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第八章购买性支出 本章内容 行政管理支出国防支出科教文卫事业支出公共投资支出政府采购 第八章购买性支出 第八章购买性支出 一 行政管理支出的涵义与性质涵义 行政管理支出 就是指政府财政用于国家各级权力机关 行政管理机关 司法机关和外交机构行使职能所需要的经费开支 行政管理支出属于政府购买性支出 是政府公共支出中行政部门自身消耗的部分 第八章购买性支出 一 行政管理支出的涵义与性质行政管理支出与其他购买性支出相比具有特殊性 表现在 公共行政部门所提供的行政管理 是面向全社会的一种管理 不论其数量与价值都不能通过市场竞争机制确定 具有非排他性和非竞争性 从直接生产与消费社会财富的角度来看 行政管理支出属于非生产性的社会消费性支出 行政管理是需付出经济代价或成本的 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容行政管理支出的具体内容是由多种项目类别构成的 考察我国现行政治体制 行政管理支出主要可以划分为行政管理费 公安司法部门支出和外交支出三个部分 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容 一 行政管理费行政管理费用是维持政府机构及其附属组织正常运行的经费来源 主要包括以下内容 1 公务人员薪资包括公务人员工资 津贴 补助 住房福利 社会保险与医疗保险基金以及退休人员养老金等 2 政府自身建设经费主要包括政府基本建设支出 办公设备支出 交通与通讯工具支出等项目 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容 一 行政管理费3 政府办公经费包括器材费用 材料费用 差旅费用 礼仪费用 信息费用以及相关的劳务费用等项目 4 公务人员培训经费这类开支用于政府机构人力资源的开发与培训 5 其他行政经费 二 我国行政管理支出的内容 二 公安司法部门支出从1988年开始 我国国家预算体系将公检法支出由行政支出中分离出来 设置独立的 公检法支出 类别 并分设司法检察支出和公安 安全支出两个二级科目 第八章购买性支出 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容 二 公安司法部门支出1 司法检察支出包括各级人民法院 人民检察院 司法行政机关的公务人员薪资 建设经费 办公经费和业务费 司法行政机关归口管理的属于事业编制的法律服务机构 中介机构以及科研单位经费 司法行政机关的人力资源开发与培训经费 2 公安 安全支出包括各级公安系统 国家安全机关的相关经费 业务费和地方消防体系经费 人民警察学校和公安 安全干部训练学校经费 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容 三 外交支出外交活动是一个国家加强国际交流 提高国际地位 促进国际政治 经济 军事 文化与社会事务合作的必要途径 外交活动对于人力 物力和财力的消耗需要公共财政提供专项的经费予以承担 外交支出主要包括以下内容 1 驻外机构经费主要包括驻外机构的基础设施 工作与生活设施与日常运转消耗 工作人员薪资与补贴 外事活动经费等 第八章购买性支出 二 我国行政管理支出的内容 三 外交支出2 各级政府机构 各民主党派和人民团体外交或外事访问经费 3 对外国代表团的招待费 我国应缴国际组织会费 向外国政府或国际组织的捐赠支出 以及其他外事经费等 第八章购买性支出 三 行政管理支出与政府行政效率行政管理是政府的一项基本职能 随着经济和社会事业的发展 政府的行政管理职能也不断加强 使得行政管理支出绝对规模的不断增长具有一定的必然性 第八章购买性支出 表8 1我国行政管理费规模变化情况表单位 亿元 第八章购买性支出 三 行政管理支出与政府行政效率影响行政管理支出的因素有很多 其中主要包括以下几个方面 1 经济的整体增长水平和公共收入规模一定时期内一个国家经济发展的整体水平和政府控制的可用财力大小 直接制约着行政管理支出规模 多数情况下 它们之间呈正相关关系 即经济发展水平较高和政府公共财政收入规模较大时 行政管理支出的规模也就越大 否则 将会对资源配置和收入分配产生不利影响 第八章购买性支出 三 行政管理支出与政府行政效率2 政府职能范围及其相应的机构设置与人员配备行政管理支出是由人员经费和公用经费两部分组成 政府职能范围的大小 机构设置的多少以及由此确定的行政机关人员数量 都是绝对行政管理支出规模的关键因素 第八章购买性支出 三 行政管理支出与政府行政效率3 预算管理体制完善与否行政公共部门作为公共品的 生产单位 由国家依法组建 资金由政府预算安排并提供 根据我国的实际情况来看 现行财政预算管理体制存在诸多问题 主要体现在以下几个方面 预算分配不统一 职能分散严重 管理严重缺位 预算管理乏力 支出约束力不强 缺乏财务预算约束机制以及事后的收益 成本评价系统 第八章购买性支出 案例 中国人均负担行政费用20年增长23倍近年来党和政府加大了建设节约型社会的力度 其中建设节约型政府的工作也取得了进展 但最终要实现建设节约型政府的目标 还亟须加强控制政府行政成本的工作 政府行政管理费用的快速增长令人担忧 从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20 5元到498元 增长23倍 而同期人均GDP增长14 6倍 人均财政收入和支出分别增长12 3和12 7倍 可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度 我国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关 如公务用车 公款吃喝和公费出国浪费 这是民众近年来关心的热点 中央曾三令五申遏制这些浪费 各地也采取过一些改革措施 但至今这几方面的开支都在两 三千亿元以上 中国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10 到2005年的19 2 20年间增长将近一倍 超出国际货币组织15 6 的标准 同期 中国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0 5 国防 科技和农业支出占财政支出的比重分别下降了1 8 1 2和0 4个百分点 第八章购买性支出 一 国防支出的性质及内容国防支出是指一国政府为维护国家主权与保证领土完整所必须的费用支出 是一国政府执行对外政治职能的必然结果 国防支出提供的服务 实际上是一种使用社会资源和公共财政资金来达到既定目标的国家行为 它与行政管理一样 同样具有纯公共产品的属性 第八章购买性支出 一 国防支出的性质及内容从我国的情况看 国防支出主要用于国防建设 国防科研事业 军队正规化建设和民兵建设等方面 国防支出具体的支出项目包括 军费 含部队生活费 装备购置和为虎管理费 军事行动作战费 部队训练和教育费等 国防科研事业费民兵建设费 含民兵事业费 民兵装备置购费 动员预编经费招聘事业费以及专项工程经费 第八章购买性支出 二 国防支出的规模及其影响因素的分析 一 我国的国防支出规模我国政府一直奉行防御性国防战略 这种国防政策使得国防支出占财政总支出的比例比较低 在我国国防支出中 人员生活费 活动维持费 装备费大致各占1 3左右 国防费的大部分用于人员生活和正常的活动维持方面 而武器装备的研制 试验 采购 维护费相对较少 第八章购买性支出 表8 21982 2005年中国国防支出一览表单位 亿元 第八章购买性支出 二 国防支出的规模及其影响因素的分析 二 影响国防支出的因素从当今世界的情况来看 各个国家的国防支出水平存在很大的差异 影响一个国家国防支出水平的因素主要有以下几个方面 1 国家安全战略国家安全战略对于一个国家的国防需求具有至关重要的决定性作用 不同的国家安全战略 引起不同程度的国防和军事需求 从而导致不同的国防支出水平 国家安全战略可以简单分为进攻型 全球防御型 地区防御型和本土防御型 二 国防支出的规模及其影响因素的分析 二 影响国防支出的因素2 国家安全形势国家安全形式的变化对国防支出水平的影响也是直接的 当战争发生时 由于国际或地缘局势恶化 致使潜在战争危险急剧增加时 国防支出的增加是必要的也是必然的 相反 当国际与地缘关系较为和睦 形势趋向缓和 国防支出就可能因此而压缩 3 经济发展水平与公共财政能力国家的经济发达程度和因此而形成的公共财政能力是决定国防支出水平的充分条件和国防体系的物质基础 经济实力越强 用于国防方面的支出就可以越大 经济实力越弱 国防开支就会受到很大的限制 第八章购买性支出 三 优化国防支出结构合理的国防支出结构的确定通常要处理好以下几个主要问题 一 人力投入和技术装备投入的合理比例由于科技的进步 军事行为的特征不论从战略角度还是战术角度都发生了巨大的变化 有一些变化是本质型的 人力因素在决定战争胜负中的重要性大大降低 而技术装备因素的决定性作用越来越明显 因此 国防支出中军事装备费用越来越高 而直接进行作战和操纵武器装备的人力不断减少 相应的国防费中人员费所占比重也在下降 军队的有机构成呈现不断提高的趋势 第八章购买性支出 三 优化国防支出结构 二 国防科研投入和生产投入之间的合理比例在国防经费有限的情况下 要加强军事科研的力度就势必会减少军事装备生产的投入 要多生产一些军事装备 又势必会引起军事科研经费的减少 二者之间的矛盾反映了国防远期利益和近期利益之间的矛盾 如果其中的比例关系不当 就会造成现有国防力量不足或国防体系缺乏发展后劲的不利局面 三 作战系统投入和后勤保障系统投入的合理比例现代战争的高技术性和复杂性 对于后勤保障系统的要求越来越高 后勤保障系统的运作往往对于军事行动的结果起到决定性的作用 例如美国在90年代初期海湾战争中 如果没有完备 可靠 快速的后勤保障机制 能在远离本土上万公里的战场上取得胜利是难以想象的 因而必须注意调整二者之间的比例关系 第八章购买性支出 第八章购买性支出 一 科教文卫事业支出的性质和必要性在中国 目前公共支出的文教科学卫生事业费 是指国家预算用于文化 出版 文物 教育 卫生 中医 公费医疗 体育 档案 地震 海洋 通信 电影电视 计划生育 党政群干部训练 自然科学 社会科学科协等项目事业人员和公用经费支出以及高技术研究专项经费 一 科教文卫支出的性质科教文卫支出 属于非生产性支出 是社会消费支出 一 科教文卫事业支出的性质和必要性 二 科教文卫支出的必要性仅仅局限于从纯经济领域本身去寻求发展经济的动力是一种十分狭隘的做法 只有大力发展科学 教育 文化事业和不断提高人民的健康水平 才能推动经济的迅速发展 因此 政府越来越重视用于教育 科技和保健等共同需要部分的投入 并在提供科教文卫服务方面发挥着十分重要的作用 第八章购买性支出 一 科教文卫事业支出的性质和必要性 二 科教文卫支出的必要性科学技术是第一生产力教育是科学技术这种 第一生产力 的源泉和基础文化 卫生事业的发展直接关系到人民的健康水平与精神文化水平的提高 第八章购买性支出 二 科教文卫支出责任的划分 一 教育支出根据公共物品理论分析 义务教育即基础教育 在我国包括小学 初中阶段的教育 基本属纯公共物品范畴 这一部分所需的教育经费基本由国家财政负担 中等教育 高等教育等教育 一方面能够提高国民的素质 促进社会进步 带来 外溢 的社会效益 但另一方面 这种教育投资能够给受教育者带来额外的收益 并且高等教育带来的个人收益 可能大于其 外溢 的社会效益 因而是一种 准公共物品 这部分所需要的教育经费 应由政府和社会共同承担 第八章购买性支出 二 科教文卫支出责任的划分 二 科研支出科学研究包括基础研究和应用研究 基础理论研究 如数学 物理 天文 考古等 由于此类研究的投入较多 风险较大 科研成果具有正外部性 但往往不能直接为社会生产直接利用 其成本与收益不易通过市场交换对等起来 这就使得私人机构无力提供或不愿提供 因此 此类科学研究所需经费就必须由政府财政负责提供 应用技术研究的成果能够直接转化为现实的生产 产生经济回报 并且具有较强的排他性和竞争性 因而更接近私人产品 所以这部分科学研究所需要的经费 除由政府财政给与一定的资助外 基本上应由私人部门来承担 第八章购买性支出 二 科教文卫支出责任的划分 三 文化娱乐支出各类文化机构提供的文化服务 根据其效用可分为私人物品 公共物品和准公共物品 在市场经济中 政府应承担的公共文化支出 主要是涉及全体社会公众利益的文化事业开支 即属于公共物品和准公共物品范畴的文化服务 具体包括两个方面 公共文化设施建设 如兴建公共图书馆 博物馆 文化馆 保护文物等 文化市场调节和管理 如文化市场管理和监督 打击违反法律法规和社会道德规范行为 保护知识产权 支持民族传统文化的挖掘 整理 扶持代表国家或地区高水准的文艺团体等 第八章购买性支出 二 科教文卫支出责任的划分 四 卫生医疗支出政府医疗卫生支出包括医疗支出和公共卫生支出两部分 医疗服务是指一般性疾病的治疗和享受性的保健服务 又要接受服务的对象是具体的个人 具有排它性 其利益体现为个人化 因此 提供医疗服务的经费可以按市场收益收费原则来解决 公共卫生服务主要是为社会提供公共服务 如预防传染病 接种防病疫苗 妇幼保健等 涉及面广 资金需要量大 不以营利为目的 其受益对象是全体社会公众 私人不可能也不愿意提供这类服务 第八章购买性支出 三 科教文卫支出的管理对于公共事业部门的各项事业支出 一般来说 总体上应采取预算控制方式进行管理 原则上应根据指出的不同类型采取不同的预算管理方式 第八章购买性支出 三 科教文卫支出的管理 一 确定定员定额 核定收支标准定员 是指国家对科教文卫单位规定的人员编制和定员比例 定额 是根据单位业务工作的性质和特点 对财力 物力的消耗和补偿 配备 利用等方面规定的指标定额 事业单位的收支标准 是指国家为事业单位办理财务收支等行为而颁布的统一规定 它包括收入标准和支出标准两个方面 第八章购买性支出 三 科教文卫支出的管理 二 预算管理预算管理的主要内容有 1 核定收支实行收支预算 即要求所有使用单位的各项收入和各项支出都必须纳入单位预算 统筹安排 统一管理 2 定额过定项补助定额补助是根据事业单位收支情况 按一定标准确定总的补助数额 如对高等院校实行生均定额补助等 定项补助是对事业单位某些支出项目实行补助 如对工资支出项目进行补助 或对大型修缮和设备购置进行补助等 第八章购买性支出 二 预算管理3 超支不补 节余留用事业单位收支预算经主管部门和财政部门核定后 由单位自求平衡 增收节支的节余留归单位继续使用 单位超支 一般情况下财政部门不予追加 4 收入上缴对某些收入大于支出较多的事业单位 可采用收入上缴的办法 上缴数可以是定额的 也可以是按比例的 上缴办法可以按月或按季 也可以在年底终了时一次上缴 第八章购买性支出 第八章购买性支出 一 政府公共投资的必要性公共投资是政府介入社会经济活动的一个重要方面 在社会经济资源配置中具有十分重要的作用 表现在 一 公共投资有利于强化国有经济在关心国计民生的重要产业领域的地位 二 公共投资可以弥补市场机制运行的不足 三 公共投资已成为市场经济国家政府对经济宏观调控的惯例 二 公共投资方式的选择公共投资方式是指各级政府在投资项目的选择 投资项目的资金筹集 资金投放 项目的管理等方面的运行方式 依据不同的标准 可划分为以下几类 一 以政府的参与程度不同 可划分为政府间接投资 政府独立投资和政府参与投资 二 根据各类公共投资主体的分散程度不同 可划分为政府集中投资和政府分散投资 三 以公共投资是否有偿为依据 可划分为无偿投资和有偿投资 第八章购买性支出 三 影响公共投资方式的因素 一 政府的经济职能按社会主义市场经济的要求 政府管理经济的职能 主要是制定和执行宏观调控政策 提供公共产品 为经济发展创造良好的环境等 而不直接干预企业的生产经营活动 二 政府的投资体制政府的投资体制是指组织 领导和管理社会投资活动的管理权限和职责的划分等的基本制度和主要方式 它包括投资主体及投资决策权的划分 投资管理权限和职责的划分 投资调控方式 投资管理机构的设置等要素 第八章购买性支出 三 影响公共投资方式的因素 三 公共投资资金的来源公共投资的资金来源不同 资金成本就不同 这也决定了政府在投资方式上要有所选择 四 公共投资范围公共投资范围 投资领域的框定 在一定程度上决定公共投资方式的选择 公共投资的范围可以是以下几个层次 竞争性行业 非竞争性行业 所有的经济部门 投资的范围不同 公共投资的方式也不同 第八章购买性支出 三 我国目前公共投资存在的问题我国目前的公共投资活动中存在以下问题 一 全国缺乏统一的领导 规划和管理全国没有一个专门的机构来管理 指导 协调中央和地方的政府投融资工作 目前 我国的政府投融资分别由计委 财政部 各主管部门 政策性银行等有关部门分别管理 缺乏统一划 难以形成合力 二 政府引导外资投入的BOT方式面临困难BOT是build 建造 operate 经营 transfer 移交 三个词结合起来的缩写 是一种新型的利用财团资本进行基础设施融资的方式 这种引资建设方式在具体运用中存在着一些问题 第八章购买性支出 三 公共投资要吸引国内民间资本大量投入基础产业目前民间资本投资占基础设施投资的比例仍然很小 民间资本投资基础设施建设的潜力还很大 政府应该给予政策上的扶持和资本上的支持 引导更多民间资本投入 四 政策性银行步履维艰资金成本偏高资金来源的结构极不平衡资金运用任务艰巨 第八章购买性支出 四 改革开放以来我国公共投资方式的演变在我国的投融资体制的改革过程中 主要经历了以下几个过程 一 试行拨改贷制度从1979年开始 国家进行基本建设投资制度的改革 先在北京 上海 广东等省市的轻工 纺织等行业选择一批有还款能力的项目试行拨改贷制度 1986年又做了一些调整 将国家预算内投资分为国家预算内拨款投资和国家预算内拨改贷两部分 对没有还款能力的科研 学校 行政等非经营性建设项目 恢复无偿拨款的办法 第八章购买性支出 四 改革开放以来我国公共投资方式的演变 二 实行基本建设基金制 成立专业投资公司实行基本建设基金制 成立专业投资公司 投资方式走出了政企分开的第一步 开始尝试用经济办法对投资进行管理 三 贷改投为改变拨改贷的弊端 1996年公共投资实行贷改投 凡是国家投资的项目 包括基础设施项目 国家将拨付给企业和建设单位的投资资金作为资本金 本着所有者和经营者分离的原则 由企业自主经营 第八章购买性支出 四 改革开放以来我国公共投资方式的演变 四 成立政策性银行 完善政府投融资体系 五 财政贴息制度 探索以财政资金引导社会资金投入基础产业建设 六 继续探索吸引 利用外资的BOT投资方式 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 一 与政府采购相关的基本要义1 政府采购政府采购 governmentprocurement 亦称公共采购 publicprocurement 它是指各级政府及其所属机构为提供社会公共产品和服务及满足自身需要 在财政监督下 以法定程序和方式从国内 国际市场上购买所需货品 工程和劳务的经常性行为 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 一 与政府采购相关的基本要义政府采购的特点 1 采购资金来源的公共性2 采购范围的广泛性3 采购规模巨大4 政府采购的政策性5 政府采购管理的公共性 公开性6 政府采购行为的非盈利性 第八章购买性支出 一 与政府采购相关的基本要义2 政府采购制度政府采购制度 governmentprocurementsystem 是指有关政府采购实体 采购范围 采购方式 采购政策及采购管理等一系列规定的总称 其基本内容体现在以下四个方面 政府采购法规政府采购政策政府采购程序政府采购管理 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 一 与政府采购相关的基本要义3 政府采购市场政府采购市场 governmentprocurementmarket 是指各级政府及其所属机构通过中介组织或直接从供应商那里采购商品工程和服务所形成的特殊市场 4 三大概念间的相互关系政府采购活动是一种规范化的政府购买行为 政府采购制度是对政府购买行为进行管理的一系列法律法规的总称 它把一般的政府购买活动规范成为政府采购 政府采购市场是政府进行货品 工程和服务采购所形成的市场 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 二 政府采购制度的运行基础分析政府采购制度运行基础意义如下 1 保证政府采购制度健康运行的法律基础政府采购制度都是通过政府采购法来体现的 实行政府采购制度的国家都有一套由政府采购相关法规构成的完整的法律体系 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 二 政府采购制度的运行基础2 以市场为基础 政府与企业保持平等的商业地位政府采购制度规定企业之间的公平竞争为重要基础 政府在市场上进行采购活动 通过企业之间的公平竞争机制选择最优的货品 工程和服务 取得最好的采购效果 政府所需的货品和服务通过市场由企业提供 政府 采购实体及其代理机构 与企业 供应商 之间保持对等的商业主体地位和平等的商业关系 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 二 政府采购制度的运行基础3 政府采购制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系在政府采购活动中 公共税收是基本的收入来源 税收由纳税人缴纳 政府受纳税人之托为社会提供公共产品 运用税款进行各种支出时 政府要对纳税人负责 做到物有所值 因此 为纳税人创造最大的价值是各国政府采购制度的共同宗旨 同时 政府采购活动要公开 透明 便于社会公众监督 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 三 政府采购制度的意义1加强支出管理 提高资金使用效益政府采购制度有利于进行支出控制 强化支出管理 硬化预算约束 政府采购活动公开 透明 便于财政监督和减少腐败 主要以公开招标方式进行采购 使政府得到物美价廉的商品 工程和服务 节约了财政资金 提高了资金使用效益 第八章购买性支出 一政府采购的目标和原则 三 政府采购制度的意义2强化政府宏观调控政府采购支出对于国民经济总量具有重要影响 政府采购的数量 品种和频率 影响着财政支出的结构 反应出一定时期的财政政策 3促进国际经济协调与合作为使本国企业有效参与国际竞争 促进本国 本地区及全球经济的发展 签署政府采购协议 开放政府采购市场逐渐成为各国参与国际经济合作 促进经济区域化 全球化发展的重要内容 第八章购买性支出 二政府采购的管理 一 政府采购管理机构模式1集中采购模式即由设立的专门机构或财政部门负责本级政府几乎所有的采购 如我国香港由布政司物品供应科集中采购除少数低值以外的所有商品 2分散采购模式即在遵守国家法令规定的前提下 采购由各需求单位自己进行 3半集中半分散采购模式又叫集中与分散相结合模式 即由专门机构或财政部门负责一部分商品 工程和服务的采购 其他项目由支出部门或单位依法自主进行 第八章购买性支出 二政府采购的管理 二 政府采购的管理就国际惯例来看 财政部门是政府采购的重要管理机构 其职责和权限虽因各国政府采购模式的不同而有所不同 但一般情况下 都包括以下主要内容 采购预算的编制 审查和批准 制定采购政策 法规或指南 管理协调采购委员会的采购事务 负责采购统计 采购分析和评估 监督采购活动等 第八章购买性支出 二政府采购的管理 三 政府采购方式实施政府采购的具体方式很多 但总体来看可分为两类 1招标采购招标采购是指采购单位按某种事先确定和公认的标准 以招标方式邀请所有合格供应商参加投标 并与之签订合同的一种采购方式 2非招标采购非招标采购方式是指运用招标以外的方式进行采购 主要包括以下几种方式 询价采购 shopping 谈判采购 negotiation 单一来源采购 singlesource 批量及小额采购等 第八章购买性支出 二政府采购的管理 四 政府采购周期一个项目的政府采购是由若干连续