谈治安管理的职能.doc

中南财经政法大学2014届本科生毕业论文（设计）本科生毕业论文（设计）+题目： 谈治安管理的职能 姓名： 郭小康 学号： 1005020137 班级： 01班 年级： 10级 专业： 治安学 学院： 刑事司法学院 二一三 年 十二 月作者声明本毕业论文（设计）是在导师的指导下由本人独立撰写完成的，没有剽窃、抄袭、造假等违反道德、学术规范和其他侵权行为。对本论文（设计）的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本毕业论文（设计）引起的法律结果完全由本人承担。特此声明。 作者学号:作者签名: 年 月 日 谈治安管理的职能 郭小康Talk about the function of public security managementGuo, xiao kang2013年12月29日摘 要进入新世纪以来，我国经济迅速发展，伴随而来的矛盾与冲突带来了许许多多社会治安问题，激发大量的犯罪案件，如果不有效应对，将影响经济的健康发展，社会的和谐运行。正确理解政府社会治安管理职能是做好社会治安管理研究工作的前提条件。因此，研究探讨社会治安管理职能问题，对我国社会治安的安定管理和社会的和谐发展、稳定有着深远的意义。本文通过对治安管理的任务和原则，治安管理的手段，治安管理的基本措施以及治安管理的职能等方面剖析治安管理职能的重要性，进而提出相应的改进和监督的可行性建议关键词：治安管理；社会；犯罪；职能AbstractSince entering the new century, Chinas rapid economic development, the contradiction and conflict with brings many social order problems, inspire a lot of crimes, if not effectively cope with, will affect the healthy development of economy, the social harmony. Correct understanding of the government public security management function is to be a prerequisite for social public security management research.Study discusses the issue of social security management function, therefore, the stability of Chinas social security management and social harmonious development and stability is of far-reaching significance. This article through to the administration of public security tasks and principles of the administration of public security, the basic measures of public security administration and the administration of public security functions management of public security aspects analyzes the importance of education, and put forward the corresponding Suggestions and supervision and the feasibility of improvementKey words: public security management; Society; Crime; Function目 录概述1选题背景和意义1一、治安管理职能的概述2（一）治安管理的概念2（二）治安管理的基本特征3（三）治安管理的范围4（四）治安管理的职能5二、治安管理职能实现的现状9（一）思想认识严重滞后9（二）警力资源配置严重失衡9（三）法律法规建设滞后9（四）权责不分明制约了治安管理社会化的进程10（五）治安职能职能不符合工作实际状况10（六）现场查处治安案件行政案件的能力亟待提高10三、治安管理职能实现难的因素11（一）执法主体因素11（二）内部机制因素12（三）外部环境因素13四、完善治安管理职能的对策14（一）树立以公治公的思想观念14（二）优化公安机关的警力资源配置15（三）加强治安管理社会化的法律制度保障15（四）加强辖区治安管理工作责任意识15（五）宣传教育的大众化15（六）执法的公开化16主要参考文献1718中南财经政法大学2014届本科毕业生论文（设计）概述选题背景和意义1研究背景随着现代化进程的不断加快，当前公安机关在实施治安管理中，由于法律制度、执法主体、内部机制、外部环境诸多因素的影响，与我国健全社会主义市场经济、构建和谐社会的形势不适应。在公安行政实践中出现了以下几个方面的问题：一是实施治安管理的价值取向不明，执法动机模糊，急功趋利现象普遍；二是治安管理的涵盖范围脱离实际、模糊不清，治安管理依据含糊；三是违反行政处罚适当原则，处罚畸重畸轻；四是治安管理程序不严密，操作性不强。依据有关治安管理的法学理论，从治安管理存在的问题入手，结合我国的现实国情和公安机关长期以来执行治安管理的经验教训 马忠志治安管理处罚案例详解群众出版社1989年9月版，第156页，分析治安管理存在问题的相关因素，在解决治安管理诸多问题的对策方面，提出要坚持权利至上的法制观念。治安管理要兼顾公平正义与效率，治安管理要在行政性的基础上突出法律性；在治安管理设计层面的完善方面，提出改造公安执法观念，明确实施治安管理的各项法律原则，明确治安管理的决定权，规范自由裁量权和治安管理程序，实行社会监督和舆论监督。一个国家公民的法律意识与法律知识的状况，往往也会影响到该国犯罪率的高低。在我国司法实践中，由于法律意识淡薄、刑法知识缺失、不了解自己行为的犯罪性而去犯罪的事例，不在少数。要改变这种现状，就必须加强法制教育。而治安管理的制定、适用与执行本身，就是法制宣传教育的一种方式。国家通过颁布治安管理规定和公开对违法者处于处罚，无疑可以使广大群众明辨什么是有利于社会的正当行为，什么是犯罪违法行为，犯罪行为会招致什么样的法律后果，从而促使其自觉守法。可见，治安管理对社会大众具有教育职能 齐文远刑法学(第二版)，北京大学出版社2011年版，第230页。如何制定合理的治安管理规定，如何让广大的社会大众接受到治安管理的教育职能，这已经成为了目前社会一个不容忽视的问题，因为它将关系到当代社会的健康成长，关系到国家的长治久安和社会的稳定和谐。2研究的意义第一，总结出目前治安管理职能，以及体现在治安管理的程序不严密、执法目的不明确、执法力度不相当等方面特点，这对清晰认识目前治安管理形势具有深刻意义。第二，通过对治安管理的职能的现状和如何作用的原因进行分析，揭示出治安管理职能在实现中存在的问题，从多方面进行深入剖析，为解决该问题指明方向。 第三，在对原因分析基础上提出改进治安管理的对策，这对缓解或解决目前治安管理职能的缺失的问题提出了有效的建议。为社会大众营造一个健康和谐的成长空间极具重要意义，这关乎着中国法制社会的良好未来。一、治安管理职能的概述治安管理是维护正常社会生活秩序，保障社会安定团结的日常社会管理活动。优秀的社区治安和社区秩序是社会大众安居乐业和社会主义现代化建设的重要保障，还是社区管理和社区建设的一项重要任务。但是，只有正确了解并掌握治安管理的基本概念、内容、特征及其要求，才可以更加深入地研究治安管理职能的相关问题，从而把握治安管理职能的规律，这是做好治安管理工作的基本前提。（一） 治安管理的概念马克思把行政称为“国家的组织活动” 马克思恩格斯全集第一卷，第479页。治安管理，就是作为国家行政机关的公安机关，运用国家赋予的职权，依法对国家事务即社会治安秩序缩进行的管理活动，是一种国家的行政管理。治安管理是维护社会治安秩序的行政行为，社会治安秩序，是指国家统治阶级维护和巩固统治所需要的，并由其有关法律所规范的一种社会秩序。这里所讲的法律，对我国来说主要是公安法规。社会秩序，是按照统治阶级利益的需要所形成的一种规范的社会状态，其本质是社会关系。在这些秩序中，有的是由纪律、道德、制度、习惯等规范的，有的则是由民法、经济法、劳动法、教育法、环保法、公安法规等规范的。我国的公安法规所规范的主要是涉及国家安全、公共安全、国家和集体的财产安全、公民的人身与财产安全等方面的社会秩序，即社会治安秩序 王虹桥主编：治安管理概要，中国人民公安大学出版社1992年版，第1617页。治安管理是由国家公安机关实施的行政行为，国家为了实施期行政行为，必须设置相应的专门机关，只有通过这些机关，才能进行各种行政管理活动。公安机关是国家设置的进行治安行政管理的专门机关。它由立法产生，并且通过立法赋予其治安管理的职责和权限。根据宪法和法律的规定，我国公安机关是武装性质的治安行政机关，是人民民主专政的工具。它的主要任务是预防、惩治犯罪，保护公民的合法权益，维护社会秩序，保障社会主义现代化建设的顺利进行。治安管理是依法公开实施的行政行为。依法实行公开管理是治安管理的重要特征。鉴于人民警察享有国家赋予的特殊权利，为了防止滥用权力和为所欲为的现象发生，人民警察法对人民警察的执法监督做出了明确的规定：一是人民警察的执法活动必须接受人民检察院和国家行政监察机关的监督；二是人民警察机关建立区别于其他行政部门内部监督的监察制度；三是人民警察必须自觉接受社会和公民的监督。因此，对人民警察的执法进行监督，也是依法公开实施治安管理的一个很重要方面。（二） 治安管理的基本特征治安管理是公安机关治安管理部门的业务管理和组织活动。它具有不同于国家其它社会组织活动的特点。治安管理的特点集中表现在一下四个方面：治安管理措施的特殊强制性，行政强制 从广义上讲，罚款、拘留吊销或扣留许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行为，也属于行政强制，即行政主体为了保证行政管理的顺利进行，通过采取强制手段，迫使拒不履行法律义务的强对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或者保护公民的人身健康、安全的需要，预防、制止或者控制危害社会行为的发生，依法采取的对相对人的人身、财产和行为自由交易暂时性先知，使其保持一定状态的具体行政行为的总称。治安管理主体的武装性,作为警务活动的治安管理，是由公安机关依照治安管理法规，运用着装的警察力量，对社会治安秩序实施的警察行政干预。由公安机关主管社会治安工作，这是区别于一般行政管理的最显著的特点之一。这种区别就在于二者的管理主体性质不同，一般行政管理的主体，是各级行政部门及工作人员；而治安管理的主体，是国家警察机关及其警察。警察在实施治安管理过程中，担负着平复重大治安事件，处置暴力案件，搜捕重大嫌犯，以及同手持武器、凶器活爆炸物品的暴力犯罪分子作斗争的任务。因此，为了维护社会治安秩序，保障公共安全和公民生命财产的安全，国家警察机关的治安管理活动，必须以武装力量做保障。在我国，人民警察一句法律的规定和工作需要，配备有武器、警械和其他武器装备；人民警察在治安管理过程中，依照法律的规定可以使用武器和警械。武装性质既是公安机关及其人民警察的属性，也是治安管理的基本特征。治安管理内容的广泛性和复杂性。治安管理的广泛性和复杂性主要体现在治安管理的管理范围和对象以及管理方式上。治安管理的范围和具体对象，既有对人的管理，又有对物的控制；既有对场所、行业、地域的管理，又有对治安案件、治安时间、治安灾害事故的预防和查处。这是治安管理不同于一般行政管理的特点之一。治安管理活动的社会性。在我国，治安管理除由专门机关依照国家法律、法规组织实施外，还必须充分依靠广大人民群众，发动社会各界参加维护社会治安秩序的工作。治安管理既是国家事务，又是一项社会事业。我国宪法规定：人民既有权参与管理社会治安的事务，又有责任和义务维护社会秩序。我国的治安管理依靠人民群众实行，实行专门机关的工作与群众路线相结合，既是社会主义民主政治的具体体现，也是我国公安机关的优良传统和公安工作的基本原则。因此，动员群众、组织群众参与治安管理活动是我国治安管理的优势，也是我国治安管理具有的一个重要的基本特征。（三） 治安管理的范围治安管理的范围，主要是指治安管理机关的业务工作范围。按照治安管理的组织机构和组织系统以及治安管理的业务内容和管理对象划分，可以把当前治安管理的业务范围划分为一下五大类：公共秩序管理，是指国家机关为维护社会公共秩序而依法从事的以保障社会生活正常有序的行政管理行为，可以分为一下三个方面的管理：地域的管理、物品的管理和行为的管理。户政管理是指依法收集、确认和提供本国住户居民的公民身份、亲属关系以及法定住址等人口基本信息的国家行政管理。主要内容包括：户籍管理、居民身份证管理、迁移调控和公安人口管理。道路交通管理，是指公安交通管理机关根据国家有关法律、法规、规范和标准用行政管理的手段和科学管理的方法，对通行于城乡道路上的一切车辆和行人进行的监督和管理。道路交通管理的主要内容有：交通指挥、交通控制、交通勤务、交通宣传、交通规划、车辆管理等等。消防管理，分为消防监督管理和消防安全管理，是指社会单位内部对消防工作实施的组织、指挥、控制、协调的活动。主要包括：消防宣传教育指导、建筑工程消防设计审核与军工消防验收、组织灭火、确定消防安全单位重点单位对其定期监督检查、调查处理火灾事故等等。出入境管理，是指我国公安机关一句有关法律规定，对中国公民和外国人离开、进入、返回我国国境活动所实施的调节、控制、指导和管辖。主要包含以下方面：国籍管理、出入境证件与签证管理、中国公民出入境管理、外国公民出入境管理、涉外事件处置等等。 魏永忠，新编治安管理学 中国人民公安大学出版社 2007年1月版（四） 治安管理的职能一、治安管理职能由治安管理性质决定职能，是指一定的人员、事物和组织机构所具有的功能和应起的作甩。治安管理职能，是治安管理机关和治安管理人员在职权范围内从事治安管理活动的基本方向和功能作用。治安管理的职能由治安管理的性质所决定。不同时代。不同社会制度下的治安管理具有不同的属性，因而其治安管理的职能就有不同的侧重和特点。但是，不同时代、不同社会制度下的治安管理又有其共性。所以治安管理的职能又有一定的稳定性。我国的治安管理具有以下特性：（一）阶级性从治安管理产生、发展的基本规律申我们认识到，治安管理是阶级社会的产物，是体现统治阶级的意志和利益。按照统治阶级的愿望和要求。为维护统治阶级所需要的社会秩序服务的。因此，治安管理自产生以来。始终以建立和维护统治阶级所需要的社会治安秩序为己任。我国是工人阶级领导的。以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。因此，我国的治安管理是体现人民维护社会治安秩序的意志。维护人民利益、依靠人民群众的治安管理。（二）公共事务性恩格斯指出：政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去 马克思恩格斯选集第3卷，人民出版社1972年5月第一版第219页。实际情况也是这样，治安管理的多数内容郡具有社会公共属性。以我国治安管理为例，如公共场所治安秩序管理、危险物品管理、消防管理、道路交通管理以及户口管埋等，都属于对社会公共事务的管理，在某种程度上可以说是为了满足所有社会成员的共同利益。当然，由于这些内容涉及到安全问题，所以由警察实施管理。治安管理的公共事务性是其阶级性的基础，治安管理的阶级性是公共事务性的准则；阶级性依赖于公共事务性，公共事务性服从于阶级性。二者相辅相成。（三）特殊强制力的国家行政性治安管理是国家行政管理的组成部分，具有一般行政性即国家强制性。但是，由于治安管理的阶级性，需要治安管理拥有不同于一般行政机关的特殊权力和手段，即具有特殊强制性。这种特殊强制性以国家赋予的武装强制力为后盾，以保证治安管理任务的完成和目的的实现。（四）国家管理和公安工作的基础性我国治安管理的范围和内容以至手段和方法，是在建国以来长期的实践中形成的，是服从于国家经济与社会发展的需要，是服务于整个公安工作的。因此，它具有国家管理和公安工作的基础的性质。例如，户口管理为国家各方面工作提供人口资料，道路交通和车辆管理为发展经济服务，危险物品管理为经济建设提供条件，出入境管理为改革开放引进人才。等等。另一方面，公安机关的基本职能是预防和打击犯罪，因此，治安管理的公共场所管理、特种行业管理、户口管理、出入境管理以及其他管理，在预防、控制、发现违法犯罪方面，都具有重要作用。为搞好其他公安工作提供必要的基础和前提条件。二、研究治安管理职能的意义研究和认识治安管理职能，对于我们正确地把握治安管理的方向，充分地履行治安管理的职责。有效地发挥治安管理的作用，完成好治安管理的任务以至于科学地进行治安管理决策，都具有重要意义。(一) 治安管理职能规定了治安管理活动的基本方向治安管理作为一项国家行政管理，其任务要服从国家的需要。因此，它在不同时期有不同的重点。但是，万变不离其宗，必须始终围绕治安管理职能，服从于治安管理职能。（二）治安管理职能是设置治安管理机构和配备人员的基本依据治安管理机构的设置和人员的配备不是任意的，而应当以治安管理的职能作为基本依据，根据不同职能的要求和侧重，来确定管理机构设置的规模、层次数量、人员构成以及职数，以合理地、充分地行使治安管理的职能。在国家政府机构包括公安机构的改革中，首要地就是“定职能”。（三）治安管理职能是确定治安管理任务的基本出发点和归宿治安管理任务的确定，必须以治安管理职能规定的方向为出发点和落脚点，以实现治安管理职能为目标。治安管理任务是治安管理职能的具体体现，是实现治安管理职能的保证。只有准确确定治安管理任务，努力完成治安管理任务，才能履行好治安管理职能。有效地发挥治安管理的作用。如果治安管理的各项职能作用都能充分发挥出来，各个环节紧密配合，整个治安管理系统的运转就能实现正常、科学、高效。三、治安管理职能的分类（一）社会控制职能治安管理的社会控制职能，是国家控制社会职能的重要方面和具体体现。人类社会自从有了阶级、产生了国家这种形式以后，对社会实施严密、有效的控制，就成为国家实现政治统治、保持政权稳固的基本职能和重要手段。为了实现社会控制，国家通过法律规范、文化引导、行为评价（奖励或惩罚）、矛盾和利益调节等各种方式、途径来进行 公安机关办理行政案件程序规定中国法制出版社2004年4月。其中，通过对社会治安的管理，保持治安稳定，进而维护社会稳定和政治稳定，是各个朝代和各个国家的统治者十分重视的。治安管理的社会控制职能主要通过以下方面表现和实现。1、掌握社会动态和有关情报信息。在我国，执政党和各级政府了解、获取社会动态和信息的途径主要有各级各类组织系统、新闻媒体（内部动态反映）、各级公安部门三大渠道。由于公安机关设置到社会的最基层，民警深入到社会各个方面和角落，日常治安工作中接触到各类人员，因此，可以及时、广泛地了解、掌握各种社会动态、民间反映、治安情报及其他信息，这不仅有利于对社会治安采取对策、措施，而且对党和政府掌握社情、民意，制定政策和决策具有重要作用。2、防控和打击违法犯罪活动。公安（警察）机关的主要业务是治安行政管理和侦查犯罪。违法犯罪活动对社会稳定乃至政治（政权）稳定具有破坏作用。为了对社会实施有效控制，各国都对违法犯罪进行严厉制裁。在我国，治安管理通过对违反治安管理行为的调查、处理，以及各项日常业务工作，与刑事侦查相辅相成，预防、控制和打击违法犯罪活动。此外，通过户口和出入境管理，实现对人口流动、国际移民的控制；通过巡逻和对集会、游行、示威的管理，实现对街面治安的控制，等等。（二）秩序维护职能自有人类产生、组成社会以来，人们的社会活动逐渐发展、分化、丰富。各种社会活动都必须遵循一定的秩序进行。国家的作用不仅要保持政治和社会稳定，而且要通过规范和管理活动，推动、促进社会和经济发展。在社会生产、经济、文化以及公共生活等各种秩序中，治安秩序与之均有密切关系，与它们交织、融合在一起，相互作用，形成一个有机系统。其他社会秩序运行正常，有利于治安秩序良性发展；治安秩序良好、稳定，又可以保障其他社会秩序顺利运行。治安管理通过组织管理活动，维护社会治安秩序，从而保障社会和经济发展有一个良好的治安环境。具体而言，一是维护公共场所和大型活动的秩序，二是维护道路交通秩序，三是维护居民社区的秩序，四是维护机关、学校、医院、厂矿、工地等周边的秩序，五是维护城乡结合部的秩序，六是维护水域、边境等特殊区域的秩序。（三）危机处置职能危机，一般是指已发生或将要发生损害和危险的紧急状态。在社会生活和国际交往中，经常用到诸如经济危机、政治危机、家庭婚姻危机、军事危机、外交危机等等提法。危机是社会正常秩序被突然打破、某种既定关系发展异常、发生畸变或者这种关系的性质发生突变的结果。社会治安秩序对于其他社会秩序具有渗透性和蔓延性，因此，一旦发生治安危机情形，必须迅速反应，妥善处置，以便将不良影响和危害降低到最小的程度，限制在最小的范围。治安管理职能所及的危机状况可以分为公共性危机和私人性危机，前者属于社会性危机，后者一般是个体性危机。在实际中，主要表现在以下几个方面：一是查处治安事故，二是处置群体性治安事件，三是控制抢劫、劫持及其他公开暴力性犯罪的现场，四是参与处置骚乱、暴乱，五是其他突发性事件应急（如建筑物、构筑物、悬挂物等倒塌、坠落，地震、洪水、台风等自然灾害，坠机、沉船，恐怖事件），六是个人危难（如患急症、走失）救助。总之，治安管理通过有效履行上述社会控制、秩序维护、危机处置这三方面职能，达到维护治安稳定，促进社会稳定，保障国家政治稳定的目的 李祖华 警察公共关系 中国人民公安大学出版社 2012年2月版 第252页。综述，治安管理的职能就是维护社会稳定和治安秩序，预防和打击犯罪，预防和查处违反治安管理行为，预防和查处治安灾害事故。在相关行政机关在进行治安管理的同时，管理的方式以及结果在潜移默化的过程中，向广大人民群众展示了正确的价值观，人生观和世界观。管理过程中必须坚持教育与处罚相结合原则：教育为主，处罚为辅；教育多数，处罚少数；区别对待，罚当其罪；教育史目的，处罚是手段，通过处罚达到教育的目的魏永忠，新编公安管理学，中国人民公安大学出版社2007版第263页。之所以坚持教育与处罚相结合原则，是因为：首先，违反治安管理行为虽然是一般违法，有别于犯罪，但是对社会具有一定的危害，为了保护公民的合法权益，维护社会治安秩序，必须实施治安行政处罚，治安行政处罚是保障治安管理不可缺少的重要方法。其次，教育与处罚相辅相成，二者缺一不可。如果只教育不处罚，教育就不能发挥更大的效能；如果只处罚而不进行广泛的宣传教育，就不能提高大多数人遵纪守法的自觉性，梳理明确的法制观念，形成良好的和会风气。所以，必须把教育和处罚很好的结合起来，才能达到预期的目的。坚持这一原则的要求是：首先，要正确理解和认识教育与处罚的关系，既反对教育“万能论”，又反对惩罚主义。其次，要经常运用各种形式，广泛深入地对广大群众进行法制教育，增强群众的法制意识，自觉的遵守治安管理法律、法规。再次，要及时地做好对违反治安管理行为的处罚工作，处罚的整个过程，自始至终都要贯穿耐心的教育，通过处罚达到教育的目的。二、治安管理职能实现的现状（一）思想认识严重滞后 丁建荣 对治安管理职能的认识公安学刊 2000年第2期治安管理社会化的发展在我国还不成熟， 尚未形成有效的制度和规模。 我国当前经济形势较好，社会经济活跃、发展迅速，然而治安管理社会化的进程远远落后于经济发展的步伐， 其主要原因是对治安管理思想认识的落后。 目前，我国大部分的相关政府机构和公安机关的领导都未认识到治安管理社会化的意义，未认识到治安管理社会化的积极作用。 甚至一些公安机关的管理人员认为治安管理是公安机关的事，与社会无关，还有一些干部抱着官本位思想，不想权力下放，因此对治安管理社会化工作重视程度不够、投入力量不够、深入研究不够，政策和相应的规章制度不完善。（二）警力资源配置严重失衡 目前我国公安机关在警力配备上严重失衡， 公安机关的内部部门繁多、组织机构冗赘，而基层警力缺乏。 这种警力资源配置失衡的现象导致治安管理工作开展效率低， 治安管理工作难度大，甚至会带来严重隐患。 公安机关的治安管理主要工作都在基层表现，而由于基层警力的缺乏，民警难以应对繁杂的社会治安问题，民警与公众之间的交流机会和渠道也较少，长此以往，民众对公安机关的信任度下降，公安机关的公信力也不断缩水，威胁着社会治安管理的和谐性。（三）法律法规建设滞后由于治安管理社会化认识的滞后和建设的落后， 我国各地社会治安管理还没有落到实处， 利用市场经济手段来控制和运作治安管理社会化的目标远远没有达到。 要发展治安管理社会化，就必须推进治安管理社会化市场运作机制，只有通过市场运作才能使治安管理社会化作为一项治安管理的有效制度长期存在下去。 市场运作必须由公安机关进行有效的监督和引导，其中最重要的监督和引导手段就是根据治安管理社会化的原则制定相应的法律法规制度，通过制度和法律约束从事社会化治安管理的双方在法律允许的范围内进行社会治安管理，避免社会治安管理变质，避免社会治安管理给公众带来不稳定因素或危害。（四）权责不分明制约了治安管理社会化的进程权责不明的现象在各个参与社会治安的部门中都存在，这种不良现象使治安管理者权力膨胀，责任不明，可能产生不良的社会影响。 一些参与治安管理的部门尽管制定了相应的责任书，出台了权责分明的管理办法，但由于重视程度不够，考察考核制度不明确，即使出了问题也没有相应的追责措施，使权责制度制约了治安管理社会化的推进。（五）治安职能职能不符合工作实际状况查处治安行政案件是公安派出所的一项重要职责，也是衡量派出所工作的重要标准。在实际执法中，治安案件的查处程序复杂!内容越来越多。 根据2005年出台的治安管理处罚法，治安管理处罚由县级以上公安机关决定，警告、500元元以下罚款由派出所裁决。治安管理的违法行为在原有的百余种违法行为扩大为数百种，条例从45条扩为110余条，大量的违法行为都在社会面上发生或当场发现的，对处置难度、证据要求、程序等方面都提出了更高的要求、而地方特种行业和规章规定的违反养犬、城市噪音等行政违法行为也加重了公安机关执法责任在执法程序上，治安处罚程序和行政处罚程序又存在着许多差别。（六）现场查处治安案件行政案件的能力亟待提高新时期强化治安管理职能，执法重心下移，是大势所趋。许多治安违法行为一方面需要当场发现，及时查处：另一方面又不能使场所的正常经营活动受到干扰。这就需要基层派出所要提高现场执法能力，特别是公安部将近百种与治安管理行为相关的违法犯罪案件划为治安部门管辖，而治安部门又必须将这些责任落实到基层派出所。因此，对现场案件查处需要市局、分局和派出所辖区紧密配合，在案件查处、现场组织、证据收集、执法程序等方面有机配合。否则，“点”上的失误将波及到整个治安“面”层次上的反映刘苏华 对派出所辖区治安管理职能定位的思考江西公安专科学校学报 2005年3月，第2期。三、治安管理职能实现难的因素（一）执法主体因素人民警察法规定，人民警察必须做到 姚伟章公安派出所执法须知群众出版社2003年5月版71页：秉公执法、办事公道；模范遵守社会公德；礼貌待人，文明执勤；人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危险情形，应当立即救助，对公民提出解决纠纷的要求，应当予以帮助，对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察不得有下列行为：弄虚作假、隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；刑讯逼供或者体罚、虐待人犯;非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所;敲诈勒索或者索取、收受贿赂；殴打他人或者唆使他人打人；违法实施处罚或者收取费用；接受当事人及其代理人的请客送礼。 康树华.当代中国犯罪主体论.群众出版社.2005版但在执法实践中，作为个体的执法者，如果素质不高，就容易偏离法律的精神，在执法中掺入个人因素，出现了种种违背治安管理处罚立法精神的现象和问题。一、调查访问的工作开展得不及时，不深入，缺乏计划性导致被访问的现场目睹证人和知情人由于时间长记忆模糊，不能作为证据甚至使被访问人之间相互窜通，使调查访问无法深入进展，无法客观全面地为破案提供既充分又可靠的证据。治安案件和刑事案件一样，有不少具有作案现场。这些案件现场上遗留有违法者作案的痕迹和物证，如果不及时查勘现场，并仔细全面收集证据，案件现场会受到自然界的影响和人为的破坏，这势必会给获取证据，查明违法事实，及时破案带来困难，甚至会使案件因缺乏证据而失去查破机会。在客观上使违法人无法受到应有的法律追究，放纵了违法。有些案件，虽然去勘察现场，却也是事过几天，原来的现场和面貌己全然改变。这种情况，公安机关很难收集到证据或收集的证据效力较低。在治安行政诉讼中往往会因为缺乏证据或证据的效力低而导致败诉 李少先人民警察道德概论中国刑事警察学院出版1999年。二、有的办案人员徇私情，不秉公办案表现是办人情案，关系案，偏听偏信，枉法裁决，违背法律面前人人平等，造成处罚不公，作为具体的执法者，如果素质不高，就容易偏离法律的精神，在执法中掺入个人因素，于是就出现了“处女卖淫”的荒唐事。执法机关面对现实，在法律框架内进一步明确执法标准，才能更好地执行法律，赢得公众的尊重。三、不注意细节不注意执法程序如出现场不出示警官证、执勤证、不着装;对搜查提取的东西不登记，不开收据，不让搜查人在场签字，不邀请见证人等等。由于违反程序，致使收集的证据失去了证据的意义。使一些本来能够认定的事实认定不了，本来能够查破的案件查破不了，有的勉强裁决可到最后在行政诉讼中也会导致败诉。四、作风粗暴，体罚行为人违反治安管理的行为不同于刑事犯罪行为，但在执法实践中，由于执法者素质不高，对一些行为性质定性不准，往往把违反治安管理的行为人当成是犯罪嫌疑人来对待。一个单位的执法状况和外在形象在很大程度上受制于民警的政治、业务素质。作为公安机关身要有计划地组织民警进行业务培训，和进行相关的考试考核，狠抓民警的政治素质、业务素质的提高，通过各种渠道和途径，使执法岗位民警和各执法单位负责人充分认识到执法现状与执法要求和执法质量目标之间的差距，充分认识执法质量的重要性，增强紧迫感和责任感，增强严格公正文明执法的自觉性。更好的服务于人民，让人民满意。（二）内部机制因素治安管理处罚作为公安机关重要的行政行为之一，其实施的质量高低直接关系到公安机关贯彻落实中央各项政策举措、维护社会政治治安大局稳定、保障公民权利等重要方面，但实施治安管理处罚则主要集中在公安机关的基层单位，随着形势的发展变化、机构体制的变更，公安机关内部分工也越来越细，各自的职能中即有横向交叉，相互间的配合与制约难以真正意义上的实现，既当运动员又当裁判员难以适应社会发展的客观要求，急需一个综合部门集中行使综合审核职能，统一出口，统一管理制作各种法律文书，规口统一案卷整理要求，对外法律事务、受理移送、审核复核、回复，统一考核、随时全面掌握全局全面的执法情况 刘建国社区警务丁作与警务规范人民公安出版社1995年4月版23页。长期以来，我们在对公安机关的角色定位上一直处于非稳定状态。在二十世纪50一60年代中期，我们把公安机关定位为“武装性质的半军事单位”，主要强调其武装性质，要求其向军队靠拢，从而导致军警难以区分。在二十世纪70一80年代中期，我们把公安机关定位为“无产阶级专政的柱石、工具和刀把子” 陈家逊公女机关办案程序规范、群众出版社2003年4月版31页，主要强调其国家机器的暴力属性，从而淡化了其服务性质。这一定位由于不合时宜和现代文明的要求，在1995年颁布实施的中华人民共和国警察法中己被否定。二十世纪90年代以来，在我国不断加强社会主义法制建设的宏观背景下，公安机关被定位为是“国家的治安行政力量和刑事司法力量”，这一定位强调和突出了公安机关的司法性质，但在一定程度混淆了机构职能和性质的区别。由于宪法己经确认公安机关是国家的行政机关，因此两者之间仍然存在着距离，在一定程度上也使人较难理解。公安机关定位的不稳定状态带来的后果是多种多样的。简单地说，它导致了警察地位、身份、责任的模糊，使公安机关的执法和管理工作出现了扩大化、无限化趋势。应该说，新中国成立后的一段时间内，保卫新政权，打击、镇压、镇反、清匪是公安机关的主要职能。可以说这一时期的公安机关确实是无产阶级专政的工具和刀把子。但在目前，我国已经走上了以经济建设为中心，以全面建设小康社会为目标的发展新阶段，国家机关、法律和执法工作都必须以保护、促进生产力的发展和保障公民权利的落实为主旨。否则不仅与现代法制建设的使命不符，而且会给敌对分子提供不讲民主的口实。党和国家对此认识非常明确，江泽民同志对公安机关和公安工作提出的“严格执法，热情服务”的要求就十分鲜明地反映了这种思想认识的转变。这一符合宪法精神、具有时代特征意义的概括就是对新时期公安机关和公安工作的准确定位。立法无法穷尽社会发展对法律的要求，如果要在每一具体事件中体现法律正义，就需要一种实质意义的不依赖成文规则的制度 于安德国行政法清华大学出版辛1999年10月版28页。作为基层公安机关特别是各实战单位，应切实增强执法质量意识，努力做到以执法规范为基础，以执法责任制为核心，以各种监督考评手段为保障，不断完善考评机制，把严格、公正、文明执法的要求落实到每个执法环节、每个执法部门和每个岗位民警，建立严格的考核考评具体措施，坚决实行奖惩到人到案，将执法质量与民警个人的经济利益、政治荣誉、职级晋升等密切挂钩。在各执法部门建立民警执法档案制度，从民警的接处警到日常行政管理，从执法办案到强制措施的使用。治安行政处罚的执行，都具体量化考核。从而使每位执法民警日常执法水平和状况都有准确详实的记载和科学的考核依据，使其变成一种自觉行动。从根本上促进民警依法行政，全面的提高整体执法水准。（三）外部环境因素法律的施行向来不是立竿见影的事，我国人口众多、幅员辽阔，各地区、各民族之间的世俗民风差别极大，而治安管理处罚作为一种与世俗民风联系密切的行政行为，在执行中也不可避免的要遇到外部环境因素的种种挑战。一、道德水准法律与道德同样作为一种调节人们行为的规则，不可避免地要受到道德水准的深刻影响。不同地域的人有着不同的道德水准，城市居民、有工作岗位的人注重生活质量、注重物质利益，行为习惯侧重于在合法的基础上追求物质利益的最大化，农村居民，乡土观念重，家族观念强，行为习惯侧重于在合理的基础上追求家族利益的最大化。在城市和农村，办理治安案件遇到的问题迥然不同。在城市，兄弟几个打人要受到指责，在农村，人们认为这是家人一心。二、生活水平法律作为意识形态层次的事物，向来都不可能脱离物质生活水平的影响。目前的治安管理处罚制度相对于生活水平高低不同的对象来讲，会产生两种偏差和效果。对于经济发达地区，人们通过使用金钱、交换物质利益等手段，可以轻而易举地解决一些形成案件的纠纷与矛盾，从而游离于国家的法律制度之外;对于经济落后地区，人们视金钱如命，动辄置人身名誉于不顾，倾向于采取自助行为，同样游离于国家的法律制度之外。三、法律素质城市与农村，发达地区和不发达地区，群众的法律素质有很大的差别。不少地方的群众只知有乡风民俗，不知到还有治安管理处罚条例。在城市里，交通事故接受公安交通民警的处理，而在广大农村，不少群众至今认为扣留肇事车辆甚至肇事人是天经地义的事，把拒绝公安民警执法、群众自发解决问题的违法行为与民事纠纷中的自助行为混同起来。四、完善治安管理职能的对策（一）树立以公治公的思想观念正确的意识是行动的先导，要在新时期下推进治安管理社会化的进程就必须切实提高公安机关的思想观念，公安机关的警察应当摒弃官本位的封建思想，将管人的思想作风转变成为人民服务的思想作风。 同时应当意识到人民在治安管理中的重要性，要通过合理的政策引导使人民和公众自觉参与到维护社会治安的工作中去，让影响社会治安稳定的不良因素在人民战争中消失。因此，各人民警察要积极发动群众，集民智、顺民意，倾听群众的意见和呼声，树立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的意识，使公众自觉参与到维护社会治安工作中来，最终形成“公众安全公众治、社会安全社会抓”的良好局面。（二）优化公安机关的警力资源配置社会治安的主体在目前和未来的很长一段时间内仍然是公安机关，公安机关的警力资源配置关乎社会和谐稳定。 针对我国目前警力配置不均衡的问题，应当改革公安机关的配置，精简机关人员，增加基层警力资源，加大对基层警力的培养和基层警力设施的配备，保证有足够的基层警力资源应对社会繁杂的治安问题。 针对基层警力资源应当加大培训力度，提高基层警察的业务水平和综合素养，保证基层警察能够有效与民众交流、沟通，及时发现治安隐患，同时发动群众，做好宣传工作，使广大群众自觉参与维护社会治安稳定的战斗中来玉山 俊志治安管理处罚条例实用手册河南人民出版社1987年8月 第77页。（三）加强治安管理社会化的法律制度保障科学合理的法律、制度保障是治安管理社会化的根本基础，公安机关要在新时期贯彻治安管理社会化的进程， 就必须制定相应的法律规章、制度，通过制度约束和引导社会团体、个人参与治安管理，并制约参与社会治安管理的个人和团体，保证治安管理的实际效果， 避免社会化治安管理成为不法分子组织黑社会的新形式。（四）加强辖区治安管理工作责任意识辖区治安管理是治安行政管理活动的最终体现，无论是治安行政管理还是治安行政处罚都直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是反映整个公安机关依法行政的重要窗口。为此治安管理工作要将法律、法规、规章所规范的行政管理职能通过适当的方式和管理活动融入派出所的日常工作之中，让民警及时地掌