韩国保障粮食供给的战略及政策措施下.doc

韩国保障粮食供给的战略及政策措施下）(三)粮食储备韩国自2005年起废除了秋谷收购制度，实行符合WTO规则的公共储备制度，即以产地价格收购大米，以市场价格投放调节市场。政府决定储备粮的收购量和收购价格、销售时间和销售价格，并且委托农协进行收购、储备保管和销售。根据FAO提出的全年粮食消费量的17%18%的储备建议，韩国粮食储备量应为86万t，每年储备买入量应为43.2万t9。但从韩国的储备实践看，韩国将公共储备目标定为60万t以内，采取分品种、分等级的收购、储存和销售政策，按市场流通大米标准制定储备大米品质的要求。据美国农业部海外研究中心(USDA Foreign Agricultural Service) 2011年2月发布的韩国粮食业两年一度的报告，2010年韩国的粮食库存率为11.0%10。这一数字与60万t的储备目标相符。由此可知，韩国的粮食库存率低于FAO建议的18%的标准。低粮食自给率和低粮食库存率并不能代表韩国就一定面临粮食安全的威胁。这可能是跟韩国作为一个海洋国家，其制定的粮食储备战略是贸易开放型粮食安全战略，而非大陆国家那样的内生保守型粮食安全战略(即国内粮食高库存率)10。韩国和美国是战略盟友，能享有安全的海上运输线以及美国粮食供应的优先权。因此，韩国在粮食储备上更倾向于依靠全球资源配置策略去构筑自身的粮食安全体系。(四)海外农业投资韩国高度重视海外农业投资，把海外农业投资视作战略性问题，看成是保障国内粮食供给的地理安全布局。1.提供资金援助，鼓励企业走出去韩国政府专门设立了海外农业开发贷款基金，对“走出去”的企业给予融资援助，融资额度最高可达所需经费的70%，且年息按2%3%计算，可以拖欠5年，按10年期限偿还。海外农业开发贷款基金设有优先的资助对象，如某些韩国企业计划向粮食出口没有限制的国家投资且投资在韩国国内粮食最为短缺的小麦、玉米、豆类等作物的生产，这些企业就会优先得到海外农业开发贷款基金的支援。同时，受资助的企业也要作出承诺，在韩国发生粮食危机时，企业须将其在海外生产的主要粮食产品运回韩国销售。20072011年，韩国政府对海外重点农业企业共提供了1.97亿美元的开发融资。2.设立专门机构，建立服务支撑机制2011年，韩国政府决定继续扩大海外农业开发，加强国内粮食供应的保障力度。政府设有海外农业开发服务中心，向企业提供融资服务、投资对象国环境调查、技术支持和员工培训等服务。2012年，韩国设立海外农业开发协会，该协会的业务包括信息收集及分析、调查研究、人才培养等，旨在促进企业之间的信息交流，为企业解决困难，保护企业在海外农业开发过程中的合法权益。韩国农林水产食品部还决定把进出口银行和全韩国经济人联合会拉到海外农业开发合作团体中，通过官民合营，增强与企业的联系。此外，韩国还制定了专门的海外农业投资指南。3.加强国际合作，联手粮商保供给韩国借助政府对外农业援助所建立的国际友好合作关系，为本国农业企业进军海外奠定良好基础。1972年以来，韩国已向非洲21个国家派遣农业专家，为非洲国家传授农业生产技术，2012年又成立了韩非农产品技术合作体(KAFACI)，开展加强合作技术网络、符合各国实情的量身定做式示范项目等项目。2011年，韩国设立海外农业技术开发中心(KOPIA)，包括亚洲和非洲的10个国家，当时计划到2013年将海外农业技术开发中心拓展到囊括国家30个以上3。除了加强国际农业合作外，韩国与国际大粮商也积极展开合作关系，希望借助大粮商控制全球粮食贸易的优势力量，保障韩国的粮食供给。四、韩国保障粮食供给政策对中国的启示1.保障主要口粮供给须先确保产业安全韩国保障主要口粮安全供给的策略跟日本一样，都是通过大力发展内在供给和严防外部冲击两种措施。从供给的角度看，国内生产供给或者国外进口供给都能增加一国的粮食总供给。韩国对主粮大米的策略是偏重国内供给，几乎不依赖进口。相反，小麦、玉米和大豆则基本上依赖进口。这是韩国的农业现实情况所决定的。韩国耕地以水田为主，适宜种植水稻，且大米又是传统的消费主粮。不管是从居民消费习惯还是农业生产的比较优势来说，保护国内的水稻产业安全的重要性都要高于其他谷物作物。正因为此，韩国选择了生产补贴、配额或进口高关税尽量降低农产品贸易自由化对本国水稻产业的冲击。中国加入WTO后，农业产业安全受到的外部冲击很大，大豆产业基本沦陷，油料产业形势严峻，大米、小麦和玉米产业遭到的冲击小一些。中国应提高警惕，借鉴韩国的大米补贴政策和进口管制政策，从产业安全的角度立足主要粮食依靠国内生产自给。2.在WTO规则下适时调整粮食补贴政策随着国内外农业形势的变化，韩国对粮食补贴政策进行了适时调整，把购销倒挂补贴调整为直接补贴支付。调整补贴政策对农民收入的影响是显而易见的，毕竟韩国农民的收入中有50%来源于各级政府的直接补贴和间接补贴11。与韩国相比，中国的补贴水平较低。同时还应看到，中国粮油产品的价格支持，除水稻、小麦和玉米尚有一定空间外，其他已经逼近WTO微量允许上限12。未来随着中国财力的增强，可用于支持粮食生产的财政资金将逐渐增加，如何突破向WTO承诺的“天花板”限制，这需要中国对现行的粮食补贴政策进行调整和完善，在符合WTO农业协议的规则下，充分利用黄箱政策和绿箱政策，建立符合中国国情的补贴政策。3.引导弱质农民出租土地或退出农业韩国农业也面临着小规模经营者占多数、农业劳动力老龄化突出等问题，为了扩大农民的农场规模和培养新型农民，韩国采用了补贴制度引导老龄农民把土地流转给专业农民。与韩国相似，中国人地关系紧张使得小农户经济状态在未来较长时期内仍将持续下去，同时，随着农村劳动力的持续转移，滞留于农业的从业人员中，除一部分是近年来国家大力培育的新型农业经营主体外，多数从业人员为村中的老龄人、留守妇女、儿童和残障者，这类群体的农业经营能力不高，是典型的弱质农民。显然，随着粮食商品化程度加深，弱质农民很难能肩负起保障国家粮食安全的粮食生产重任。当前，专业大户、家庭农场和农民合作组织等新型农业经营主体已成为中国建设现代农业的微观基础，粮食生产重任已逐渐落在他们的肩上，他们的一个很大需求仍是扩大农场规模。然而，对弱质农民而言，土地的基本生活保障功能比其他功能更为重要，所以弱质农民流转出土地的可能性往往也较低。因此，中国一方面应继续促进土地流转市场的发育，规范土地流转行为，引导土地向新型农业经营主体流转。另一方面，可借鉴韩国补贴老龄农民出租土地的成功做法，对弱质农民流转出土地或退出农业建立直接补贴制度，使弱质农民的基本生活有所保障，打消他们流转出土地的顾虑，进而为新型农业经营主体扩大经营规模创造条件。4.海外农业投资需要国家多项政策支持韩国政府鼓励农业企业到海外从事韩国国内生产不足而需求量大的小麦、玉米和大豆作物，专门设立了海外农业开发服务机构，如海外农业开发服务中心、海外农业开发协会等，还设立了海外农业开发贷款基金，向走出国门的企业提供投资对象国的经济状况、相关法律管理程序、制度等资料信息，帮助做好投资前期的信息收集和分析，降低企业在国外的经营风险，同时对企业开展海外农业开发提供金融支持和建立政策补贴体系，鼓励农业企业开拓国际市场。韩国的海外农业开发走在中国前面，其有益经验和做法值得中国借鉴。另外，韩国的一些失败教训也应引起中国重视和警戒，如韩国由于事先未对欲购置土地的状况和利用需求进行系统调查，导致在阿根廷的大米垦荒项目因土地已荒废而投资失败；在马达加斯加的农业合作项目因国内政局动荡而被反对党过渡政权宣布取消。这些教训应引起中国海外农业投资企业的重视。注释：韩国的综合粮食自给率和各品种作物的自给率，19652009年数据参看日樋口伦生.韩国的FTA国内对策EB/OL.2013-03.日本农林水产政策研究所；20102011年数据来自韩国农林水产食品统计年鉴(2012)。作者简介：何安华(1985)，男，广东佛山市人，博士，助理研究员，研究方向：农业政策分析、粮食经济等研究；陈洁(1973)，女，内蒙古正蓝旗人，博士，当代农史研究室主任、研究员，研究方向：粮食经济、渔业经济。参考文献：1日樋口伦生.韩国的FTA国内对策EB/OL.(2013-03).日本农林水产政策研究所，http:/www.maff.go.jp/primaff/koho/seika/project/pdf/euk24-3.pdf.2韩国农林水产食品部.韩国农林水产食品统计年鉴(2012) (FOOD, AGRICULTURE, FORESTRY AND FISHERIES STATISTICAL YEARBOOK 2012).3龙晓柏，洪俊杰.韩国海外农业投资的动因、政策及启示J.国际贸易问题，2013(5)：78-86.4马晓春，李先德.韩国粮食补贴政策的演变及启示J.世界农业，2010(1)：31-34.5李水山.新时期韩国农业政策的调整方向J.党政干部文摘，2008(8)：41-42.6赵贵玉，张越杰，富涛.韩国大米流通组织结构的变化及启示J.世界农业，2007(10)：37-40.7张蕙杰，王瑜洁.韩国的农产品贸易政策J.中国食物与营养，2010(5)：44-47.8李宁.韩国粮食问题及对其外交政策的影响J.上海商学院学报，2011(6)：46-49.9中国农业代表团.韩国和德国保障粮食安全的经验值得借鉴韩国、德国粮食安全考察报告J.农业经济问题，2008(4)：4-