“两分两换”宅基地置换的利益冲突与政策衡量.doc

时间就是金钱，效率就是生命！“两分两换”宅基地置换的利益冲突与政策衡量以海盐县为例【提要】“两分两换”中的宅基地置换，关系到农村建设用地利益重新分配，是改革聚焦点之一。农房搬迁过程中，农户节约占地面积，为当地未来经济社会发展腾出用地指标空间，符合改革的效率价值目标。但农民和村集体为此让渡了“潜在”的土地权益，如何在农民、开发商和政府之间构建合理的利益补偿机制，需要对各利益主体的权利变迁和利益衡平做深入思考。通过理论分析和经验比较可见，引入市场机制，让农民、开发商和政府共享土地开发收益，对改革推进将有所裨益。【关键词】“两分两换” “地票交易” 宅基地置换 宅基地流转 利益衡量 引言 在社会层面，嘉兴市目前如火如荼开展的“两分两换”宅基地置换，经国内诸家媒体报道，立即引发了各行各业的普遍关注和无限遐想，其中不乏许多因缺乏了解导致的误读和猜疑。如担心这将导致“农地入市”，房市崩盘，房地产行业对此忧心忡忡。在政府层面，嘉兴市各级政府面临一场规模巨大、耗资惊人、影响深远的重大改革，思考着如何兼顾“农民能接受、政府能承受、工作能持续”的改革三原则，谋求改革在政策创新中得以突破。在农民层面，既憧憬着改革的美好生活前景，又顾虑改革中自身权益能否得到充分保障。目前，“两分两换”研究仅停留在面上，对其中具体制度问题，如对宅基地置换中土地权利形态变化和主体变更，对农民“私权利”与推动改革者政府的公权力的冲突与政策衡量，对改革是否会冲击房地产业，对节地指标区域间流转中如何实现区际利益平衡等问题，亟待深入研究。本课题拟对上述问题做一初步研究，期冀对理论研究和改革实践有所参考借鉴。一、 海盐县2010年宅基地置换的现状分析2010年海盐县遵循农村土地流转与农房搬迁、农村宅基地整理有机结合的工作方针，实施规模流转、试行整组流转、探索整村流转，使土地流转与“两新”建设相互推进。在与宅基地置换宅基地置换，是指村民按照村镇建设规划，申请用原有宅基地和旧房置换农村新社区（居民点）独立式住房或公寓式住房的流转方式。有关的农房搬迁方面做了如下工作 海盐县2010年统筹城乡综合配套改革推进“两新”工程建设工作进展情况及2011年工作思路. 2011年1月5日嘉兴市统筹城乡综合配套改革和“两新”建设工作考核组来盐考核汇报材料.：（一）完善政策2010年以来，海盐县“两新”建设工作领导小组多次召开会议，对原有单项政策进行全面梳理整合，力求在“农民可接受、政府可承受、工作可持续”的原则下，寻找最佳平衡点。一是出台全县农房搬迁补助政策指导意见，力求增强各镇政策之间的相对平衡性。如明确整村整组搬迁旧房主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米等。二是调整完善对镇补助政策。一方面突出集约节约使用土地这个中心，将原来以户为单位的资金补助政策调整为按复垦获得的新增耕地面积进行补助，加大补助奖励力度，对新增耕地面积在20亩以上、5亩以上20亩以下的，分别给予每亩5万和3万元的奖励。另一方面围绕做大做强新市镇、做精做优新社区的目标要求，对新市镇社区道路工程按照建设投资的40%予以补助，广电线路、自来水、污水、雨水管网工程按照建设投资的20%予以补助，对农村土地整治示范项目建新点的“X”新社区，减半补助。三是出台了农村宅基地置换县城公寓房实施办法。允许具有农村户口的农民，按照每人40平方米的标准置换县城公寓房，每户最多可置换3套，总面积不超过240平方米。目前选址、规划已经完成。四是各镇围绕县级层面的政策和指导意见，认真测算，制订出台了各自政策。（二）加强融资在土地资金上不断破解，缓解要素制约。加大融资工作力度，组建了海盐“两新”建设投资有限公司，做好国开行融资包装项目，已获得32亿授信贷款，到帐资金1.56亿元。加强各镇融资平台建设，截止2010年底，除国开行外已获得银行授信18.69亿元，到账资金12.8亿元。根据年度农房建设目标任务，积极做好“两新”社区启动区块土地落实工作，已落实土地5038亩。做好农村土地综合整治项目包装，进一步缓解用地矛盾。全县计划实施13个农村土地综合整治项目，涉及15个行政村，计划搬迁农户8400户左右，复垦新增耕地面积9321亩，安置“两新”社区建设用地4814亩。目前百步镇得胜村、通元镇滕泾村2个农村土地综合整治项目已经省国土厅批准立项，另有7个项目已经上报省国土资源厅。农村土地综合整治项目顺利实施，进展较快的武原镇华星村、百步镇得胜村和开发区王庄村整治项目区块等1075亩的宅基地复垦工作顺利实施。（三）突出示范突出示范性城乡一体新社区建设重点。结合农村土地综合整治项目上报，围绕做大做强新市镇和做精做优新社区目标，推进示范性城乡一体新社区建设。目前秦山街道庆丰社区、于城镇鸳鸯社区、百步镇百禾花苑、通元镇韩家桥社区、元通街道电庄社区、武原街道古荡佳苑、开发区大桥花园等一批新市镇社区建设进展顺利，初具规模。武原新市镇社区光明景苑、北荡佳苑，西塘桥凤起社区、新兴社区，百步镇五丰社区，澉浦镇凤凰小区、于城镇镇西组团等一批社区建房势头强劲。“两新”社区特别是新市镇社区示范带动效应明显增强，农户报名要求进新市镇建房的比例热情高涨。我县获得了全省农房建设先进单位，在2010年8月26日召开的全省“千村示范万村整治”工程、农村住房改造建设现场会上作了典型交流。全县全年完成农房搬迁改造4062户，完成年任务数的54.2%（详见附表1）。2010年全县“两新”建设有关数据统计表（截止12月31日）单 位农房建设情况建设用地复垦情况09年以来融资(除国开行)情况任务数(户)完成情况任务数完成情况授信(亿)到位(亿)确保力争搬迁改造集聚户（含签约）任务完成率(%)(亩)建设用地复垦完成数（亩）任务完成率(%)其中：新市镇其中：新社区百步75015003413231845.5%30000.0%2.6691.619澉浦80010001511302118.9%150110.473.6%7.581.2秦山6007003733551862.2%18000.0%2.71.261沈荡6507501981801830.5%15000.0%1.31.25通元700850110103715.7%160100.762.9%0.730.53武原80090081879127102.3%20030.0215.0%3.543.44元通700850157157022.4%20000.0%10.2于城5006001781126635.6%16000.0%0.540.43开发区10001200735735073.5%_0_7.134.1城投1000110010011001_100.1%_合计750094504062388717554.2%1500241.116.1%27.18914.03 （附表1）二、宅基地置换中农民宅基地权利之变迁（一）“两分两换”概念的误读及其消极后果1. “两分两换”概念“正名” “两分两换”虽受到国内媒体和学者的广泛关注，但因调研不够深入，存在许多误读，导致外界及当地部分农民发生理解偏差，对改革产生一定的消极态度。笔者查阅了大量学术文章，其中将“两分两换”的概念误解为“将农民的宅基地和承包地分开，拆迁和征地分开；以宅基地置换住房，以土地承包经营权置换社会保障”。 (1)鼓励农民勇于放弃浙江省嘉兴“两分两换”试点调查.国土资源部.莫晓辉中国土地.08-4.P50.(2)经济发展与农村土地制度创新浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考.扈映.米红.农业经济问题.10-2.p70. 国家社科重点项目.(3)推行“两分两换”、统筹城乡发展.嘉兴学院张建华.土地市场.08-11.p71.(4)优化土地使用制度的改革探索以嘉兴市“两分两换”试点工作为例.嘉兴国土局沈俊.浙江国土资源.08-11.p42而嘉兴当地官方对“两分两换”的概念的界定，实际上随着改革推进有一个不断修正和完善内涵的过程。嘉兴市委2008年8月4日出台的文件“嘉委【08】36号”，将“两分两换”界定为“将农民的宅基地和承包地分开， 搬迁和土地流转分开；以宅基地置换住房，以土地承包经营权置换社会保障”。可见，官方一开始就将农房搬迁与拆迁区别开来，实际上政府要将农房搬迁节地指标用于建设用地，还需要一个向村集体征地的过程。从理论上讲，拆迁的标准应该高于搬迁的标准。学者将“搬迁”误解为“拆迁”，是对改革实际进程的误解，导致将人们对拆迁的态度简单适用于农房搬迁之上，不能不说这是学者研究偏颇带来的消极后果。另一方面，使得一些农民将“搬迁”误解为“拆迁”，从而对政府漫天要价，阻碍改革的顺利推进。此外，一些基层干部将“拆迁”误用为“搬迁”，人为降低了拆迁补偿的标准，导致一些地区村民村民对政府产生不满情绪。鉴于社保是政府今后将逐步赋予农民的社会权利，为了让农民在改革中能得到实惠，从而自愿接受改革，嘉兴市委于2009年7月28日出台文件“嘉委【09】38号”，进一步将概念界定为“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。其中宅基地置换方式更加灵活化，农民在城镇已购商品房的，可以置换现金和置换地方（宅基地因交通便利化而产生土地级差收益的增长）的方式参与改革。这一政策导向一定程度上刺激了农民的搬迁积极性。但是，以土地换保障，还是不能回应社会对改革公平性的的质疑，嘉兴市委又于2010年4月12日出台文件“嘉委【 10】12号”，将概念进一步修正为“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。但是这一概念目前已经较为完善，却仍至今为外界许多人所不知，甚至因而导致中央一些领导对改革产生不必要的担忧。陈锡文：不能再对不起农民. 面对面节目视频/china/20100829/102773.shtml）. 其中陈锡文说：“宅基地换房，承包地换社保，两换这个事，你跟城里人跟哪个公民敢讲两换？法律规定承包地和宅基地，农民的住宅是我的合法的财产权益，而社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家，在哪个地方，可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你的财产来换，没有过这种事情，所以这是在制造新的不平衡。”高层的担忧使得基层群众对改革产生了不必要的怀疑。笔者认为，“两分两换”现有官方概念，优点在于通俗易懂，缺点在于有失严谨。其实，改革过程中农民土地承包经营权的物权并未丧失，仅仅是将土地使用的权能让渡于现代新型农业经营主体，既提高农业生产经营效率，又实现农民增收，是个“双赢”过程，并非“零和博弈”过程。因而，前述各方误解都是“换”字惹的祸，正所谓“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”。笔者建议将概念进一步修正为“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地增股、增租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”，使概念界定进一步科学化和精确化。2.农房搬迁与拆迁的概念辨析“两分两换”概念误读，导致搬迁与拆迁概念之混淆。众所周知，拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。笔者将改革中搬迁的概念，界定为嘉兴市位于“1+x”村庄布点规划之外的农户，根据政府“1+x”村庄布点规划的要求，自愿申请拆除原有住房和附属物，易地在规划布点区重新建房，政府根据地方政策对其进行适当补助的民事行为。“拆迁”与“搬迁”的区别在于：1.行为主体不同。拆迁的主体为拆迁人（拆迁单位），搬迁的主体为农民自身。2.被拆除房屋的坐落不同。被拆迁房屋一般坐落于城市规划区内的国有用地范围内，被搬迁房屋坐落于城市规划区外的集体用地范围内。3.发生的法律关系不同。拆迁中发生的是拆迁法律关系，双方当事人地位平等；搬迁中发生的是基于自愿的宅基地使用权的注销和重新审批关系，属于行政审批关系，双方当事人地位不平等。4.补偿范围和标准不同。拆迁补偿包括房屋补偿金、周转补偿费和奖励性补偿费，而搬迁系农民自愿行为，仅仅由政府根据地方政策进行适度的奖励和补偿。（二）宅基地置换中权利型态变迁 1.宅基地置换过程描述“换钱、换房、换地方”“换钱”，是农房货币价值的变现过程，因“农房入市”交易为法律禁止，其缺乏合理客观的价值评估标准，在现实过程中并未为农民广泛接受。改革中真正广泛实行的是“换房、换地方”。这一置换的过程，既要考虑农房物权的保护问题，又需考虑推动改革的公权力拥有者政府资金平衡和财力承受限度的问题。为分析的方便，撇开房屋价值变现的问题，仅着眼于宅基地使用权这一土地物权的变迁，置换过程可描述为三个阶段：（1）宅基地整理阶段。农民宅基地使用权这一用益物权，通过农房拆除和土地整理，土地变回为村集体的土地所有权，村集体经复垦产生新的农地使用权，村集体可通过家庭承包、合作经营或其他方式，将土地重新发包给农业经营主体使用。（见附图1）宅基地使用权（用益物权）宅基地整理集体土地所有权（所有权）原地复垦新农地使用权合作经营家庭承包其它方式股 权（共有财产权）土地承包经营权（家庭方式）土地承包经营权（其他方式） （附图1）（2）异地置换重建阶段。这一阶段分为“换房”和“换地方”两种。所谓“换地方”，是指农户自愿申请拆除原有农房和附属物后，根据政府“1+x”村庄布点规划的要求，异地在规划布点区重新建房。根据当地政府政策的限制，新建房屋的节地面积不得低于50%。（见附图2）原宅基地使用权（用益物权）新宅基地使用权（用益物权）异地置换审批新旧基地对比节地50%以上（附图2）所谓“换房”，一是置换产业用房，指具有居住用房保障的农户根据“嘉委办【08】50号文件”规定，可将部分住房面积置换产业功能区产业用房，核发”两证“，采股份制形式，集体统一招租。二是跨镇集聚，是指鼓励有条件的农户以农村宅基地置换县城公寓房，具体适用条件为“凡具有本县常住户口的农村居民户，并同时具备以下条件可以申请换房：（一）有合法的、具备复垦条件的农村宅基地，或在镇工业功能区、开发区、风景区内具有合法农村宅基地；（二）具有集体经济组织成员资格；（三）自愿永久放弃全部农村宅基地。”见海盐县“两新”建设工作领导小组办公室制定的海盐县农村宅基地置换县城公寓房暂行办法.2010年6月13日实施.（3）节地指标获取阶段。政府获得建设用地指标用于发展经济，出让土地收益的使用，主要遵循政府改革资金平衡原则，一方面用于“1+x”村庄布点内新市镇和新社区的基础设施建设，另一方面用于对农户的奖励和补偿。而建设用地指标的产生机制有两个：一是改革前期根据城乡建设用地增减挂钩机制，通过将旧农房基地整理复垦为新农用地，从而获得新的建设用地指标。复垦方式包括零星复垦和整村整组搬迁复垦两种，前者更具可行性，可避免因个别农户不愿搬迁而影响改革。二是2010年上半年开始适用通过农村土地综合整治方式获取建设用地指标。根据“浙委办20101号”关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见. 中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅2010年1月12日发布.和“浙土资发201014 号” 关于加快实施农村土地综合整治项目的通知.浙江省国土资源厅2010年5月19日发布.的文件精神，农村土地综合整治项目以项目区为单位，项目区涵盖单个或多个行政村，实施农村土地综合整治项目申报审批制度。这一方式排除了零星复垦方式，使改革难度加大，但因有国土部门的支持，安置房建设用地指标的获取程序更为快捷便利，可提前获取用地指标，避免出现安置房建设时用地非法的尴尬。2.改革中农民权益变化分析置换过程中农房拆一建一，基本居住权得到保障，只是新建房屋的用地面积缩小50%以上。搬迁中农民支付的主要成本包括土地面积、旧房残值和新建成本等，获得的收益主要包括公共基础设施条件改善、政府奖励（评估+补助） 根据2010年海盐县“两新”建设工作领导小组文件关于农房搬迁补助政策的指导意见，对整村、整组搬迁补助标准为主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米，结合结合旧房结构、成新确定评估价格；对成片农户搬迁（自然村落或承包组内3户以上相连农户的搬迁）补助标准为，平房不超过3万元、二层不超过6万元、三层不超过8万元；对零星农户搬迁原则上不予补助，对搬迁后具备复垦条件的，由各镇视情况适当补助。但在5月份后，因浙江省国土厅前述文件，实际上仅能限于对整村搬迁予以补助。置换后农户土地权利在“换房”过程中，可能变为产业功能区内的工业用地权或因跨镇集聚获得城镇房屋土地使用权，均属可自由流通的国有建设用地使用权，具有流通权能及增值潜，使农民获得收益。（见表-2）据笔者走访农户调研，海盐县农房面积平均约为每户250平方米，通过“换地方”的方式置换规划区内占地90100平方米、使用面积250-300平方米的新房，户均支付成本（包括装修成本）约在20万左右。农民搬迁前后成本收益对比搬迁方式成本收益换地方土地面积差额、旧房残值、新建成本公共基础设施条件改善、政府奖励（评估+补助）换房置换工业用房旧房残值、建设或购买成本房地产增值潜能，增强流通权能跨镇集聚旧房残值、建设或购买成本房地产增值潜能，增强流通权能搬迁前后农民权益变化搬迁方式搬迁前搬迁后“换地方”宅基地使用权宅基地使用权“换房”置换工业用房宅基地使用权工业建设用地使用权跨镇集聚宅基地使用权城镇住房国有用地使用权（表-2）三、宅基地置换遭遇的困难“两分两换”中的宅基地置换，解决了嘉兴地区发展经济所必须的建设用地不足问题，是改革推动者政府力行改革的重要动因。在政府强有力的推动下，嘉兴地区试点改革取得令人瞩目的成绩。但是，当改革全面推开时，宅基地置换呈现出许多改革初期未成遇到的诸多困难。（一）试点可复制性的质疑如嘉兴地区最早的试点嘉善姚庄，毗邻上海，经济社会发展程度超出嘉兴其它许多地区，土地出让收入较高，改革中政府平衡资金不成问题。海盐最早试点百步镇农丰村，位于经济较为发达的镇政府周边，交通便利，改革前原本也打算拆迁，动员工作较为顺利。随之而来的得胜村试点虽一开始遭遇许多困难，当时政府出于营造声势、做好示范的考虑，不惜提高补助标准，但后来政府发现此种模式政府成本过高，改革资金难以平衡，今后若依得胜模式推广，政府财力难以为续。（二）政府融资困难整村搬迁中基础设施建设与补助奖励支出等改革成本，动辄上亿元。而政府通过出让建设用地获取的改革收益，需等待旧房拆除和土地复垦后方可回收，远水不解近渴。政府虽已于2009年成立县镇两级新农村建设公司和新市镇建设公司，作为向银行部门融资的平台。但地方各家银行机构，难以满足巨额改革融资需求。海盐县与国开行融资30多亿的谈判，一直延续了一年多。虽然最终于2010年下半年获得国开行授信（见表1），但资金是逐年拨付。每年实际资金缺口仍然存在。（三）政府平衡资金压力大据笔者走访调研，按得胜村模式，每通过改革获取1亩节约出来的建设用地指标，政府支付的基础设施及补偿成本金额为30-50万元。若作为当地工业用地指标，收益仅为20万元左右，只有作为三产用地指标收益才能平衡改革成本。另一方面，若一个镇启动1亿元的改革项目，即使获得银行融资，利息每年达数百万，海盐每个镇的可支配财政收入仅为几千万元。且改革中往往是融资在前，搬迁在后，仍需面对试点失败的客观风险。这更加大了政府的压力。（四）农民补偿的不平衡改革由各镇政府自行制定改革政策细则，资金自求平衡。但各镇之间政策存在差异。与周边其他县市区的毗邻地区相比，财力存在差异，补偿标准各不相同。补偿标准低的地区农民互相攀比，必然产生不满，对改革态度消极。许多地区一度出现“政府一头热”、“农民一头冷”的局面。（五）偏重土地资源配置效率，缺乏利益平衡机制宅基地置换通过节约农房占地面积，提高了存量建设用地的配置使用效率，为今后经济社会发展盘活了用地空间。但是，宅基地使用权是法律赋予农民的合法权益，在这个优化土地资源配置的过程中，如何保护农民的合法权益，值得注意。有些人对改革合理性提出了质疑。见 /redirect.php?fid=1292&tid=519373&goto=nextoldset（嘉兴在线论坛）.有网友“风雷儿”认为：“两分两换本来就是ZF打了个擦边球，想着法子把承包地从农民手中盘过来，然后把住宅地变为商业用地，可卖更高的价，把田集中起来租给大户搞规模化经营，培养大地主大农庄主，最后让无田的农民成为雇工雇农，本质就是如此。”政府必须一方面对改革的合理性和合法性作出解释，另一方面还应对建设用地指标收益如何在“政府-村集体农民”之间、“输入区-输出区”之间合理分配问题，做进一步的理论研究和政策完善。2010年7月18日至20日国务院发展研究中心农村经济研究部、浙江大学、浙江省农业和农村工作办公室，以及中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府共同主办的“统筹城乡改革发展研讨会”在嘉兴召开，会议中嘉兴市经济发展咨询委员会特邀委员朱荣林指出，看待改革应用三种视角：“一是悖论视角。改革是在原有制度仍然在生效并发生作用的大前提之下，进行的一场旨在完善和补正原有制度缺陷的探索性行动。因此，社会舆论对试点的非议基本上属于无可厚非，这是因为其非议的依据是原有制度的合法性，但非合理性。而改革试点是经过授权对原有制度的缺陷进行辩证和修复，其行为的依据是符合“三个有利于”的合理性，但尚不合法。据此，对于改革试点工作的评判，应当立足于对于原有制度完善的合理性之上，而非拘泥于原有制度的合法性。因为，这种合理性一旦为中央政府所认可，必将演化成为制度强制性变迁的合法性。”见中共嘉兴市委办公室嘉委办通报（第十八期 2010年9月14日）四、政府2010年改革新政探索与评价（一）前期改革思路与现行法律政策体系的冲突与消弭基于前述改革试点合法性的悖论视角，推进宅基地置换，必须思考在与现行法律在不发生原则性的大冲突的前提下，如何对原有法律制度的缺陷进行进行弥补，这需要改革设计者的高度智慧。地方改革举措在以下方面与现行法律政策体系存在冲突：1.建设用地配置优化与中央农村改革政策导向的冲突根据2008年10月12日通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，前期许多改革措施与我国未来农村集体建设用地制度改革方向并未充分契合。例如决定指出：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”而改革推动者的现实动因，却是将节约用地用于弥补地方发展经济的建设用地缺口。虽说当前农村集体建设用地使用效率偏低是个现实，但我国原有土地制度缺陷造成对农村农民的历史欠账必须偿还。在让农民和村集体保有其占有的土地资源的前提下，政府通过制度创新，提高土地使用效率，这才是使农村尽快摆脱落后局面的有效途径。笔者在苏州市吴中区太湖畔的东山附近某村参观发现，当地政府在对农民住房作整体保留、部分修缮的基础上，引入旅游三产投资商，将该村开发成国家AAAA级旅游区，农民和村集体的建设用地保有量未减少，地方经济得到快速发展。可见发展经济与保护农民土地权益可以兼顾。又如决定指出，我国建设用地未来改革的方向是“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”而宅基地置换改革实行政府主推模式，用节地指标收益弥补政府改革成本。农民和村集体现有潜在的“富余”建设用地指标，在改革中被“釜底抽薪”，实际上农村因此丧失了下一步发展的土地资源。前期地方改革政策在某冲程度上偏离了中央城乡建设用地“同市同权”的改革方向。2.“跨镇集聚”与“城乡统筹协调发展”的矛盾根据地方“跨镇集聚”政策见海盐县“两新”建设工作领导小组办公室制定的海盐县农村宅基地置换县城公寓房暂行办法.2010年6月13日实施.规定，“跨镇集聚”是指由符合条件并经批准的换房户与所在村、镇（开发区）及县城投集团签订四方换房协议，换取由县城投集团在指定的换房区块内的建房。换房户退还村级集体组织的全部宅基地，由各镇负责复垦，复垦所得指标归县城投集团所有。该政策将位于县域范围内相对落后区域的原农村建设用地，异地置换到土地使用收益更高的县城区块，用于发展县城范围的二三产业，大大提高了原来农村建设用地的使用效率，为县城中心区块加快发展提供了强有力的土地资源保障，也大大缓解了政府改革资金平衡的压力。随着这一政策的施行，县域内各地区的经济发展将会呈现二、三产业逐渐集中到县城的趋势，海盐各镇（区）原来的“处处冒烟、村村点火”的企业布局将逐渐消失，见示图3。长此以往，将造成县域内各地区之间经济社会发展新的不平衡，改革应出台用地指标输出区与输入区的利益平衡机制，采用补偿方式弥补区际利益失衡。唯有如此，方符合中央统筹城乡综合配套改革、实现区域协调发展的初衷。拆旧区拆旧区宅基地拆旧区农用地整理复垦农地增加建新区农用地国有建设用地农地转用建设用地增加建新区利益补偿机制 （附图-3）（二）政府2010年改革新政中宅基地置换的新思路嘉兴市政府在总结2008年以来的前期改革经验的基础上，于2010年初开始酝酿出台深化完善改革的“1+8”系列新政策 “1+8”系列政策包括1个纲领性的文件于深化完善“两分两换” 加快推进统筹城乡发展的若干意见，8个细化文件兴市农村集体建设用地使用权流转改革指导意见、于两分两换”试点区域创新农村土地承包经营权流转的若干意见、关于进一步深化农村集体资产产权制度改革的意、关于加强城乡一体新社区管理服务的意见、农村居民跨行政区域集聚和身份转换处置办法（试行）、关于进一步促进农民增收 提高社会保障水平的意见、关于实施“五个百”示范工程 加快推进现代农业园区化发展的意见、关于深化完善新市镇建设的若干意见.截止2010年底正式出台了6个，3个仍在修稿中。其中涉及宅基地置换的细化文件尚未出台，在新的政纲领性文件中提出了以下深化改革的措施：1.宅基地流转新政的思路及方法（1）增加宅基地流转的方式文件规定：“对符合流转范围和条件的农村宅基地，可采用收购、退还、置换、转让等方式，实现有偿使用和自主交易流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”增加了宅基地流转的新方式，除置换方式外，增加了收购、退还、转让等三种新方式。宅基地收购，是指镇（街道）土地流转服务中心或村集体对因申请迁移易地居住，原有宅基地及房屋无法转让，需要交由土地流转服务中心或村集体收购储备重新安排使用的流转方式。宅基地退还，是指村民自愿将不居住的住宅及宅基地退还给土地所有者或流转代理机构，在土地所有者或流转代理机构给予房屋和宅基地等相应的补偿的流转方式。宅基地转让，是指符合新农村建设规划的宅基地及房屋，其使用权人在易地又拥有合法产权的住房，原有合法住房不再居住，需要转让变现而引起的宅基地转让的流转方式。（2）酝酿出台宅基地使用权流转定价办法正在酝酿过程的的细化细化政策草案嘉兴市农村集体建设用地使用权流转改革指导意见.(“嘉委”征求意见稿 2010年3月11日)，对宅基地流转收益分配作出如下规定：“1、采取收购、退还方式流转的，由农村集体经济组织或镇（街道）流转服务中心除房屋评估价向宅基地使用权人支付房屋等设施价款外，还应按征地补偿费标准向宅基地使用权人支付50%的土地补偿费。2、采取置换方式流转的，由置换实施单位按嘉兴市人民政府“两分两换”的有关政策进行结算。3、采取转让方式流转的，由受让方按征地补偿标准向土地所有者支付50%的土地补偿费，向转让方支付转让协议款。宅基地流转过程中，除按国家有关规定收缴税款和土地登记工本费外，政府不再向流转双方收取任何费用。”总之新政规定，对宅基地逐步参照划拨国有土地补交出让金的办法，推行宅基地有偿使用、产权化管理和自主交易，最终实现“同地、同权、同价”，“两种产权、同一市场”的改革目标，使改革政策更好的吻合十七届三中全会农村改革发展决议的精神。2.新政对现行法律的突破及其合理性检讨（1）对宅基地受让主体扩展的评价新政中存在一些对现行物权法律制度突破性的举措。如根据物权法和土地管理法规定，有条件的允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地现状的，而且也不为法律所禁止。 参见条文理解与适用.黄松有（最高人民法院物权法研究小组）编.人民法院出版社2007年3月第1版.P461.这里的“条件”即是指“在本集体经济组织内部进行宅基地使用权流转”。新政规定的宅基地流转流入条件为“经宅基地所有权人（笔者认为法学上规范的称呼应为“宅基地使用权人”）同意，下列对象可以成为宅基地流转的受流转方：（1）符合申请宅基地条件的本镇（街道）以内的农村居民；（2）签订承包经营合同，长期（第二轮承包期）承包本集体经济组织土地从事种植、养殖业的农民；（3）自愿放弃城镇户口，申请到本集体经济组织落户并投资兴办种植、养殖业和农副产品加工业的城镇居民。（4）采用收购、退还、置换方式受流转的本集体经济组织、镇（街道）土地流转服务中心等代理机构等。”这可见新政突破了仅限于村集体内流转的法律限制，扩展到镇域范围内的非城镇居民，且将本集体经济组织和镇（街道）土地流转服务中心等代理机构纳入受让方。甚至镇外农民承包本集体土地的，也可作为受让方。这是符合改革在镇域范围内统筹发展，各地农村集体组织将根据新村庄布点规划而发生合并、村集体组织界限将大规模调整重组的未来发展趋势的。但笔者认为，这种扩展应有所限制，不可进一步扩展到“城镇居民”，否则等于“农地直接入市“，防止改革对房地产市场产生大的冲击参见孔令泉：嘉兴土改遭遇“农地入市”瓶颈. /news/times/a/20091209/134813.shtml.（民主与法制网）.嘉兴市推行“两分两换”土地改革，这种用承包地换保障、用宅基地换集中居住房的做法被曾被舆论媒体聚焦误读，引发房地产业者一度恐慌，随之国土资源部和浙江省政府发表对媒体误读“农地入市”的声明，消除了业内的担忧。，增加改革阻力。（2）对宅基地使用权流转价格形成机制探索的评价之所以相关细化政策尚未正式出台，原因之一是仍有许多细节问题需要进一步斟酌。如宅基地使用权流转尚无市场价格形成机制，如何对宅基地使用权合理定价、保障农民权益不流失是个难题。笔者认为，建设用地使用权应远远高于农用地使用权的价值，对属于建设用地使用权的宅基地使用权，按农用地使用权的价值的50%评估，定价过低，农民较难接受。五、改革进一步完善的理论参考与经验借鉴（一）理论视角土地发展权理论的参考价值1.土地发展权的概念所谓土地发展权,就是土地变更为不同性质使用之权,如农地变为城市建设用地,或者对土地原有的使用的集约度升高。孙宏著:中国土地发展权利研究:土地开发与资源保护的新视角,中国人民大学出版社, 2004年,第8页创设土地发展权后,其他一切土地的财产权或者所有权是以目前已经编定的正常使用的价值为限,也即土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。土地发展的收益分配模式国际上分为两种：一是涨价归公的英国模式，通过开发者的购买和对土地使用受限制者的补偿，来实现土地资源配置中的公平问题。二是涨价归私的美国模式，通过开发者与土地权利人之间的土地发展权转移与收购机制，来实现土地资源配置中的公平问题。对“两分两换”宅基地流转问题的考察，引入土地发展权的理论视角，有利于揭示土地开发中如何实现效率与公平兼顾，揭示鼓励土地高效使用与补偿利益受损者的内在关系。2.宅基地流转实践中涉及的土地发展权类型土地发展权理论上可分为四种：一是未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权。如海盐围海造田就涉及这种土地发展权。二是在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权。如“两分两换”承包地由土地向大户流转，即涉及此类发展权。三是农地发展权，即农地变更为非农用地的发展权。宅基地置换、跨镇集居中节约用地指标出让，涉及这种土地发展权。这类土地开发增值的收益者为开发商和政府，为公平起见，需要考虑如何对建新区被征地方的合理补偿。四是在建设用地上进行建设的发展权。宅基地置换中建设用地性质转变、提高建筑容积率即涉及此类土地发展权。如以农房置换工业用房，实际上是赋予了置换农户土地发展权收益，因而这类置换方式为有条件的农户所广泛欢迎。后者揭示了农户本住着独门独户的农村别墅，被置换到新市镇、新社区里的农民公寓中，农房土地开发权利形态实际上倒退，农民搬迁后心里一时难以适应，对此应予补偿。宅基地置换还涉及一种理论分类尚未涉及的土地发展权，笔者称之为逆向发展权，即将集体建设用地变更为农用地的。如前文所述宅基地置换过程的第一阶段宅基地整理中，复垦涉及这种土地发展权。在跨镇集聚中，建设用地指标输出区的土地开发形态降低，而输入区提高，输入区应将土地开发的部分收益补偿给输出区，才能实现土地重新配置中的公平问题。（见图示3）3.引入土地发展权理论视角的意义和价值（1）提供了政府主推土地流转合法性的理论论证效率角度的考量任何改革性事物都将遭受某些非议，“两分两换”也难免。改革伊始至今，诸如“以改革之名，行圈地之实”、“制造城乡新的不平衡”、“动了农民最后一块奶酪”、“要的是农民的地，不是农民的人”之类的批评质疑声音不断。但改革仍旧如火如荼。土地发展权理论可从以下方面为改革提供法学理论的支持：一是法理依据。土地所有权观念到19世纪末己发生了很大变化。马克思对土地所有权率先提出了二元主体的观点,认为:土地用于真正的农业还是用于其他生产目的,其所有权主体可分单纯所有权和经济所有权。英国法学家梅思也指出:“土地所有权概念的主要特征是承认一个双重所有权”。即国家权利主体和民事权利主体同时并存于同一土地上。“国土”这个概念即是指土地是国家财产的客体。土地征用权、土地管制权即是国家对其财产客体行使的一种主权性特有权。二是社会价值依据。波斯纳将是否有利于增进人类资源的优化利用,减少资源浪费,提高经济效率作为判断实在法律制度的价值和确定法律未来发展的根本依据。 实施过程中,盈利者的效益大于受损者的损失,此时给与受损者大于损失的补偿,从社会层面上来说依然是有效率的。农地发展权的使用构成对原有土地所有权的侵害,但假设农地发展权拥有人使用该权利收益为A,对原有农地所有权造成的损失为B,只要AB,那么农地发展权的存在就是有价值的。当然,这里的B应分析成为还包括给第三人以及社会带来的损失。 李祖全：农地发展权之法律建构以私权为研究.时代法学.2009年2月第7卷第1期。P71-79总之，政府出于经济社会发展需要，对宅基地进行整理，对建设用地存量进行调整，提高土地利用效率，是政府以土地终极所有权人的身份行使权力，是出于提高土地资源配置社会效益的考虑，具有合法性和合理性。但是，与之对应的问题是，如何实现对土地开发权利受限制主体农民的合理补偿。（2）揭示了土地资源重新配置利益衡平机制的缺失公平角度的衡量改革中对农民补偿不足。一是因为补偿机制的不成熟。未对补偿机制进行宏观的审慎的论证和设计，市县两级政府政策只有粗略的补偿框架，各镇区各自为政制定政策，补偿政策缺乏科学性、规范性和统一性。二是因为农村建设用地法律禁止或限制流转，没有成熟的市场定价机制。补偿机制的建立缺乏具有可操作性的评估标准。许多农民基于信息不充分，认为补偿不足而不接受改革。三是改革采用政府主推型，缺乏市场机制的设计。政府必然遇到的难题是：由政府在短短几年的改革攻坚期内，为未来几十年的才可收回的改革收益透支成本，政府财力难以承受。（二）经验对比重庆“地票交易”的启发1.重庆“地票交易”地票指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。 重庆农村土地交易所管理暂行办法第18条.地票首先不是“土地”的“票据化” ，也不是“土地权益”的“票据化” ，更不是农村土地“承包经营权”的“票据化” ，而是“指标”的“票据化”，是实物资产证券化、货币化。2008年12月4日重庆“地票交易”推出以来，便受到国内外人们普遍关注。地票交易将重庆相对偏远地区的农村建设用地整理复垦得来的建设用地指标，统一在重庆地票交易所进行交易，由开发商向指标输出方购买。在农民土地权益保护方面，与“两分两换”模式相比，其主要特点是通过市场交易机制的建构，实现政府、土地开发者与土地权利人之间的利益分配及平衡。地票交易具有以下积极效果分析：（1）扩张城市建设用地总量。通过对重庆市范围的所有建设用地存量进行跨区域调剂，缓解了重庆市区经济发展面临的土地短缺问题。（2）农民直接享受土地增益 。通过土地开发的级差收益分配，实现了城市反哺农村的利益分配格局；地票价格包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和市场交易溢价，其中90%反馈农民。（3）城市化发展集约化。地票交易遏制了地方基层组织盲目发展经济和短线投资， 避免了生产力布局混乱、缺乏产业协同效应以及要素浪费和环境污染等问题。优化产业结构，实现可持续的经济发展模式、产业布局模式和城市化模式。（4）从体制内探索城乡建设用地结构，避免改革与现有的法律制度作大的硬性碰撞。地票交易创新也具有以下局限性：（1）注重效率，忽视公平。对建设用地指标输出区而言，短期内实现了土地资产的货币化收入，却丧失了今后进行产业升级和工业化建设的用地指标。（2）农村建设用地交易模式单一化。它扼杀了对我国农村集体建设用地的出让、出租、入股、联营等市场交易形式的摸索。（3）助长城市化的非均衡发展。它导致以后建设用地指标向区域中心城市集中，却堵死了农村人口城市化中就近转移的路子，农民的职业和身份转变需要在大城市解决。（4）利益分配机制不尽合理。在指标输入区-输出区.政府-村集体-农民之间. 缺乏更为合理的利益分配机制。土地获取以后实行双轨制，即享用下达指标的开发商，主要指基础设施建设的开发商，按原有土地获取渠道获得土地，而享用交易指标的的其他开发商，必须通过地票交易市场支付较以前更高的成本，才能获得开发土地，有违公平竞争原则。2.启发与借鉴（1）政府“1+8”新政策中对地票交易借鉴的构想2010年4月12日，嘉兴市委出台关于进一步深化农村集体资产产权制度改革的意见（试行），着手对农村集体资产进行股份化的产权制度改革，涉及集体经济组织所有的全部资金和资产，含经营性资产、资源性资产、公益性资产，资源性资产中除农村宅基地和农民承包地以外的公益性用地及非农建设用地等。为何将宅基地排除在外，其用意在于当时的决策者倡导对宅基地流转施行地票化改革。 2010年4月20日-21日，时任嘉兴市委书记的陈德荣赴海宁、海盐调研统筹城乡发展工作时强调“在“两分两换”推进“两新”工程中，要进一步探索村级集体经济股份制改革工作，促进规范运作 同时探索把村集体经济组织中的土地和非土地资产分开，对非土地资产实行股份化产权制度改革，对土地资产实行“地票化”制度改革。”陈德荣赴海宁海盐调时强调要切实加大“两新”工程推进力度. （浙江在线嘉兴频道）/05jx/system/2010/04/23/016544444.shtml.藉此可见当时官方具有引入地票交易的构想。笔者认为该构想具有一定的合理性。地票交易的改革设计属于市场交易模式，运用市场的手段，通过开发商与土地权利人之间的交易，一方面将部分土地出让收益（如前文所述地票价格中的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费）从政府转移到农民和村集体手里，另一方面让农民和村集体共享今后随国民经济发展而水涨船高的建设用地涨价收益参见重庆农村土地交易所地票交易数据统计. （凤凰网）/news/yejie/detail_2010_05/31/1571673_0.shtml。笔者计算，2008年12月5日，重庆地票交易第一场的两宗建设用地指标交易成交价为8.279万元/亩，而2010年4月2日6至2010年4月28日的第十三场交易均价达到14.04万元/亩。不到一年半的时间内涨幅达69.59%笔者认为，.如果说改革开发三十年农民因我国建设用地制度的内在缺陷未能共享建设用地增值的好处的话，地票交易使今后重庆市未来商业用地的增值收益赋予了农民，这通过市场机制的巧妙设计既回避了与现有法律制度作正面碰撞，又攻克了旧制度革弊的难题。与属于政府主推型的“两分两换”改革模式对比，其具有其独特的优势：1.避免政府承受巨额财政压力。改革的成本被市场化，由商业用地开发商在地票交易中垫付指标交易费，据此获取了改革的成本。2.政府地位超脱化，无需遭受批评权力寻租的道德风险。交易中政府退居幕后，交易主体为开发商和农民，交易价格的高低与政府无直接关系。3.异地交易带来较大的用地指标溢价空间。重庆下辖区域与中心城市地价差别较大。虽目前“两分两换”中宅基地流转也涉及用地指标转移，但流转区域局限于镇域或县域范围内，各地经济发展程度落差不大，指标流转增值空间也不大。但随后官方迟迟未出台相应办法。笔者认为其原因有二：一是嘉兴市域各地经济