我国行政问责制现状及对策探析概要.doc

58我国行政问责制现状及对策探析王卫韩伟萍(南京师范大学泰州学院,江苏泰州225300摘要:以责任控制权力,是最基础、最根本的权力控制措施。我国行政问责制推行中面临的困境:职责权限规定不清导致责任主体难以明确、全国性行政问责缺失影响了问责效果、政府信息公开的有限性造成行政问责乏力。完善我国行政问责制的科学思路及对策建议:我国行政问责制的自身完善、健全行政问责配套制度建设、加强行政问责柔性机制的建设。关键词:行政问责制;现状;探析中图分类号:DF41文献标识码:A十七大报告中“民主政治”部分提到加快行政管理体制改革,建设服务型政府、法治政府、责任政府。以责任控制权力,是最基础、最根本的权力控制措施。限制政府的权力,建设责任政府,行政问责制的建立必须先行。行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。本文从我国建设责任政府这个宏伟目标入手,全面探究我国行政问责制在实施过程中出现的各种状况,提出一些思路及切实可行的对策。一、我国行政问责制成效考察在中国,目前尚未形成西方国家那么完善和严厉的问责制度,但是,党和政府对从严治党、从严治政的态度是坚决的,并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过。从2003年以来,我国加快了推进行政问责制的步伐,政府部门出台并全面启动了行政问责制。在推进行政问责制的实践中主要显现出以下的良好态势:第一,各级党委和政府高度重视,出台了一系列有关行政问责的规定,行政首长亲自抓问责制的建立和运行;第二,初步形成问责制度体系框架轮廓,各地着重从行政管理机制创新的层面开展问责,并经常得到运用,问责范围逐步拓宽,官员责任意识和公众监督意识显著增强;第三,行政问责的方式逐渐趋于多样化,从开始时的免去官员职务的问责形式,到记大过、引咎辞职等多元问责方式,形成了针对不同情况采用不同的问责方式的基本模式。二、我国行政问责制推行中面临的困境我国行政问责制自大力施行以来已经取得了一定的成效,积累了宝贵经验。但是,行政问责制在我国毕竟只推行了几年,而且受到大的体制环境的制约,不可避免地带有一定的缺陷和不足之处。目前我国行政问责制存在的突出问题主要表现在以下几个方面:(一职责权限规定不清导致责任主体难以明确行政问责的前提是职责明确,即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分,并以法律法规的形式加以明确规定。但我国政府职权机构中存在的客观现实:一是中央政府与地方政府职权范围很模糊。我国法律目前没有对中央政府和地方政府各自的职权范围作出明确规定。中央政府和地方政府之间存有职责权限界定不清、重叠多变的现象。二是政府部门权力范围具有不明确性。由于政府职能转变尚未到位,部门之间权力划分存在很多交叉、重叠之处,导致责任主体的模糊化。三是独占性权收稿日期:2008-05-15作者简介:王卫(1979-,南京泰州人,南京师范大学泰州学院教师;韩伟萍(1981-,女,南京泰州人,南京师范大学泰州学院教师。2008年06月第5卷第2期法学研究民办高等教育研究文章编号:08-206(200802-0058-06Vol.5No.2Jun.2008力与共享性权力的模糊性。我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制,行政首长拥有所辖公共事务的自由裁量权和最后决定权,这种权力可以视为一种独占性的、排他性的权力。同时,党章、党内监督条例、党员纪律处分条例等党内法规又规定了重大决策必须遵循民主集中制的原则,也就是采用合议制的方式来决定公共事务,这样行政首长拥有的是一种集体性权力和共享性权力。在独占性权力与共享性权力没有各自的适用范围与边界时,行政首长可能由于责任过重而不堪重负,也有可能以集体决策的名义推卸责任。由于党政关系的复杂性,公务员岗位设置及其职责规定不明,尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊,有权无责、有责无权的现象相当普遍,致使行政问责在操作层面存在不少难点,责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时,相关部门相互推诿,出现了谁都有责任,谁都没有责任的情况;或者在问责中,问责客体具体应当承担什么责任,模糊不清。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时,直接责任人的责任比较好确定和追究,而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定,因为集体决定的事往往难以界定具体的个人责任,而名曰“集体负责”,实际上谁也不承担责任。因此,行政问责制的一个重要的政治基础,就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分。(二全国性行政问责法律规范缺失影响了问责效果目前我国还没有统一的行政问责法律,导致现行行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准,缺乏可操作性。从法的一般意义上说,程序是任何一项健全制度必备的要素,正是程序决定了法治与人治的根本区别。我国一些地方已经实施了所谓行政问责制,虽然在一定程度上体现了责任政府、法治政府的理念,但离真正意义上的问责制度还有一定距离,很大程度上它还只是一种紧急状态下的临时措施,大多是在行政层面进行的,还没有做到法律化。1.现行行政问责方面的规定中缺乏全国性法律第一,我国涉及问责方面的制度并不少,但就全国范围而言,它只是中央制定的政策。如中国共产党纪律处分条例专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。这个文件中对具有党员资格的政府领导的问责,是属于行政问责制的范畴。但是这个政策文件是针对党内领导成员,而没有包括非党内领导成员。还有如党政领导干部辞职暂行规定,对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”有了一个严格的规范。其中“引咎辞职”、“责令辞职”两方面涉及到问责制的内容。但这一规定中的问责只是针对党政领导,而没有包括政府非领导职务的公务员。第二,我国现行行政问责方面的规定中有法规、规章,但是缺少全国性的法律。中华人民共和国公务员法是我国涉及行政问责方面的全国性行政法规,但它是一部对公务员进行人事管理的行政法规,并不是一部专门关于行政问责制的法规,其中涉及公务员责任追究的很少。2001年国务院颁布了特大安全事故行政责任追究的规定,其中的问责事由仅仅是特大安全事故,而实际上问责事由不应仅仅是特大安全事故。因此,不能认为它们是真正意义的、全面的、专门的行政问责制法规。我国目前针对行政问责立法形式仅有的是地方性规章,具有代表性的规章制度在上文已经列举,此处不在赘述。我们应看到这些现行地方性规章对推进我国行政问责制的法律建设具有重要的意义。但我们必须清楚地看到,这些规定毕竟是地方性的规章,法的效力不高、适用范围不广。2.我国现行行政问责方面的规定存有明显的缺陷一是问责事由的规定不够具体明确。对官员问责的前提是存在问责的事由,就目前而言,在我国已有的各种政策、行政法规和规章中,对问责事由的规定弹性太大,难以认定,缺乏科学性。二是问责责任形式的规定不够全面。完整的责任形式体系应包括行政责任、道德责任、法律责任和政治责任四种,但是目前实践中,责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。一方面,对法律责任的承担远远不够,只注重于追究其行政责任,而回避追究法律责任;另一方面,对道德责任的承担也远远不够,责任规定不全,主要的责任种类仅仅是行政责任,而对其他责任很少涉及或根本不涉及。三是对行政及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。以引咎辞职为例,法律法规对引咎辞职的具体程序、该引咎辞王卫,韩伟萍:我国行政问责制现状及对策探析59职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。3.我国行政问责法制不健全直接影响了行政问责的实施效果由于缺乏一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系作为支撑,问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应,从而直接影响到实施问责制度的社会效果。具体表现为:(1问责面前不平等。对于同一行为,不同地方的处理结果各不相同。由于现有的问责法规既没有统一的规定,也没有细则作专门解释,导致各地对同一性质的行为该不该问责,做法各不相同。即使需要问责,各地的处理结果也不相同。另一方面,对于同一行为,不同时间有不同的处理结果。我国官员问责制在实践上往往不是轻描淡写,就是暴风骤雨。结果问责制不是形同虚设,就是制造代他人受过的“替罪羊”。这些问题的出现实际上都是缺乏完善的法律规范所导致的。(2问责范围太窄。从我国实施行政问责制以来,追究了一大批行政官员,各地的官员被追究责任的事由各不相同。但总的来看,我国的问责范围太窄,主要表现为:一是行政问责主要停留在人命关天的大事上,对影响力、破坏力大的所谓的“小事”却问责甚少;二是行政问责主要集中于安全事故领域,对其他领域问责没形成常态化,哪些领域要问责、按照什么标准进行问责都没有规范化;三是行政问责目前限于执行环节而问责决策和监督环节的情形不多。这些问题的出现,跟没有一部规范、科学的行政问责法律是有极大关系的,没有法律进行规范使得在实践中缺少了标准,进而导致行政问责变得很随意。(三政府信息公开的有限性造成行政问责乏力政府信息公开是指政府依据法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息,并允许公众对政府信息进行查阅、引用、复制、收听、收看、收藏的一套规范和制度。政府信息公开是实现公民参与的必要条件,是实行政府问责的基础。自2001年我国加入WTO后,政府按照世贸组织的有关规则,加大了透明政府的建设力度,各地政府都对政府信息公开做了一些积极探索。但从行政问责的要求和角度看,行政信息的障碍主要表现在:一是行政信息非对称性障碍。相对政府管理而言,行政机关是行政信息的主体,而异体问责主体则是行政信息的客体。行政信息资源都掌握在政府手中,政府信息不透明,信息公开度不高,行政官员把公共信息以各种借口据为己有,异体问责主体缺乏知情权,形成行政信息的非对称性,导致异体问责难以实施。信息的不对称,导致问责主体不能充分有效地了解行政者行为的有效性和合法性,公众不能及时、准确了解行政问责程序。二是行政信息公开非完整性障碍。行政问责主要是对行政过失、行政不作为的问责,首先必须获得政府不作为或作为过失的相关信息,但是在政府公开发布的行政信息中,绝大部分是对政府有利的好消息,而对政府过失和不作为的信息发布较少或不发布,有时就是发布了也并未反映实际情况,这种愚弄公众、蒙骗上级的信息发布行为使行政问责难以开展。三、完善我国行政问责制的科学思路及具体对策我国行政问责制虽取得了一定成效,但是仍存有很多不足之处。所以对于行政问责制仍应加强理论研究,在行政问责制研究的阶段性成果基础上,应当注重理论与实践操作的互动,加强责任政府建设的研究力度;突出对推行行政问责制建设重点、难点和一般规律性的研究;加快对行政问责制实践经验的总结和升华;推动行政问责与政府执行力、行政问责与依法行政、政务公开、绩效评估、行政监察与审计等有机结合的研究。同时,要借鉴国外行政问责中注重以权力制约权力、以权利监督权力、以法律规范权力,重视法律和制度建设、重视监督机制建设,实行政务公开、发挥公众和传媒监督作用等方面的经验和做法。(一我国行政问责制的自身完善1.完善异体问责首先,完善人大的监督机制。我国宪法及有关法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题的调查权、罢免权等。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到督察、规范和警示作用;通过“罢免”和“撤职”的方式可对官员起到约束和威慑作用。这些都是人大及其常委会行使问责权的主要方式。但是,我们必须清楚地看到,这些规定尚未完善,主要是权力和程序的虚置,很少使用。从我国民主政治的发展而言,加强人大制度的建设对政府责任的落实有重要的意义,人大不仅要强化原有的监督职能,还可以在此基础上开拓新的监督渠道,如不信任案的提出、弹劾制以及主要责任人引咎辞职等,以增强人民办高等教育研究60大问责的力度。强化各级人民代大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。必须进一步加强人大对行政机关同体问责的参与和监督,或由人大代表参与其问责过程,或由行政问责主体向同级人大报告问责的情况,确保问责公正和公平;人大代表工作重心要下移,要定期下基层、进社区办公,听取和收集公民对政府的意见,将其反馈给政府相关部门并监督其问责,确保公民的申诉、控告能有效落实。其次,加强媒体舆论监督和公众监督。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。在许多国家,各种报刊、电视、广播等传播媒介,虽然有一定的倾向性和明显的阶级性,但都具有相对独立的权利。我国的新闻媒体在行政问责推行的实践中,扮演着很重要的角色,而且它的重要性也越来越被认识和认可。近年来,我国许多违法、违纪案件的调查和处理就是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。媒体应高度关注公职人员的活动,一旦发现任何不轨行为的线索,则穷追不舍,使公职人员很难逃避监督。我们同时还看到另一股重要的监督力量就是公众。人民群众是社会的主体,也是国家权力的主体,目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身合法权利和利益已不再是个别事例,人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常现象。为此,必须确立公民的行政问责主体地位,以法的形式加以确定和保护;必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问责的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁处理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公众行政问责作用的发挥。还可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站,监督各级政府行政部门是否“有作为”。民间监督和社会舆论可以推动政府官员和公务员重视民意、强化责任,使长期习惯于“对上负责”的官员们学会“对下负责”。2.理顺问责对象关系,拓宽问责适用范围首先,实施问责制的责任追究对象包括三个层面:作为一个整体的政府和各级政府及其所属部门机构、以及作为个体的各级政府公职人员。而就问责制的责任追究对象有几个方面还需理清:在不同部门与职务之间进行严格的职责划分,用宪法和法律来明确规定何级官员所负何责,谁来问责,依何种程序来进行问责,明确相关直接负责人和间接负责人,问责不应该局限于行政系统,也应外延至党委系统。在许多地方存在着党政交叉任职的情况,要在明确政府官员分工的同时,也明确公布党委负责人的分工,做到党政之间责任明确;同时对于行政职位的正副职之间责任的追究也应明确规定,宪法和法律规定行政首长负责制,作为副职是否承担责任,或者应该承担多大的责任,都要通过立法来明确规定;还有用立法来完善的是关于集体决策所造成的失责行为的责任追究问题:是否问责以及由谁来承担集体失责行为所造成的责任后果,最后要进一步完善的是关于不同层级的官员之间的责任追究范围。其次,行政问责并非只问行政责任,法治国家对失职官员的追“问”,更多的是作为它律机制中的法律责任,而不仅仅是作为自律机制中的行政责任。从我国现实情况看,行政领域中的决策、用人和公众对服务型政府的感受等问题才是问责的重中之重,尤其是决策失误问题。因此,行政问责不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政作为问责,而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进;从追究“有过“官员”向追究“无为”官员延伸。问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故,对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴。从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于问责范围之内。应包括官员所有职权领域,不能仅限于在社会上造成不良影响或严重后果的行为。如果只是将重大失职的事项纳入问责范围,就可能导致官员“大错不犯,小错不断”或者“碌碌无为保太平”,最终达不到实施行政问责制的目的。3.推进程序性问责完善行政问责制的法律法制基础并严格贯彻执行,推进程序问责。就形态来说,问责制主要有两种,一是行政性问责,一是程序性问责。前者依据是行政性的,每一位官员的责任比较模糊,缺乏明确的法律依据,问责往往取决于领导人的意志,被问责的官员,往往处于十分消极被动的地位。与此不同,程序性问责的依据是法律性的,每一个官员的责任非常明确,都有充分的法律依据,是不是被问责不取决于临时性的行政决策。要走向程序性问责,首先要加强行政问责的法律基础的建设。基于我国目前缺乏统一法律的现状,全国人大有必要制定一部全国统一的行政问责法作为指导,规定统一的问责程序,行政问责制的立法内容王卫,韩伟萍:我国行政问责制现状及对策探析61应主要包括:(1要规范问责主体及其权力。为使政府的责任能很好实现,必须有建立在严格监督基础上的行政问责制。因此,行政问责制立法的关键之一,就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。行政问责立法必须完善这些问责主体的权力,以确保问责到位、合法、有效。(2要规范问责制客体及其职责。现代政府是责任政府,是对公共利益负全面责任的政府。责任政府的“问责”是全面而彻底的问责制,它要求在立法规范责任主体时,本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则,划清有责与无责的界限。(3理清问责事由和情形。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异,因此在规定问责情形时,要按照权责一致的原则,采用定性和定量、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性,又体现一定的量化依据,使之有较强的可操作性。(4界定责任的种类和内容。现代公共管理理论认为,权力与责任相关,因此,行政问责立法应该明确规定政府及其工作人员承担的责任。(5完善问责程序。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正式程序决定了法治与人治之间的根本区别。因此,行政问责立法要规范问责程序,以保证各问责主体的权利和权力。主要包括:设立各问责机构专门的问责受理机关,受理和统一管理投诉、检举和控告;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定行政问责的回避制度、申诉制度;规定行政问责的启动程序等等。(二健全行政问责配套制度建设1.政府职责设定须明确科学合理界定政府职能,明确政府内部责任划分:一是积极推进行政体制改革。在社会主义市场经济条件下,政府主要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。要不断进行行政管理体制改革,不断优化政府机构设置,科学合理界定政府职能,理顺政府内部权责关系。明确中央与地方的责任和义务,实现中央与地方关系法制化。二是理顺政府部门职能分工。对于部门之间功能性权力交叉、职责不清的问题,应结合全面推进依法行政实施纲要和行政许可法,清理非法的行政许可事项。积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题。三是明确行政负责人自由裁量权与共享性权力的关系及界限。要保持行政首长排他性权力与共享性权力的良好运作,避免自由裁量者角色与集体决策成员角色之间的冲突.2.监督制度须健全“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,行政问责本质也是一种权力的行使,缺乏监督也同样可能滋生腐败,从而丧失应有的意义。健全行政问责监督机制,应加强人大的问责力度,完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制,增强人大对政府问责监督的手段和力度。在监督机制的体系中,应更加健全信息公布制度,加强媒体舆论监督和公众监督。公众是问责主体之一,对政府及其公职人员的政务活动具有知情权。政府是全心全意为人民谋利益的,因此,只要不涉及国家机密,都应该公开,让公众知情,让公众了解政务活动,如果公众不知情,就无法对不负责者追究行政责任。最近颁布的中华人民共和国政府信息公开条例为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念,政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”,而是政府必须承担的责任;各级政府必须按照条例的要求依法公开政府信息,确保公众的知情权,彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况;对未按条例要求公开政府信息,或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者,必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象,行政行为是否负责,是否适当,社会公众最清楚,各级政府及职能部门应不断完善举报制度、信访制度、社会考核制度、公民投诉制度。3.政府绩效考评体系须完备政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力,主要包括:政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。通过绩效评估,能知道政府是否履行了责任,在多大程度上履行了责任。我国目前现有政府考核制度是一种粗线条的制度安排,侧重定性的评估,考核中的随意性、主观色彩比较浓;考核主体仅限于政府内部,透明度较低,因此不可能为政府问责提供合理的标尺。应对原有的政府考核制度进行创新:由原来的只是内部考核,转变到面向社会进行公开评估;由原来的只是政府自我考核,转变到社会、市场主体评估与政府自我评估相结合;由原来考核过程的“暗箱”操作,转变到建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系;由原来政府对考核结果具有支配全,转变到社会和民办高等教育研究62王卫， 韩伟萍：我国行政问责制现状及对策探析 市场主体对评估结果具有决定权， 评估具有权威性。 同时，还应扩大对党政领导干部的经济责任审计范 围， 建立科学的领导干部经济责任评价体系 逐步推 ； 行绩效审计， 把重大违法违规案件、 因盲目决策造成 的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面 提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损 害等三大问题作为绩效审计的重点。 行政问责的救济机制须完善 行政问责的救济机制是否完善， 决定了行政问责 作为一种新的行政监督机制能否真正地体现和实现民 意， 并直接对行政问责的制度化进程产生重大影响。 这一环节如果失衡， 必将导致我国行政问责在制度化 建构过程中陷入新的困境。 由于行政问责在具体操作 上不可能保证每一次问责都是公正的， 为了实现公平 的问责， 减少 “替罪羊” 的存在和不必要的损失， 建 立问责的救济机制是必要的。 这就要赋予被问责公职 人员申请复核、 申诉和提请仲裁等救济权利， 同时对 公职人员在问责过程中合法利益的损失给予合理和适 当的事后补偿， 尽力确保问责的相对公平与合理。 （三）加强行政问责柔性机制的建设 良性的制度设计和制度供给对于整个公共行政体系 来说，只是一个抽象的、最为基本的和作为“平均线” 而存在的框架， 它不能解决制度运行中的全部问题。 制 度安排不可能在任何时候都无所不至， 它总是存在一些 空白和失灵的地带。 行政人员的道德和素养支持， 则能 够弥补制度设计上的不足， 或者至少将运行过程中制度 安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中， 使这 种不足可能造成的危机得以缓解， 这就需要加强行政问 责柔性机制的建设，增强官员的伦理意识。 第一， 增强行政公职人员的行政伦理意识。 伦理 学上的责任意味着 “分内之事” 即主体必须要去做 ， 的事情，是指主体必须要做某一件事情的义务。增 强行政公职人员伦理意识就是要重塑公职人员的行 政价值和道德意识，在具体实践中，要按照胡