新环保法公众参与规定的理解与适用.docx

新环保法公众参与规定的理解与适用摘 要:环境权益是我国环境保护公众参与的权利基础，2014年新环保法对环境保护公众参与的规定取得突破进展，本文结合新环保法对环保公众参与的最新规定，分析了当前我国环境保护公众参与的主要领域，公众参与的基本权能与相关义务，指出了我国环境保护公众参与的现存问题，并提出了公众参与的实现保障。关键词:新环保法；公众参与 ；环境权益一、环境保护公众参与概述2014年，环保部关于推进环境保护公众参与的指导意见中将公众参与定义为公民法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务，以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动。对于公众参与的学理解释则范围更广，是指受到开发环境行为影响的群体包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者有权通过一定的程序或途径，参与一切与其环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。(一)、我国环境保护公众参与实践的主要领域环境保护公众参与的权利表现为优美、舒适环境的享受权；开发利用环境决策与行为知悉权；开发利用环境决策建言权；监督开发利用环境行为及其举报权；环境权益侵害救济请求权。环境权益是我国公众参与的权利基础。2002年环境影响评价法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”国务院于2009年和2012年两次在其发布的国家人权行动计划中将“环境权利”作为人权的重要组成部分纳入中国公民的经济、社会和文化权利体系及其保护目标之中。目前，我国环境保护公众参与的领域主要有以下方面：制定环境保护地方性法规或地方政府规章；制定生态环境保护政策和生态环境保护规划；制定可能对环境造成不良影响的开发利用规划；制定可能对环境造成不良影响的经济、技术政策；划定或调整自然保护区或生态功能区的范围；制定或修改环境标准，划定或调整环境功能区的范围；规划或建设项目环境影响评价文件的编制或审批、审查；建设项目竣工环境保护设施验收；重点工业污染防治及生态治理；重大环境行政处罚案件；处理可能损害公众合法权益和其他环境公益的环境污染和生态破坏事件；环境纠纷的行政调解；对环境违法行为的监督；对相关政府部门环境保护工作的建言；环境公益诉讼；法律、法规或规章规定的其他事项。（二）、新环保法公众参与相关规定2014年环保法除了在第5条明确规定了环境保护的公众参与原则外，还通过新设立的“信息公开与公众参与”专章，从第53条至第58条分别对知悉权与信息公开的义务、政府信息公开、重点排污单位信息公开、建设单位与审批部门对建设项目环境影响报告书的公开与征求意见、公众对违法行为的举报权利及环境公益诉讼做出了规定。此外，新法其他章节也多处涉及公众参与权利与义务。二、公众参与的基本权能与相关主体的义务（一）、公众参与的基本权利一是知悉权。新环保法第53条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。这一规定涵盖了公众获取信息、参与决策以及监督环境行为三个方面。知悉权的保障措施是政府与排污单位信息公开的义务。而良好的信息公开与披露机制则表现在尽早公开、有效公开、全面公开和易于理解等方面。二是建言权和意见得到充分考虑权。新环保法第14条规定：国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。第27条规定：县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。此外，环评法、行政许可法以及国务院行政法规、部门规章也有具体规定。对于建言权的保障措施，新环保法第14条规定了政府部门的义务，第56条对相关部门和企业的义务做出了规定，即对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。三是救济权。公众参与原则既包含着公众参与的权利也包含着公众参与的程序内容，所有这些还应当受到行政、司法的保障才能使该原则落到实处。为此，新环保法第57条规定：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。第58条规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合相应条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。此外，对不服环境行政的救济措施还包括环境行政复议和环境行政诉讼两大类。从法律保障的角度出发，公众参与的权利还应当包括请求权。当环境决策机关剥夺了公众参与的权利、或公众的意见没有得到慎重考虑而对决策产生异议，或公众对于环境决策机关最终的决议表示反对时，公众可以基于请求权要求法院对决策机关的行为进行审查、请求法院予以救济。（二）、公众与公民的其他相关义务 一是关心和保护环境的一般义务。环保法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”（第6条第1款）。包括遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施；增强环境保护意识，减少资源与能源的消费，采取低碳、节俭的生活方式以及使用有利于保护环境的产品和再生产品，按照规定对生活废弃物进行分类放置；开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。二是忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务。构建不同环境利用行为人之间产生利益冲突的协调机制：一方面通过行政许可限制开发利用行为人对环境和资源的利用，另一方面则要求公民对开发利用行为予以容忍。只要排污行为或者开发行为不超过排放（控制）标准或者行政许可的限度和范围，行为的影响未对公民构成可测定（计量）、可预判和可证实的妨害或者潜在风险的威胁，公民就有义务在行政许可的限度内对排污行为或者开发行为予以忍受。三、环境保护公众参与的问题及实现保障 近年来，我国公众参与环境保护的能力日渐提升，环保社会组织在数量和质量上都取得一定成绩，但是因环境问题引发的环境群体性事件多发、高发，邻避运动此起彼伏，都说明公众参与环境保护还存在诸多问题。首先，国家层面相关法律法规在环保公众参与方面的规定不切合实际，缺乏实际操作性，且落后于2013年以来党中央提出的生态文明制度建设要求的新发展；地方性公众参与法规规章价值及作用有限，从云南、杭州等地的环境群体性事件中可以看出尽管许多地方均实施了环境保护公众参与地方性法规，但在实践中相关法规的实际良好的信息公开与披露机制表现在尽早 公 开 、 有 效 公开、全面公开和易于理解等方面。其次，我国环境保护公众参与主要由环保部门承担，但在诸多经济开发决策行为中，环保部门处于被动地位，由环保部门主要承担的公众参与并不能与经济开发各个环节相融合，引发环境群体性事件的根源往往是项目审批、排污监管等事项，而在这些事项方面公众参与明显不足。再者，公众参与方式亟待完善。目前，环境保护公众参与方法机械化、单一化和虚假参与现象比较严重，普遍存在科学有效的参与方法少、参与公众被人为限定等问题。此外，行政与法律救济途径的缺失也阻碍了公众参与的发展。公众应当抛弃邻避效应积极参与到保护环境的行动中 当前，我国公众有了一定的环境意识，但对环境问题的解决依然表现出政府依赖型。广大公众整体的知识水平参差不齐，大多从自己的感觉出发，所以容易受到他人影响，容易受邻避效应的影响。 邻避效应指居民或所在地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂等设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生不要建在我家后院的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。别建在我家后院，意指居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰。在我国经济发展进程中，邻避效应正成为一个潜在的冲突因素，这一点要引起有关政府部门的高度警惕。 当前有的公众一听化工项目，不管是否达标一概反对。破解邻避效应的方法，就是全过程加大信息公开化的力度。在支持公众参与的呼声中，要引导公众参与方向，地方政府对拟建设的清洁生产工程，需要向公众进行详细的解释。另外，对污染工程需要坚持，该停建就停建。 架构“政府企业公众”共同管制的模式 从我国环境保护公众参与的现实来看，公众自发开始组织起来，有些民间组织也积极参与，利益组织化成为一个大趋势。 政府应当积极培育和扶植社团组织发展，社团组织优化内部治理，社团组织与政府形成良性互动，成为社团组织发展的路径选择。从某些情况来看，社团组织更容易对公众进行疏导。公众参与与利益组织化，可以推进公共决策的民主化和科学化，促使公民的政治参与由无序变有序，改变不平衡的利益代表结构，减少社会矛盾等。 架构“政府企业公众”共同管制的模式，是世界发展的大趋势，公众参与是推进环境保护工作的源动力。从政府应为公众利益服务的职能和保护基本人权的角度上讲，政府应当在公众参与制度的建设过程中发挥积极的作用，采取“阳光行动”。 建立一套合理有效的公众参与组织程序，完善环境信息公开，加大环境决策的透明度，制定与公众参与相关的法律法规，从法律上确定公众参与的合法地位，保证公众参与的环境决策被顺利执行。同时，建立有效的公众参与渠道，提供尽可能多的真实可靠的环境信息，提高公众参与的效率，协调各种社会行为，引导公众参与的方向。新环保法在公众参与方面取得较大突破，基于新环保法规定，环境保护公众参与的实现保障应着力从以下几个方面推进。(一)、在环境影响评价和其他涉及公众利益的许可程序中建立公众参与制度由于大多数涉及广泛影响的环境决策是针对开发行为，因此环境影响评价的决策程序中，应当建立广泛有效的公众参与机制和明确具体的程序诸如参与的时机和方式等，以便公众得以有效地参与环境决策。对于授权性的许可行为，公众还可以根据行政许可法的规定参与有关许可的决策。（二）、建立决策信息公开与披露制度对涉及公众利益的重大决策，公众享有被告知相关信息的权利、被咨询相关意见的权利以及意见被慎重考虑的权利。为了保障公众参与环境决策权力的实现，必须赋予公众相应的知情权和请求权，因此，建立决策信息公开与披露制度，要求政府实行阳光行政、增加行政决策的透明度就显得非常重要。（三）、鼓励各类非政府的环境组织代表公众参与环境决策为了更好地发挥公众参与的功效，避免流于形式，各国的普遍做法是运用代表人制度，即发挥各类非政府的环境组织或者其他团体的作用，由他们作为公众利益的代表参与到环境决策之中。另外，为了避免各个环境团体基于其自身目的的限制而导致参与时决策出现偏颇，应当加强各公共团体之间的合作。他们之间的合作将是最有效的参与方式，可以使公众的呼声得到加强，清晰地表达公众的立场，并且将不同的公共环境利益进行全面权衡以得出最合理的决策。（四）、建立公众参与的行政和司法保障制度在行政保障方面，环保法第57条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环保部门或其他负有环保监管职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级政府、县级以上政府环保部门和其他负有环保监管职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。（五）、重视环境公益诉讼方式的运用新环保法第68条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。为了防止人民法院不受理环境公益诉讼，环保法第68条第2款还特别规定“符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”参考文献1汪劲. 环境法学（第三版）M. 北京: 北京大学出版社, 2