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西方行政管理思想史 2020 3 19 1 奥斯本的企业家政府理论 一 概述 一 生平简介 二 企业家政府理论的产生背景二 企业家政府理论的主要内容 一 必须要重塑 再造 政府 以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则三 简评 2 奥斯本的企业家政府理论 一 概述 一 生平简介戴维 奥斯本 美国人 求学与职业 他以优异的成绩毕业于著名的斯坦福大学 多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师 长期为包括美国前总统克林顿 副总统戈尔在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问 为 国家绩效评估委员会 提供指导 现任美国著名的进步政策研究所研究员 同时兼任美国州长政策顾问委员会成员 3 一 概述 著述与研究 1988年出版 民主实验室 1992年与特德 盖布勒合作出版了 改革政府 企业精神如何改革着公营部门 在 治理 哈泼斯 月刊 大西洋 月刊 新共和 周刊 纽约时报 以及 华盛顿邮报 上发表过许多颇有影响的文章 4 一 概述 二 企业家政府理论的产生背景20世纪80 90年代 当美国经济萧条乃至更加不景气时 美国各地方政府纷纷进行改革 正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为革新的 灵活的 反应灵敏的组织 所以我们相信肯定有解决的办法 奥斯本 5 一 概述 要用企业家精神来改革或重塑政府 无论是传统的自由主义还是传统的保守主义 都不是解决我们各级政府今天面临问题的有效之道 我们解决我们的问题 既不靠大把花钱增加政府的开支 也不靠节制支出缩小预算 既不靠新建一批政府官僚机构 也不用对现有的官僚机构实行 私有化 在某些时候在某些地方 我们确实需要多花钱或者少花钱 需要制订一些新的计划或者把一些政府功能私有化 但是 为了使我们的政府重新变得有效 我们一定要重塑政府 奥斯本 6 二 企业家政府理论的主要内容 一 必须要重塑 再造 政府 以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府政府的本质 政府是 用来作出公共决策的一种机制 政府是可以向我们大家提供有益服务的一种方式 是我们解决共同问题的方式 政府的现状并不令人满意 原因不在于在政府中工作的人本身 而在于官僚主义制度 重塑的最根本之处即在于把企业管理的精髓移植到政府中来 通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力 来达到重新塑造政府形象的目的 7 二 企业家政府理论的主要内容 1 对政府运作现状 低效 低质 及运作体制的批评 工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化 提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象 因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战 8 二 企业家政府理论的主要内容 2 指出官僚体制是产生并适应于工业社会的官僚制的早期意涵 理性与效率 它代表了一种理想的 高效的组织形式 用以取代传统的独裁政权 它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能 官僚制组织是适应工业社会需要的 它向人们提供了相对稳定的职业 向社会显示了公开 平等的精神 提供了最基本的社会服务 9 二 企业家政府理论的主要内容 3 指出社会环境的变化使得官僚制不能适应今天的社会需要 因而低效低质当官僚组织产生时 人们的生活节奏较慢 整个社会处于一种金字塔式的结构之下 居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息 作出正确决策 当时劳动力水平很低 手工劳动是主要形式 地理位置严重影响经济发展 市场很不发达 本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系 中央集权 层次繁多 在变化迅速 信息丰富 知识密集的90年代已不能有效地运转 10 二 企业家政府理论的主要内容 4 重塑政府 以企业家政府取代官僚制政府 1 企业家政府 具有企业家精神的政府萨伊 企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方 奥斯本 企业家政府试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来 使政府这类公共组织能像私人企业那样 合理利用资源 注重投入产出 提高行政效率 11 二 企业家政府理论的主要内容 区别企业与政府 政府领导者与企业领导者的行为动机不同 政府与企业的主要收入来源和方式不同 政府与企业的动力不同 政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同 政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同 12 二 企业家政府理论的主要内容 2 政府应更具企业家精神 即创造力与创新精神今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小 我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了 我们不需要什么大政府或者小政府 我们需要一个更好的政府 说得更加精确一点 我们需要更高的政府治理 政府治理是指我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程 政府是我们使用的一种工具 13 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 1 掌舵而不是划桨政府应该集中精力做好决策工作 即掌好舵 而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做 这样 政府可以居高临下 用政策去吸引竞争者 保持最大灵活性来应付变化着的环境 出色地扮演好自己的角色 企业家政府应该 转向一种把政策制定 掌舵 同服务提供 划桨 分开的体制 14 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 2 重妥善授权而非事必躬亲在一个民众自治的国家里 政府的行政专家们不应事必躬亲 而要善于授权 鼓励公众参与管理 15 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 3 注重引入竞争机制政府应通过各种形式引入竞争机制 改善行政管理 政府之所以没有商界那样富有效率 其主要原因就在于它缺乏竞争机制 竞争 最明显的好处是提高效率 即投入少产出多 竞争迫使公营的 或私营的 垄断组织对顾客的需要作出反应 竞争奖励革新 垄断扼杀革新 竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气 政府应对竞争行为进行规范 16 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 4 注重目标使命而非繁文缛节 1 规章驱动的政府是低效率的大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右 规章过多导致低效率 2 有使命感的政府 任务驱动的政府 简单地界定他们的基本目标和任务 再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算 然后就放手让其雇员去履行各自的责任 17 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 5 重产出而非投入传统的官僚制度注重投入 而非产出 企业家政府讲求效果 按效果而不是按投入拨款 它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据 而非依据项目的多少 重产出的具体措施 1 按业绩付酬 2 按业绩进行管理 3 按效果作预算 18 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 6 具备 顾客意识 顾客 指政府公共组织的服务对象 即公民 政府是顾客盲的原因 他认为 产生这种现象的原因很简单 企业的钱是直接从顾客那里来的 而政府是依靠议会拨款 依靠纳税人交税 企业家政府以满足顾客需要为宗旨 顾客驱使或导向 19 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 政府为何要顾客导向 顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负责 顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响 顾客驱使的制度促进更多的革新 顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间作出选择 顾客驱使的制度浪费较少 顾客驱使的制度授权顾客作出选择 而被授权的顾客成为更加尽责的顾客 顾客驱使的制度创造更多公平机会 20 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 7 有收益而不浪费企业家政府是有事业心的政府 是有收益而不浪费的政府 它不应仅仅靠预算度日 它应学会用种种形式集资 赚钱 它主张以花钱来省钱 为回报而投资 为何政府雇员没有收益意识 缺乏激励机制 21 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 8 重预防而不是治疗具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主 而不是通过事后服务来挽回损失 应该是有预见力的政府 要求我们的政治体制能够从这纷繁复杂的现象中 提炼出社会未来发展的共同利益 必须改变决策层的内部驱动力 包括改革预算体制 改变财务制度 建立区域性联合政府 改革选举制度等 从而达到转变政府目光短浅的根基 使政府具有企业家精神 22 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 9 重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式集权式政府是工业社会的模式 分权机构的优越性 1 它们比集权的机构有多得多的灵活性 它们对情况和顾客需求的变化能迅速地作出反应 2 权力分散的机构比集权的机构更有效率 3 分权的机构比集权的机构更具创新精神 4 分权机构产生更高的士气 更强的责任感 更高的生产率 分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式 23 二 企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 10 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制 1 与行政机构相比 市场机构有诸多优势 市场机制有许多优势 如分权 竞争 顾客选择自由 资源与产出紧密相连 对外部环境反应迅速等等 2 行政机制也有其作用 任何合法的市场都有一定的规则 并且需要政府一定的干涉 24 三 简评 1 贡献与价值 理论价值 他提出的政府改革的十项原则 亦即企业家政府的十大特征 对于我们重新审视现时代的政府角色 正确地认识政府的职能具有重要的启示 对实践的重大影响 揭开了克林顿政府行政改革的序幕 25 三 简评 2 异议与批评 1 查尔斯 古德塞尔教授的反驳 难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗 难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任 难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费 难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑 难道我们要把美国人看作顾客而非公民 难道我们要以市场机制来取代公共利益 难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗 26 三 简评 2 四组内在价值的矛盾 企业自主与民主责任的矛盾 公共企业图景与民众参与价值的矛盾 企业隐秘性与民主开放性的矛盾 企业的风险承担与民族的公共财政处置责任的矛盾 27 三 简评 3 综评 1 任何一个鲜明的观点都存在正反两方面的倾向 而一种理论在其建立之初 都往往把其观点推向一个极端 2 任何一种制度的产生都有与之相适应的客观环境 西方人对现行政府制度的不满 在很大程度上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而感到失望 3 我国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中难免会出现西方政府面临的某些矛盾 因此 我们应该善于从它们的经验中借鉴一些有益的东西 4 奥斯本并没有将其企业家政府理论视为完美无缺的终极真理 28 我国政府改革应如何借鉴 企业家政府理论 一方面要承认当代政府改革的主要方向是切实转变政府职能 另一方面 我们也必须意识到我国与西方国家的不同 其一 企业家政府理论 是在西方国家的官僚制完成其历史使命后为适应信息社会而产生的 而我国公务员制度创立的时间不长 目前我们缺乏相对完善的制度与规则 其二 我国有自己独特的经济发展水平 社会政治制度与历史文化传统 这些都从根本上决定了我国政府运行的总体框架与西方国家不同 其三 西方国家的政府改革是在成熟的市场经济体制和基础上实施的 因此能够通过汲取市场力量 最大限度地显示它的积极意义 而目前我国的市场经济体制还有待进一步完善 在我国的公共部门中引入市场机制必须采取稳妥 渐进的方法 29 一 提高行政效率 大胆引进 结果为本 的管理理念 二 培育市场 三 更新发展观念 30 企业家政府理论 在我国政府改革应用中的局限性 一 我国政府目前还不能只