的情况下，国家因重点建设和实施城市发展规划需要而征用土地也将面临极大困难。”这确实也需要我们在征地管理制度中做进一步完善。3.3完善我国土地征收程序完善的土地征收程序是一种有效的监督，既能限制政府权力的滥用，又能使相对人积极参与到土地征收法律行为中，切实保障相对人的权利，因此完善土地征收程序显得尤为重要。参照各国（地区)成功的立法经验，吸收我国立法及实践中成熟、合理的部分，补充、完善我国土地征收程序，使我国的土地征收程序更细致、更科学和更具操作性。比如建立土地征收公益目的的认证程序，建立土地征收听证制度，建立事前补偿程序等等。参考文献1 Starr, NAAA: Land Expropriation within the Green Line Amelia T R J. Annual Survey of American Law. New York: 1992. Iss. 1：1172 Wright, Jeffrey, Reveille Charles A Multiobjective Integer Programming Model for the Land Acquisition J . Problem Regional Science and Urban Economics .Amsterdam: Feb 1983. Vol. 13, Iss. 1; pg. 31, 23 pgs3 Paul Burrows .compensation for compulsory acquisition J. Land economics,1991.61 (1):49-634 Innes, r,s. polasky and j. ts chirart. Takings, compensation and endangered species protection on private lands J. The Journal of Economics, 1998.76(2):195-2125 Esposito, F. G. The political economy of taking and just Compensation Public Choice,199