新农村建设环境下农村金融改革创新存在的问题及解决路径探析.doc

新农村建设环境下农村金融改革创新存在的问题及解决路径探析摘 要农村金融改革是我国金融体系改革的重要组成部分，在大力倡导建设社会主义新农村的今天，农村金融改革成败的关键在于能否找准农村金融创新的路径。现行农村金融体制在配置农村金融资源方面具有不公平和低效率的特征，为了构建一个符合我国农村经济发展实际情况的多元化农村金融体系，必须打破现有农村金融体制。文章回顾了近几年农村金融改革的发展历程和取得的成效，分析了存在问题，并提出了以组建微型金融组织等六大方面的解决路径。 关键词农村金融改革 创新 存在问题 解决路径 解决三农问题是新一届政府施政关注的焦点。三农问题的核心是增加农民收入，保持农业的持续稳定发展，保证国家的食品安全。实现途径是培育和完善农村要素市场，这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。农村金融是我国金融体系的重要组成部分，回顾农村金融改革和发展历程，了解农村金融在我国金融及国民经济发展中的地位，分析农村金融体系和金融结构特征，是研究中国农村金融的重要宏观背景。首先，来回顾一下农村金融改革的历史。一、现代中国农村金融体系构成经过20多年的农村金融体制改革，迄今为止我国已形成了包括商业性金融机构、政策性金融机构、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农信社为核心的农村金融体系。二、中国农村金融改革及发展历程中国农村的“金融机构”是中国农村金融改革的主体对象，而“农信社、农行、农发行、农村合作基金会”这四个农村金融机构的变迁也折射出其改革发展历程。（一）农信社农信社是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，服务对象是农民，服务产业是农业，服务地域是农村，宗旨在于促进农村经济的发展。其改革与发展经历了七个阶段：1、农信社雏形初步形成阶段（1949年前）；2、农信社夯实基础、普及发展阶段（1950-1957）；3、农信社停滞不前、衰退阶段（1958-1962）；4、农信社受国家银行控制和领导阶段（1963-1978）；5、农信社改革的修修补补阶段（1979-1995）；6、农信社全面改革阶段（1996-2002）；7、农信社制度创新阶段（2003-2004）。（二）农行1996年，农村金融改革前，农行在支持国民经济发展，特别是农村经济发展中发挥了重要作用，承担了管理农村信用社、调节农村货币流通等多种功能。它是一家以办理乡镇农村工商企业贷款业务为主的专业银行，为农村经济恢复、土地改革、农业合作化运动、乡镇企业发展、家庭联产承包责任制的推选做出了突出贡献。农行的改革与发展一波三折，经历了“四起三落”（5个阶段）。1、农业合作银行的组建与撤销（1951-1952）：2、中国农业银行的成立及撤销阶段（1955-1957）；3、中国农业银行的重建及再次撤销阶段（1963-1965）；4、中国农业银行的恢复阶段（1979-1992）；5、中国农业银行的改革与发展阶段（1993-现在）。（三）农发行1994年成立的农发行是我国农村金融领域唯一的一家政策性银行，组建以来在支持农副产品收购、农村经济发展、农民增收、确保国家粮食安全等方面做出巨大贡献。近年来，随着农村经济的发展及粮食市场化改革的逐步推选，农发行单一“粮食银行”职能凸现诸多问题，越来越难适应农村经济发展需要。（四）农村合作基金会（以下简称“基金会”）农村合作基金会产生于20世纪80年代中期，是在坚持资金所有权及其相应的收益权不变的前提下，由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则建立，为农民、农业生产、农村集体经济服务的社区性资金互助合作组织。作为地方政府与农业行政管理部门制度创新的产物，基金会在发展过程中积聚了大量风险，最终在政府的行政干预下逐步走向了消亡。其改革与发展经历了五个阶段：1、基金会的雏形形成阶段（1984-1986）；2、基金会规范化试验阶段（1987-1991）；3、基金会快速膨胀阶段（1992-1995）；4、基金会清理整顿阶段（1996-1998）；5、基金会全面关闭阶段（1999之后）。三、中国农村金融改革创新经验回顾首先，农村信用社在改革过程中拓宽服务领域、创新服务品种、增强服务功能，一定程度上填补了国有商业银行向商业化经营转变过程中留下的“真空”；农业发展银行承担了农副产品收购资金供应管理等政策性职能；对农村合作基金会进行了全面清理，农村金融秩序混乱的局面得到有效治理。其次，国家还通过调整邮政储蓄政策，加快成立邮政储蓄银行，实现其金融业务规范化经营，减少农村资金外流；通过在农村金融市场设立民间商业性小额信贷组织，力图解决弱势农户贷款难等问题；积极探索扶贫贴息贷款运行管理办法，以形成财政金融合力支农的新机制。以上措施为农村金融的进一步改革创新起到了基础性的铺垫作用。但不可否认的是，农村金融改革过程中一些措施不到位，还面临许多尚待解决的问题和困难。目前，国家出台的支持农业经济发展的金融政策，面临诸多政策目标与政策效果背离的尴尬现实，农村经济发展的“瓶颈”依然存在。四、中国农村金融改革面临的困境（一）改革面临的两难选择近年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行的职能由综合性向单一性转变、农信社体制改革的反复，使得农村金融体系的整体功能受到严重的削弱，经营效率低下，中国农村金融改革面临着很大的困境，主要体现在公平、效率与利益分配的冲突上。这样，就使其支农功能逐渐演变为城市经济的发展从农村地区吸纳存款功能。这就要求对现行农村金融制度进行彻底的改革，提高农村金融资源的配置状态。而农村金融机构又是某些利益集团获得收益的场所，这些集团往往利用手中的权利和中央政府进行讨价还价。因此，决策者在改革农村金融制度的过程中常常面临着两难选择：一个是基于公平与效率的要求改革现行农村金融体制。我国农民在从金融机构获得信贷资金方面存在着不公平，主要表现为:首先，在我国农村金融机构的经营活动中存在着“圈红”现象。农村金融机构的“圈红”是指他们在发放农村信用贷款时，对贷款对象进行圈点。对那些经济条件较好、处于交通相对便利地区的农户的贷款请求给于倾斜的政策，支持力度也较大。而对那些同样需要贷款的、但经济条件较差、处于交通相对落后地区的农户的贷款请求则表现出惜贷情形。这种情况有人形象地说“在金融市场的无形之手中有一支红笔”，于是人们便将这种行为称之为“圈红”现象。有人对这种忽略性歧视提出了一种判断的方法:市场份额检验。根据金融机构发放贷款情况，将条件差的地区和条件好地区或同一地区富裕农户和贫困农户获得贷款额度占贷款总额的比例进行比较。如果二者的比例相当，则说明金融机构在发放贷款时没有“圈红”行为。反之，如果二者差距较大，则说明金融机构在发放贷款时有“圈红”行为。根据有关研究表明，农村金融机构对经济条件好、交通便利地区的支持力度高达81.9%，而对经济条件较为落后、交通条件差地区的支持力度仅为41.2% ，二者相差近一半。这说明，这种现象在我国的普遍存在。由于我国农户的贷款用于生产性活动的比例已由上世纪末的50%左右上升到现在的80%左右，所以“圈红”行为就会严重影响部分农户的生产和生活，导致农村金融机构支农效率的下降。其次，我国农村金融体系内存在着“系统性负投资”。“系统性负投资”是指金融机构从一个地区的居民手中获得了储蓄，而没按照相应的比率向该地区发放贷款的现象。其判定方法是:审查金融机构对某一特定群体或地区的贷款与储蓄的比率。目前我国农村信用社对农村贷款与储蓄比率是很低的，这一比率除了在少数年份超过0. 3以外，大部分年份都在0. 3以下。当然，在其他农村金融机构中同样存在着类似的情况，如农业银行虽然也和农村信用社一样从农村吸收了大量的存款，但是其在农业领域的贷款对象基本上锁定国有农业经营机构和实力较大的乡镇企业，贷款业务基本上与农户无直接关系。另外，由于邮政储蓄只具有吸储功能而无贷款功能，它从农村所吸收的存款几乎全部都转向了城市或用于非农投资或购买债券等活动。由此可见，系统性负投资在我国农村金融系统中是相当严重的，它的存在影响了农村金融资源的优化配置，是形成农村金融资源流失的根本原因，使得农村原本就很稀缺的金融资源更加稀缺，这种后果反映在农村金融效率上是低效率的。另一个是既得利益集团要求保留现行农村金融体制。从农村金融机构，特别是农信社的发展历程来看，它们自诞生之日起到不断发展壮大再到问题多多的今天，始终与中央政府和地方政府的决策有密切的关系。无论是其发展过程还是现有问题的堆积都在地方政府的操纵之中。据统计，近年来在地方政府主导下造成农村信用社增加了860多亿元的不良贷款。除此之外，县乡财政及有关干部从农村信用社借款超过400亿，二者总和(1260亿元)超过2001年末农村信用社的亏损总额(1250亿元) 。因此，对于地方政府而言，只有维持现有农村信用社运营体制，其既得利益才能得到持续保障。而对现有体制的改革，必然会触动地方政府的既得利益。鉴于上述分析可知，维持现有的农村信用社的运营体制、避免农村信用社的倒闭破产是中央政府和地方政府实现“双赢”的纳什均衡解。（二）农村金融创新存在的问题1、农村金融创新主体单一，创新动力不足我国农村金融组织的制度变迁过程中，政府强制性制度安排，人为地降低了农村金融组织的合作性和竞争性，导致农村领域特别是经济欠发达地区的农村金融机构组织单一，农村信用社占据了农村商业性金融的垄断地位，创新主体失去了创新动力。金融创新中缺乏市场调查，盲目推出金融品种，营销工作滞后，提供的金融产品大都制订了一些过于严格的条款，手续复杂繁琐，限制了创新品种的拓展。2、农村领域产权制度缺陷，阻碍金融创新作为农村金融领域首要主体的信用社仍然存在产权关系不明晰、民主意识不强、缺乏有效的监督制约机制、内外部管理制度不健全等诸多问题。我国大多数信用社是以原有信用社为基础建立起来的，经过几十年的变迁，其历年积累产权关系已变得十分模糊。历史原因形成的呆、坏账和政策性亏损以及现实的原因形成新的亏损，造成产权界定困难，增加了农村金融制度改革创新的成本。3、主体定位不当，扩大了农村金融供需矛盾农业作为弱质产业，面临自然和经营双重风险，在按市场规律的金融资源配置过程中，处于极为不利的地位，不能够形成有效的金融需求。而国有商业银行加强风险控制，层层上收贷款审批权限，形成对县域中小企业特别是农业这一弱质产业的信贷歧视，限制了对农村领域的资金供应。统计显示，每年从农村外流的资金约4000 亿元。一方面，大量县域中小企业、农户得不到信贷支持；另一方面，邮政储蓄、商业银行等成为农村资金的“抽水机”，吸收走了农村的大量闲散资金。这些现象表明，农村金融供需失衡。4、农村金融与财政缺乏配合，影响创新成效农业贷款的特点是周期长、见效慢、风险大而且数额小、分布广。过去，商业银行发放支农贷款的风险，几乎全部由金融机构自己承担，国家财政缺乏相应的风险补偿投入，使银行资金的趋利性与农业投入低回报之间的现实矛盾无法解决。五、中国农村金融改革创新的路径在新农村建设过程中，资金瓶颈是最重要的制约因素，所以迫切需要对现行的农村金融结构和制度进行改革创新，从而发挥金融在新农村建设中的引擎作用。金融创新具体包括制度创新、组织创新及产品创新。城市领域的金融创新极大地丰富了金融产品、机构和金融制度的内容，提高了金融业的服务效率、竞争力降低了金融风险。而农村领域的金融改革则相对滞后。农村金融改革实践证明，仅仅着眼于金融创新的具体内容是不够的。 （一）正确认识农村金融创新主体与金融市场参与主体的关系：创新主体多元化、结构合理化是金融创新的源泉金融主体创新是任何金融创新活动能否取得成效的一个最基本的条件。金融创新的主体是金融机构。但是，金融市场的参与主体十分广泛，政府、企业及个人和金融机构一样具有重要地位。所以农村金融创新的着力点就不应该仅仅停留在金融系统内部。只有以多元化主体为前提，才能在外部环境的刺激下，产生创新的动力。农村金融需求的多样化，客观上也需要多元化的金融创新主体。农村金融需求不仅包括农户的小额贷款需求、农业产业化经营企业的资金需求，还包括农业生产资料生产企业的资金需求，以及农村基本建设需要的资金需求。单一模式的金融机构体系无法满足农村金融发展的要求。应当继续调整政策性银行、国有商业银行、农业银行之间的业务分工，彻底做到商业性金融与政策性金融的分离；在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，允许私有资本、外资等参股，鼓励在县域内设立多种所有制的金融机构。（二）以产权改革为基础：合理界定产权是农村金融领域提高效率的重要保证，也是金融创新的坚实基础。首先是农村金融机构的产权改革。农村金融组织改革应根据当地情况，遵循多种组织形式、多种产权形式相结合的道路，只要产权关系理清了，无论是否采取合作制都能促进农村金融的发展。应继续加大农村信用社的产权改革力度，完善其治理结构。其次是农村土地产权的改革。产权作为一个整体是不可分解的，但可以以不同的方式来实现。农村土地产权问题并不在于所谓的土地集体所有制的“主体缺位”，而在于个人不能实现其权利，即农户承包经营权不能体现为使用权、收益权和转让权。商业性金融活动中，发生借贷关系时，借款人的经济实力至关重要，而拥有土地可以说是农民最主要的优势。近几年由于减免农业税、各种粮食和种子补贴到位，使农民种地收益由负值转为正值，使农民的土地使用权有了实际意义。以农村土地使用权作为抵押，可以配合金融机构的品种创新，解决农村贷款的风险偏高的问题。（三）金融创新离不开财政投融资的配合：财政的贴补和配套是商业金融及政策金融可持续发展的强力保障。一方面，金融创新要以财政政策支持的方向作为导向。财政支持农业的意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于吸引和带动全社会的农业投入。另一方面，金融创新也为财政投资提供运作平台。要提高财政投融资效率和效果，应当建立财政补偿金融、金融扶植农业的良性循环机制。国家可以把财政扶植农村经济发展的部分资金，通过对金融机构的扶植和补贴，增强农村金融抵抗风险的能力，调动农村金融创新的积极性。（四）以农村资金供求平衡为原则：在农村金融大市场中实现资金供求平衡市场经济条件下，农村金融市场上资金由效益低的地方向效益高的地方流动，是价值规律在起作用。农村金融创新的视角应瞄准农村金融大市场，农村金融不是农村范围内的金融，也不仅仅是农业的金融，社会经济发展到今天，从生产到消费，某种程度上已难以划清农与非农的界限。资金外流的根本原因是缺少完善的传导机制，金融创新就是要在现有的农村金融生态环境下，通过政府及资金供求各方的共同努力，实现合理配置金融资源，达到供求均衡状态。实现农村金融大市场资金平衡的关键在于提高农村金融业的盈利水平。要改变扶植某一产业发展就要对这一产业实行低利率和价格保护的定向思维。农村高利贷和非正规金融机构屡禁不止的现实，部分地说明了农村存在强大的贷款需求，只要有市场机会，农民和农村中小企业能够承受高于银行现行利率水平的利率。因此，应当按照市场化规则，调整和健全农村金融机构内部的治理结构，增强其竞争实力和抗风险能力。从金融政策方面为农村金融创造市场化的环境，扩大农村金融机构利率决定权。同时在贷款机制上进行创新，推出更多的适合农民的、更为便捷的金融产品。（五）以制度创新为保障：围绕农村金融制度的缺陷，进行制度创新，建立一个结构合理的、安全的农村金融体系。首先，市场经济是法制经济，农村经济的健康发展，离不开法律的规范和保障，农村金融立法十分必要。目前我国尚未制定一部关于农村金融的专门法律，需要尽快制定农村金融方面的法律体系，适时制定农村合作金融法、农业保险法等专门法律，为农村金融体系的运行创造一个良好的法制环境。其次，建立起适度竞争的农村金融机构体系。农村金融市场的规范运行和利益维护，要求建立公平完善的市场准入和退出制度。在市场准入方面，要把握好合作金融以及民间金融的市场准入。再次，要创造良好的信用环境，有计划地推进农村信用体系的建立，通过在农村创建信用村和信用镇的工作，建立农村信用担保体系，为农村金融发展创造良好的信用环境。农村金融改革不是以一种运作方式代替另一种运作方式，也不是以一种机构代替另一种机构，而是根据农村经济发展对农村金融服务的需要，对农村金融业务进行功能性的分化和功能性的组合，以完善农村金融体系，充分发挥农村金融体系的功能，提高农村金融的效率。从宏观上应当着眼于不断改进农村金融服务，改善信贷支持方式，使之更加贴近农村经济发展的需要；从微观上应当着力调整信贷结构，突出重点，全力支持规模化经营，加大农业基础设施支持力度等。在科学发展观的指导下，因地制宜，调动农村金融市场上各主体的积极性，借鉴和创造相结合，做到既勇于创新，又善于创新。(六)从微观层面破解农村金融改革的困境：可以组建微型金融组织。1、改革方案设计。依据“自愿、互助、以强扶弱、互利互惠”的合作原则，在农村地区以社区(行政村)为单位成立独立于农信社以外的微型金融组织，专门负责农户生产性小额信贷活动，其经营以民间为主，政府仅对其进行监管和引导而原有的农村信用社专门负责乡镇企业或少数较大规模的种植专业户的贷款申请。资金来源自愿入股农户缴纳的股金及村民存款、村办企业的存款贷款对象社区内的村民、村办小企业和其他小业主利率水平实现利率市场化，但最高利率不得超出基准利率的2倍。贷款用途主要用于农户生产性借款和村办小企业的临时借款贷款限额最高限额不高于个人缴纳股金和存款的5倍、信用评估。对于那些贷款需求额度超过最高限额且信誉度高的村民，以担保者的身份帮助他们向较大金融机构申请贷款。2、上述方案优点。（1）形成多元化的农村金融市场，节省交易成本。可以和农村信用社进行合理分工，微型金融组织负责