政府间关系PPT课件.ppt

政府间关系 府际关系研究 1 为什么要研究政府间关系 大部制改革中央政府与地方政府间关系地方政府与部委之间地方政府间关系城市群与各地方政府间关系 在行政活动中掣肘的事件时有发生 体现在资源争夺 市场壁垒 跨区域污染等方面 形成极大资源内耗并损害公共利益 2 加拿大著名政治学教授戴维 卡梅伦 2002 所言 现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要 那种管辖范围应径渭分明 部门之间水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义 如今显而易见过时了 不仅在经典联邦国家 管辖权之间的界限逐渐在模糊 政府间讨论 磋商 交流的需求在增长 就是在国家之内和国家之间 公共生活也表现出这种倾向 可唤作 多方治理 的政府间活动越来越重要了 戴维 卡梅伦 政府间关系的几种结构 国外社会科学 2002年第1期 3 一 什么是政府间关系二 西方政府间关系的历史与现实三 我国政府间关系的演进与热点问题 4 一 什么是政府间关系 1 政府间关系 的词源2 国内外学者对 政府间关系 的界定3 政府间关系研究的网络途径 5 1 政府间关系 的词源英语 intergovernmentalrelations IGR 按照美国学者莱特在 理解政府间关系 一文中的说法 IGO源于美国30年代新政的实施和联邦政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的努力 与公共政策密切相关 而且罗斯福曾在与最高法院进行辩护中 证明了IGR的政策本质 因此 术语的起源同自由 进取和富有活力的政府观念和偏好联系在一起的 6 最早在文献上使用 政府间关系 这个术语的是克莱德 F 施耐德 ClydeF Snider 1937年发表的 1935 1936年的乡村和城镇政府 一文IGR 政府之间以及它们的机构之间的联结 互动 相互依存以及公共官员之间的相互影响 7 2 国内外学者对 政府间关系 的界定 1 林尚立在 国内政府间关系 中认为 政府间关系主要是指各级政府间和各地区政府间的关系 它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系 地方政府间关系和横向的各地区政府间关系 2 谢庆奎在 中国政府的府际关系研究 中认为 府际关系即政府之间关系 它包括中央政府与地方政府之间 地方政府之间 政府部门之间 各地区政府之间的关系 8 3 陈振明在 公共管理学 中认为 政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系 它即包括纵向的中央政府与地方政府 各级地方政府之间的关系 也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系 9 4 蔡英辉在 府际关系的重新梳理与界定 中国省 部 级政府层面府际关系探究 一文中讲政府间关系的简明定义是 政府之间以及它们的机构之间的联结 互动 相互依存以及公共官员之间的相互影响 该定义中的机构明显是指政府部门 政府部门和地方政府都是可独立承担责任的行政主体 其间产生的关系当然可视为府际关系 中央政府与政府部门间关系亦然 10 刘祖云博士在 政府间关系 合作博弈与府际治理 一文中将当前政府间关系研究概括为 一个核心概念 政府间关系两条基本路径 综合研究和单向研究 综合研究如林尚立 谢庆奎等 单向研究如张紧跟 张志红等三维理论视角 政治学 经济学与法学 法治视阈下的中国横向地方政府 府际争议及其消解方略 我国斜向府际关系初探 伙伴型府际关系 蔡英辉 11 四种研究动向 1 博弈论 作为一种新的分析工具应用于政府间关系的研究中 在这一研究动向中 既有对政府间纵向关系进行 利益博弈 的分析 也有对政府间横向关系从 利益博弈 角度进行分析 2 区域内政府间关系研究正呈兴盛之势 随着中山大学陈瑞莲教授 区域公共管理 理念的提出 以及相应的对珠三角区域内政府间关系研究文章的面世 这一独特的而又富有生机的研究领域正蓬勃展开 12 3 对 职责同构 的批判性反思 对 职责同构 的批判 首先出现在张志红的 当代中国政府间纵向关系研究 中 接着 由朱光磊教授与张志红博士共同合作的文章完成了这一反思性的批判 4 在研究地方政府间关系中 龙朝双等人把我国地方政府的角色定位于 准公共经济组织 13 3 政府间关系研究的网络途径 政府间关系的研究主要有三种 传统的中央控制模式 地方自治模式 网络模式 14 网络模式作为政府间关系的新型模式 其特征为 1 行动者的多样性与等级色彩的弱化 2 相互依赖与分权 3 策略行动与合作行动者的相互依赖是网络关系最本质的特征 正因为相互依赖才能使行动者实现地位的平等 正因为相互依赖才需要采取合作的策略活动 同时 它们又是彼此交织 不可分离的 15 二 西方政府间关系的历史与现实 1 西方政府间关系的历史演进2 西方政府间关系的若干模式3 西方政府间关系发展的新趋势 网络模式的出现 16 2 西方政府间关系的若干模式 1 拉焦尔模式法国政治学者安德雷 拉焦尔在其著作 行政部门的结构 中 将中央和地方之间的关系划分为三种模式 即 行政权转让 行政性分权 政治性分权 行政权转让 指地方政府在法律上依据中央授权从事行政活动 在政治 财政上从属依附于中央政府 二者权力不对等 行政性分权 指地方政府的法律基础在中央 但地方政府在财政上有部分自主权 并非完全依附于中央政府 政治性分权模式一般是指联邦制下的分权 其特征是财政经济上高度自主 地方政府领导人通过选举产生 17 18 2 赖特模式 美国 分为分离模式 下位包含没模式 相互依存模式三种 分离模式下位包含模式相互依存模式 中央政府 州政府 地方政府 地方政府 中央政府 州政府 中央政府 州政府 地方政府 19 3 罗斯构想该模式着重于中央与地方的依存 是复数中央与多数地方之间的关系 根据多种多样的依存方式 依存程度 依存结构 可以划分为四种类型 相互依存 地方单方面依存于中央 中央单方面依存于地方 相互独立 中央对对方的依存度高低 地方政府对中央的依存度高低 20 4 罗茨模式 官僚体制 命令机制 市场方法 利益机制 网络管理 协商机制 21 科层制 命令机制 原因 a 中央政府作为超脱于地方政府利益争端的公证裁判 充当信息沟通与冲突裁判的作用b 中央的协调和裁决具有权威性 在一个统一的国家内不存在不服从中央政府的地方c 有些地方之间的经济利益矛盾是由于国家界定不合理 不配套才产生的 只有中央代表国家调整界定 才能得到有效的协调d 地方政府供给的地区性公共物品具有外部效应 对于外部效应的治理应该有中央政府从更高层次采取相应的干预措施 22 市场机制 利益机制 积极作用 改善环境 促进了经济大发展 削弱了地方政府的行政干预等限制 当地方政府间产权划分不明晰 存在明显的负外部效应 交易主体数量多 交易频繁时 市场机制治理比较难 23 组织间网络 协商机制 优势 1 有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实行共享分工而减少不确定性和多样性 从而降低交易费用 2 在网络中 组织成员即可以保持高度的运作灵活性 又没有失去市场交易的好处 3 减少了机会主义的发生概率 24 3 西方政府间关系发展的新趋势 网络模式的出现 1 政府间等级色彩的弱化 2 中央与地方的分权倾向 3 地方政府间合作现象日渐普遍 25 案例 京藏高速堵车 京藏高速大堵车从根本上是因为 地方经济的异军突起与政府提供的公共服务之间脱节 其考问的是从宏观层面为全国统一市场提供公共服务的能力 京藏高速在恢复4天的畅通之后 再次发生了大堵车 最新的情况是 堵车的长龙再次绵延上百公里 排到了内蒙古境内 对于京藏高速大堵车的原因 媒体调查和报道了很多 目前各方反映最集中的原因是 110国道大修 分段治超以及道路通行费居高不下导致的超载恶性循环 舆论普遍认为 京藏高速大堵车集中反映了当下政府服务职能的低效 这不仅让那些被堵在路上的司机们身心备受煎熬 而且 运输成本的上涨最终还得让普通民众承担 26 27 然而 这并不是问题的全部 很少有人会想到 在京藏高速大堵车和鄂尔多斯的 鬼城 之间有什么关系 实际上 让它们联系在一起的正是煤炭 堵在京藏高速上的主要是来自内蒙古的运煤车 煤炭经济支撑起了内蒙古鄂尔多斯等城市的繁荣 在2009年 内蒙古的煤炭产量超过了山西 成为全国第一 今年上半年 内蒙古原煤产量完成33778万吨 同比增长18 7 而山西在一轮又一轮的煤炭整顿和煤炭重组中 一直采取限产的措施 国内经济对能源的旺盛需求 很大一部分流向了内蒙古 这自然就催生了来自内蒙古的煤炭运输大军 从内蒙古装满煤炭 然后开向全国的大卡车 越来越多 28 然而 不幸的是 无论是铁路还是公路建设都远远滞后 暴增的运煤车使本来就已经饱和的交通大动脉变得异常脆弱 让这条大动脉甚至经不起一场国道的大修 京藏高速大堵车从根本上是因为 地方经济的异军突起与政府提供的公共服务之间脱节 这也和地方政府好经济增长而不乐意提供公共服务有关 现在的情况表明 有关方面不能再津津乐道于内蒙古经济连年实现了20 左右的高速增长 而不积极协调各方为支持这种经济增长提供铁路 高速公路等公共服务 29 分段治超 公路收费居高不下 基层地方行政机关之间协调机制的混乱等问题都是 老毛病 只是因为 大堵车令其更加尖锐 这些问题需要得到解决 然而 与这些基层行政管理能力低下的弊病相比 更需要解决的是 从宏观方面 打破部门与地方利益壁垒 提升为全国统一市场提供公共服务的能力 这些年来 内蒙古进入东部地区的交通大动脉仍然只有一条京藏高速 而纵观全国的交通图 与沿海地区密如蛛网的高速公路网相比 内蒙古 山西这两个产煤地区的高速公路则是 脉络分明 如何从宏观方面认清区域经济格局出现的新变化 统筹各方利益 打破物流瓶颈 是此次京藏高速大堵车暴露出来的最直接 也是最尖锐的问题 来源 新京报2010年09月03日 30 三 我国政府间关系的演进与改革热点问题 1 演进路线改革开放30年来 在全球化 市场化 城市化等多种因素的复合作用下 中国地方政府尤其是地级市 县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化 1980年代初大规模的 撤地 地区行署 设市 地级市 1990年代大规模的 撤县设市 县级市 2000年前后全国的撤县 市 设区 近两年来在中央政府的要求下 全国20多个省市又在推行 省直管县 改革 31 2 政府间关系改革方案一 省区划小问题最典型的设想方案为 50个省 2004 32 33 反对意见 当然也有学者对划小省区提出了质疑 华伟 于鸣超肯定了学者们划小省区主张提出的出发点在于减少行政层次 精简行政机构 提高行政效率 但同时他们也指出 缩省不是一件轻而易举的事 它会给方方面面的工作带来许多麻烦 遇到难以想象的障碍 而且 由于大多数省份已经有几百年的悠久历史 省籍本身己经具有一种人文价值 给予人们一种无形的凝聚力 34 3 政府间关系改革方案二 增设直辖市中国行政区划研究中心主任刘君德教授就明确提出 现今的中国拥有13亿多人口 国土面积辽阔 改革开放以来经济社会有了很大发展 而目前只有4个中央直辖市 数量显然偏少 从直辖市的地区分布来看也不平衡 京 津 沪三市集于沿海 重庆升格后消除了西南的空白点 但西北 华中 华南和东北缺少直辖市布局 35 直辖市设置条件 一是区域布局要合理 新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市 有足够发展空间 应与原有直辖市有一定距离 否则浪费资源 增加内耗 抵消和减弱中心城市的辐射功能 二是人口不宜少于200万人 否则难以形成区域政治中心的地位 这是一个城市经济社会效益的基础 三是应有较强的经济实力 经济总量应高于全国大城市平均值 财政至少能够自给自足 这也是保障中央财政调控能力的要求 36 3 政府间关系调整策略之三 省管县 1 市管县发展脉络市管县体制兴起于20世纪80年代 江苏省率先在经济比较发达的地区 实行地市合并 由市领导周围各县 逐步形成了以城市为依据的各种规模和各种类型的经济区 这个经验 得到了中央的肯定 1983年2月15日 中共中央 国务院发出了 关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知 并决定把推广市管县行政体制 实行地市合并或地改市 作为1983年地方政府改革的一项重要内容 从此 市管县体制开始在全国范围内推行 37 市管县弊端 增加了行政机构 扩编了行政人员 增加了行政层级 降低了管理效率 增加了管理成本 加剧了市县竞争 规模小 辐射功能弱的城市 小马拉大车 现象严重存在 发展中国家独有的城市虚化现象 核心型地区市 吃 县 市 刮 县 市 卡 县现象普遍存在 匀质型地区市管县体制功能丧失 名存实亡 地级市成为财力强弱的分水岭 38 2 省管县提出背景省管县可行性分析省管县发展阶段及模式改革思考 39 提出背景 2005年5月在 全国农村税费改革工作会议 上 温家宝总理提出 具备条件的地方 可以推进 省直管县 的试点 在十六届五中全会通过 十一五 规划的 建议 中明确指出 未来行政体制改革的重要内容是 减少行政层级 理顺省级以下财政管理体制 有条件的地方可实行省直接对县的管理体制 这是中央政府正式开始推进 省直管县 40 可行性分析 a 从我国的历史来看 省和县都是比较稳定的建制 因此有可能减少层级的只有市和乡镇两个层级 在建设新农村和建设和谐社会的大背景下 减少乡镇层级很不现实 也容易出现难以控制的问题 相比较而言 逐步实现省对县的行政体制直管 可能是比较现实的选择 b 通过 省管县 的改革可以减少财政层级 争取把五级财政先扁平化为中央 省 市 县 乡镇四级 有助于促使事权的划分清晰 合理和构建与事权相匹配的分级财税体制 降低行政体系的运行成本 更好促进县域经济的发展c 一方面与 十一五 规划提到的逐步减少政府层级改革相一致 另一方面是在统筹城乡和建设社会主义新农村的大背景下 此项制度设计和突破 对于促进县域经济发展 建立和完善以县 市 为主公共服务体系具有重要的实践意义 41 发展阶段 市管县体制调整阶段省对县财政直管阶段省对县行政直管阶段省市县协调合作阶段 42 市管县体制调整阶段 江苏模式 该阶段的特点有 第一 该阶段广泛存在 目前已有超过2 3的省级行政单位对市管县体制进行改革 经历过或经历着这个阶段 江苏从2005年8月开始 针对本省区域发展不均衡 区域特色明显的实际情况 将全省分成苏南 苏中 苏北三个地区 分别选点试验 调整市管县体制 第二 该阶段面临强大的阻力 2006年出台了 江苏省 十一五 规划纲要 草案 以下称 江苏纲要 明确指出 强县扩权 是行政管理体制变革的重点任务 此后政府并未对该任务作全面配套的政策部署 43 省对县财政直管阶段 浙江模式 第一 该阶段以壮大县域经济为目标 浙江省是自全国实施 市管县 体制后进行强县扩权的最早尝试者 经过1992 1997 2002 2006 2008年五轮扩权改革 浙江已基本实现财政直管第二 该阶段是渐进的政策执行过程 扩权县的数量由13个增加到全省 宁波除外 县的管理权限逐步扩大到地级市水平 从1999年开始 连续三次大幅度削减审批事项 2007年推行 强镇扩权 44 省对县行政直管阶段 广东模式 第一 以实现市县分治为目标 2005年广东出台行政权放行的有关政策 规定凡省已下放给地级市的审批权 除法律 法规 规章另有规定外 一律下放到县 市 明确规定了县级政府所具有的审批权限 此外 将干部的行政级别与职务分开 任命厅级县委书记 加大了县级政府人事权 第二 该阶段是系统的政策执行过程2004年广东开始实施行政直管政策以来 先后出台 促进县域经济财政性措施意见 广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录 等政策 国家发改委2009年公布 珠江三角洲地区改革发展规划纲要 20082020 以下简称 珠江三角洲纲要 形成覆盖财政 权限划分 人事关系等方面的系统政策 45 省市县协调合作阶段 海南模式 县由省全面直接管理 行政机构结构扁平化 省市县政府之间相互依赖 三者之间形成网络化联系 伙伴式的合作当前我国暂未形成该阶段的执行模式 但海南处于行政直管阶段向省市县协调合作阶段过渡中 其执行模式可以为该阶段的执行工作提供若干借鉴 如2008年7月 海南省公布的 中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见 以下简称 海南意见 提出了省市县政府职能调配得当 相互分权等要求 为深入推进省直管县政策执行提供了参考 46 改革的思考 省直管县在释放县级行政单元发展活力的同时 却有可能导致区域发展无序局面的加剧 这一改革也忽视了发挥地级市原先应该承担的区域协调职能 尤其是在一些具备强大经济辐射力 空间发展需求巨大的中心城市 例如广州 深圳 南京 武汉等城市 简单地实行省直管县会加剧区域发展 环境保护 资源集约利用等方面的矛盾 也严重制约了这些中心城市的合理发展 在一些城镇密集地区 诸多矛盾已经在空间上反复交织 简单的实行省直管县也会导致发展单元更加破碎 矛盾上移省政府等问题 所以 推行省直管县需要因地制宜 不能采取简单划一的方式 南京大学张京祥 省直管县改革与大都市区治理体系的建立 47 4 政府间关系改革方案之四 城市群的构建城市群是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质 类型和等级规模的城市 依托一定的自然环境条件 以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心 借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性 以及高度发达的信息网络 发生与发展着城市个体之间的内在联系 共同构成一个相对完整的城市 集合体 姚士谋 陈振光 朱英明 中国城市群 M 合肥 中国科学技术大学出版社 2008 48 中国