土地征收和房屋拆迁中的法律权益保护思考.doc

房屋拆迁过程中出现问题的法律思考high highren，男，汉族xx区人民检察院【内容提要】近几年来，随着城市化进程的加快，居民的房屋拆迁补偿成为一个热门话题。城市房屋拆迁工作政策性强，涉及面广，影响面大，解决难度大是不争的事实。既关系国家、开发建设单位、被拆迁单位及亿万居民的利益，又关系到城市规划的具体落实，是一个敏感而又普遍的社会问题，广为社会各界瞩目。 【关键词】土地征收；房屋拆迁；安置补偿城市房屋拆迁活动是一项综合、复杂、系统的活动，它涉及民事、刑事、行政等领域。研究房屋拆迁行为，对于规范房屋拆迁活动，保护拆迁人、被拆迁人、利害关系人以及国家的利益， 保证城市建设的顺利进行，具有十分重要的意义。一、房屋拆迁在法理上的依据2004 年3 月14 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案第二十二条规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的这一修正, 使得“风能进, 雨能进, 国王不能进。”这则古老的宪政寓言开始在21 世纪的中国得到认可。为了贯彻宪法精神, 2007 年10 月1 日开始实施的物权法第四十二条规定:“为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益; 征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”拆迁条例第三十六条规定:“拆迁人违反本条例的规定,有下列行为之一的,由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁,给予警告,可以并处拆迁补偿安置资金百分之三以下的罚款;情节严重的,吊销房屋拆迁许可证: (一) 未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的; (二) 委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的; (三) 擅自延长拆迁期限的。”土地管理法第47 条规定,征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿, 征收耕地的补偿采用年产值倍数法确定补偿金额, 征收其他土地的由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿标准规定。二、房屋拆迁补偿方式房屋拆迁补偿主要有以下几种方式：(一)经济适用住房的补偿方式党的十七大报告明确提出努力使全体人民住有所居的目标, 住有所居正在成为评价城乡居民生活水平和生存质量的重要指标。然而现行的补偿安置政策, 不管是货币补偿还是实物补偿都难以解决被拆迁人的住房问题。 李美琼. 对拆迁安置房成本控制的思考 J . 建筑经济, 2008。 .基于上述情况的出现，对于中低收入被拆迁户可采取经济适用住房的保障制度。即集体土地征收后的房屋拆迁补偿标准应保证被拆迁人买得起经济适用住房, 满足“住有所居”的要求。经济适用住房是具有保障性质的, 享受政府优惠政策,向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房, 其价格与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应, 且与同一区域普通商品住房价格保持合理差价。拆迁安置房采用经济适用住房的建设标准既不会太低导致被拆迁户不接受, 也不会太高造成政府财政支出的沉重负担。（二）等价有偿的补偿方式房屋拆迁实质上是商业拆迁, 而不是公益拆迁。拆迁的商业性质决定了拆迁补偿必须体现民法中“等价有偿”的基本原则。集体土地所有者在征地及房屋拆迁过程中丧失了拆迁范围内集体土地的所有权, 使得被拆迁人丧失了基本生活保障和农业生产建设活动的现实基础, 也丧失了个人拥 有房屋的所有权及所附着土地的使用权, 只能一次性获得较低的拆迁补偿; 政府则获得远高于支付农民土地补偿费的土地出让金, 造成了征地低价补偿和供地高价出让的发差相当明显的现象。不仅违反了物权法的平等保护原则, 也损害了被征地农民对土地享有增值收益的权利, 即土地出让金的损失。正是这出让金, 才真正反映土地使用权的市场价格, 反映开发商获得土地使用权、用益物权而应当向所有者支付的公正代价。 袁京辉. 刍议农村集体土地行政征收补偿标准 J .消费导刊, 2009, ( 01) .因此, 在征地拆迁中政府应将土地增值收益适当返还农民, 以体现农民集体对土地所有权及使用权丧失的补偿。确定拆迁补偿标准时, 应考虑土地出让金收入与征地拆迁支出的平衡。（三）国有土地的拆迁补偿方式国有土地房屋拆迁补偿采用同样的方式和标准，有利于减少“同地不同价”的现象, 即集体土地被依法征收后对村民住户的房屋实施拆迁, 以及相近或相邻的国有土地上的房屋拆迁, 由于土地性质的不同, 所参照的拆迁补偿政策规定不同, 导致两者之间的补偿标准存在显著差异, 极易使集体土地上被拆迁人产生横向比较,进而对拆迁补偿标准不满, 出现拒拆、“钉子户”等现象, 有利于城市建设的推进, 有利于依法维护被拆迁人的正当权益, 有利于完善行政执法程序和恰当处理拆迁人和被拆迁人的民事权利关系。三、房屋拆迁法律制度现存问题我国房屋拆迁和土地征用方面的立法虽然取得了历史性的进步，但是，随着拆迁工作的进一步深化和拆迁规模的不断扩大，新的问题和矛盾不断涌现，现行立法的不足和滞后性也暴露出来。（一）立法中存在的问题拆迁补偿标准规定不明，实际补偿价格过低。城市房屋拆迁管理条例第五条规定:“拆迁人必须依照本条例的规定对被拆迁人给予补偿和安置”;第十九条规定:“拆迁人应当对被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)，依照本条例的规定给予补偿。拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿;拆除没有超过批准期限的临时建筑给予适当补偿。”第二十条规定:“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合。”但在上述有关拆迁补偿的所有条款中，均未见明确的补偿标准。上、下位法之间相互冲突、抵触。城市房屋拆迁管理条例与中华人民共和国民法通则的冲突，比如与当事人法律地位平等原则的冲突。（二）拆迁管理中存在的问题在拆迁许可证发放方面存在着违法问题，比如:对所提交资料不全而违法发证、主体资格不符而违法发证、对申请内容不实的错误发证。存在着任意制定规范性文件。（三）拆迁执行中存在的问题拆迁主体不合法，大多数拆迁户对于正常的房屋拆迁持理解和支持的态度，但由于政府部门在拆迁工作中管理职能与拆迁行为不分，法制观念不强，习惯于用行政干预代替法律、法规，违法行政，出现职能错位、越位和缺位，引发群众强烈不满主要表现为房屋拆迁管理部门热衷于接受委托，承担具体的拆迁任务，在被拆迁人有意见时又以主管部门的权威进行压制，政企不分，政事不分。有的为了增加拆迁业务量，甚至不惜违反规定将本不属于拆迁的项目强制性纳入拆迁。拆迁程序不合法，拆迁程序既包括法定的获取拆迁许可的程序，也包括具体实施拆迁，进行补偿安置的程序以及拆迁纠纷的解决程序等。强制拆迁过程中人权保护不够。随着中国社会现代化进程的加快以及与国际社会的接轨，在城市房屋拆迁过程中，流血事件频频发生，许多公民的人权遭受严重的侵袭和伤害，尊重和保护人权已经逐渐被拆迁行为所漠视和淡忘。四、房屋拆迁法律制度的完善（一）完善相关立法完善拆迁机制，开发商与被拆迁人主体法律地位应平等，确保补偿标准合理。被拆迁者，服从公共利益是建立在合理剥偿的前提下，同意拆迁，交换利益，也不意味着需要牺牲自己的合法财产利益。物权法作为民事法律中保护财产第一法，应该对拆迁、征地的“合理补偿”的标准方面有一定的规范。健全弱势群体相关利益表达机制，从我国的现实情况看，城市弱势群体的利益表达呈现无序状态，得不到充分的确认和有效的调整。为扶持社会弱势群体、维护社会公正，应健全弱势群体相关利益表达机制。（二）规范拆迁案件的司法审查房屋拆迁以拆迁人向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证开始，房屋拆迁管理部门在收到房屋拆迁许可的申请及其相关文件后，经审查认为该申请符合拆迁条件的，做出房屋拆迁许可的决定，并向拆迁人发放房屋拆迁许可证。应审查房屋拆迁管理部门在做出该项行为时有无超越职权，程序是否正当合法，适用法律、法规是否正确外，还应审查城市房屋拆迁是否属于“公共利益”的需要,可以从以下几个方面判断：第一，是否为公众所需；第二，是否符合公益目标；第三，是否遵守正当法律程序。（三）完善政府职能第一，严格拆迁程序，确保拆迁公开、公正、公平。要积极推进拆迁管理规范化，所有拆迁项目都必须按照城市房屋拆迁管理条例和城市房屋拆迁估价指导意见等规定的权限和程序履行职责，严格执行申请房屋拆迁许可、公示、评估、订立协议等程序;对达不成协议的，必须按照城市房屋拆迁行政裁决工作规程的规定严格执行听证、行政裁决、证据保全等程序。特别要执行拆迁估价结果公示制度，依照有关规定实施行政裁决听证和行政强制拆迁听证制度，确保拆迁公开、公正、公平。政府投资建设的工程也要严格按照规定的程序进行。严格依法行政，正确履行职责地方各级人民政府要进一步转变职能，做到政事、政企分开、凡政府有关部门所属的拆迁公司，必须与部门全部脱钩。政府部门要从过去直接组织房屋拆迁中解脱出来，第二，严格依法行政，实行“拆管分离”，实现拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段的根本性转变。第三，加强监督检查，严肃处理违法违规行为各级监察、建设等有关部门要加强协调和配合，加大对城镇房屋拆迁中违法违规案件的查处力度。对各级人民政府及有关行政主管部门违反城市规划以及审批程序、盲目扩大拆迁规模以及滥用职权强制拆迁的现象坚决予以查处。对在拆迁中连续发生严重损害群众利益导致恶性事件的部门和地区，要追究领导者和直接责任人的责任。（四）落实强制拆迁程序由于缺乏一套城市房屋公益性拆迁强制执行程序，使得实践中，一些地方强制拆迁，偏离法律设定的轨道，严重侵犯公民的私人财产权，房屋拆迁矛盾引起社会影响很坏。有舆论称，现有的房屋强制拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯。 张松涛:我国房屋拆迁制度检讨，载中国房地产2004年第l期，第21页。落实强制拆迁程序可以做到以下几点:第一，在房屋强制拆迁前，应遵循听证程序的规定，对强制拆迁进行听证。目的是听取拆迁当事人的最后意见，保证强制拆迁的公正性。第二，在实施强制拆迁前，拆迁人应向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全。第三，拆迁补偿、安置裁决权由法院行使，当法院作出强制拆迁裁决时，应指定具体拆除期限，通知被拆迁人自动履行搬迁义务，逾期仍不自动履行的，由执行人员强制搬迁，派人将房屋内的财物运至指定处所。被拆迁人应当到场，如果拒不到场，不影响执行机关的执行.运至指定处所的财物，交给被拆迁人接收。如果被拆迁人拒绝接收造成损失的，由被拆迁人承担。强制执行过程和搬迁的财物，执行机关应当记入笔录，由执行人员、被执行人员以及其他在场人员签名或盖章，经过强制执行腾出的房屋应强制拆除。 王达：探析城市房屋拆迁的强制执行，载法律适用2003年第11期，第12页。第四，确立违法违规行为处理原则。拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁时采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁，或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止