主体功能区规划实践和政策因应.doc

主体功能区规划实践和政策因应：重庆样本杨庆育2011-05-04摘要：构建主体功能区，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措，是科学发展观在空间上的具体落实。结合资源禀赋和空间开发状况，重庆市主体功能区主要分为重点开发、限制开发、禁止开发三类区域。其发展主要遵循增强科学发展意识、促进区县主体功能定位落实、促进产业特色发展、有效控制区县盲目扩张和无序开发的思路展开。在重庆市主体功能区的发展过程中，分类政策和绩效考核是核心和关键，完善规划体系可强化执行力是重要保障。同时，推进形成主体功能区要与国家区域发展总体战略相衔接。关键词：重庆经济，城市发展，主体功能区，区域经济主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元；是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求；是按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域，主要是解决人与自然的和谐发展问题，并可作为国家区域调控的地域单元翻。一、主体功能区建设是符合国情的现实选择综合考虑区域发展的差异性，划分不同类型区域并制定和实施有区别的规划及发展政策，是世界各国政府调控区域发展的重要途径。放眼全球，区域规划的实践和理论探索从20世纪20年代开始：早期阶段的区域规划是制定和实施有区别的城市规划和工矿区规划；中期阶段的区域规划重点是促进工业区域建设和缩小区域差距；近期阶段的区域规划则从单纯经济开发规划转向社会综合开发规划，区域可持续发展的概念逐步深入到区域规划的各个方面，出现了明显的绿色化和差别化取向。从我国看，区域发展思路经历了一线、二线、三线的划分（19661972年），沿海、内地的划分（1982年），东、中、西部三大经济地带的划分（1986年）.以及现在的西部、东北、中部、东部四大板块的划分等阶段。区域发展政策先后经历了以国防安全为重心的阶段（1978年以前）、以经济效率为重心的阶段（19781990年）、注重效率兼顾公平的阶段（19901999年）和更加注重公平的阶段（1999年以来）。无论是过去关于区域划分还是区域发展政策的选择，以行政区为单位的经济增长均是衡量区域发展的关键因素和核心标准。构建主体功能区，是我国区域发展理念的重大突破。其基本含义就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向、开发时序和开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域政策和绩效评价体系，规范空间开发秩序，促进入与自然和谐发展。该思路是对我国区域发展实践的发展，是区域发展理念的一次革命性创新举措，首次突破了行政单元的区划约束，首次考虑了经济、人口和资源环境因素，首次科学地界定了区域发展与开发，并赋予发展更加丰富和科学的内涵。构建主体功能区，是基于我国国情的现实选择和新阶段发展的现实需要，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措，是科学发展观在空间上的具体落实，具有重大意义。一是有利于区域可持续发展。区域的资源环境承载能力是划分主体功能区的主要依据，这就从根本上避免了资源环境的过度承载，实现区域可持续发展。二是有利于缩小区域发展差距。构建主体功能区，跳出了追求缩小经济总量差距的思维定势，把协调发展的实质定位于人和环境，而不是地区生产总值，使区域差距缩小的实质成为生活在不同区域的人民都有接受教育的机会、都有就业和参与发展的机会、都享有均等化的公共服务，使全体人民共建共享发展改革的成果。三是有利于构建更加合理的地域分工体系。通过划分主体功能区，突破行政区范围，引导生产要素有序流动，引导产业有序转移，促进资源有效整合，促进产业结构和布局进一步优化，从而在生产要素基础上，而不是行政单元基础上，建立起更为合理的地域分工体系，从根本上避免了地区之间的产业同构和低水平重复竞争。四是有利于行业政策与区域政策的协调配合。长期以来，国家的宏观经济政策中行业政策与区域政策存在“条块分割”现象，政策效应往往相互减弱甚至抵消。构建主体功能区将实行分类管理的区域政策，实现行业政策区域化，使区域政策与行业政策相互协调融合，政策效应得到充分发挥。二、构建主体功能区视野的重庆实践重庆是一个比较特殊的直辖市，幅员面积8.24万平方公里，大约是京津沪幅员面积总和的2.5倍，自然禀赋和开发状况空间差异较大。从幅员面积和人口数量看，具有中等省份构架。从自然特征、人口分布和经济布局看，具有大城市、大农村、大山区、大库区并存特征，是国情的缩影。重庆市加快推进形成主体功能区.既是有效利用国土空间的地方发展实际需要，更是科学发展观指导区域发展在重庆市的具体实践。（一）重庆市资源禀赋及空间开发状况重庆市地处长江上游，区域位置主体位于我国地域位置的中心，总体上适应较大规模的综合开发，但也存在着一些先天性的缺陷。从资源禀赋上看，适宜开发土地资源少，平原及台地面积不到5%，人均可利用土地资源达不到全国平均水平；水资源总体丰富，但分布不均，西部人多水少，东部人少水多；渝东地区处于大巴山和武陵山生态区域，是我国较好的生态保护区域，但同时生态敏感度也较高；由于地处长江上游和三峡库区腹地以及特有的地形地貌，常年风速低，空气污染的稀释能力不高，使其环境污染消纳能力不太强。从国土空间开发现状看，开发强度在西部地区最高，是全国平均水平2倍，人口密度是全国平均水平的2.6倍；单位城镇空间集聚的人口偏少，城镇的人口密集度偏低，仅45%的区县单位建设用地产出达到全国平均水平。1997年重庆直辖以来，按照既保生态环境又保经济发展的要求，使经济社会保持了又好又快发展的基本势头，面对人民期盼小康社会的要求，同时又面对重庆资源禀赋及开发现状所存在的矛盾，迫切需要以科学发展观为指导，按照高效、协调、可持续的发展理念，按照主体功能区规划的基本要求，加快重庆市转变空间开发利用的方式。（二）重庆市主体功能区划分考虑重庆市作为国家开展主体功能区规划的八个试点省市之一，早在2007年就全面开展主体功能区规划编制工作，目前已经编制形成重庆市主体功能区规划。规划将全市国土空间划分为不同类型区域。1.重点开发区域.重点开发区域包括以重庆主城核心区向周边一小时车程范围的经济圈区域的23个区县，以及渝东北的万州、开县、垫江、梁平、忠县、丰都，渝东南的黔江等区县；扣除区域内的耕地规划范围，其总面积约290万公顷，人口2303万，约占全市总面积的35010和总人口的81%；是产业发展和人口集聚的主体区域，按照主体功能区规划的要求，应在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快产业集聚，提升承载人口和吸纳就业的能力，成为重庆市加快和率先发展的主体支撑。到2020年，集聚经济总量占全市95%左右，集聚人口总量占全市90%以上。2.限制开发区域。限制开发区域主要包括渝东北地区和渝东南地区的生态区域和农产品主体产区，面积约454万公顷，人口约545万，约占全市总面积的55%和总人口的19%。按功能分为生态保障区和农产品保障区，其中，生态保障区包括处于上述两地区的云阳、彭水、城口、巫溪、巫山、奉节、石柱、武隆、酉阳、秀山等10个县；农产品保障区包括全市所有区县耕地规划范围，面积217万公顷，其中，基本农田183万公顷。限制开发区以稳定提高农业综合生产能力和生态产品生产能力为首要任务，增强水源涵养、水土保持、维护生物多样性等能力，因地制宜地发展特色农业等资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。3.禁止开发区域。禁止开发区域包括市域内的国家及市级自然保护区24个，世界文化和自然遗产2个，国家及市级重点风景区36个，国家及市级森林公园58个，国家地质公园4个，重要水源地、重要水源水库及其保护区58个，面积约80万公顷，约占全市总面积的10%；禁止开发区是保护自然文化资源的重要区域、点状分布的重要生态功能区域、特殊功能保护区域。由于优化开发区属于开发密度较高、发展水平较高的区域，而重庆市除主城核心局部区域外都不符合该条件，同时考虑区域划分完整性，因此未划分优化开发区域。在明确主体功能区划分的同时，规划提出主体功能区区域政策和绩效评价考核方向，并在“十二五”规划纲要中以专栏形式进行了明确。（三）重庆市推进形成主体功能区的规划实践主体功能区规划是指导国土空间开发格局的重要规划，需要相关的发展规划、国土规划、城市规划、环保规划等支撑。但从我国的规划现状看，上述规划都各自以编制规划的部门为主，没有将发展理念与空间布局结合起来。为了打破这种规划分割的现状，形成规划的合力，为主体功能区规划实施奠定基础，从2008年起，重庆市就开始试点推进区县经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划“四规叠合”的工作。主要的工作步骤是：通过进行国土空间状况的综合评价进行功能区划分；按照城乡统筹、全域覆盖、导向明确、分区联动等原则将区域划分为农业、生态、工业、城市综合服务、物流等多个功能区；在此基础上开展近期建设布局，规划重大产业、基础设施和公共服务设施，从而实现了“四大规划”同步。1.增强了科学发展意识。通过“叠合”过程中对区域空间状况的“摸底调查”，使区县党委、政府充分认识到国土空间是有极限的，要科学开发；国土空间开发是有时序的，要有序开发；国土空间承载力是有限，要协调开发。部分限制开发区的区县比较深刻地认识到，限制开发区是可持续发展区，限制开发不等于限制发展，只是限制“三高一低”粗放型发展，而更加强调可持续发展；限制开发区是特色生态经济发展区，其核心要义就是凸显资源优势，突出产业特色，在保护生态环境的前提下，将特色经济做大做好；限制开发区是重点支持区，差异化的补偿制度以及绩效考核导向，将为生态经济提供良好的发展空间。2.促进区县主体功能定位落实。重庆市对区县确立主体功能定位，在规划指标安排上，对不同主体功能区域提出了不同要求，如重点开发区建设用地增长指标高于全市平均水平，其积聚人口和经济规模指标也必须高于全市平均水平；而限制开发区在加大财政转移支付水平的同时，其生态保障和农产品开发的指标要求又必须高于全市平均水平，同时集聚人口和经济指标又低于全市平均水平。3.促进产业特色发展。明确各区县鼓励产业目录，对于符合产业定位的产业项目，在用地指标、项目布局、招商引资、政策措施等方面予以支持。通过功能分区明确产业集中布局区域，确保产业在资源环境承载能力范围之内发展。在功能区内明确重大产业园区的位置、规模及相应指标要求，提高集约度，避免产业布局的遍地开花。4.有效控制区县盲目扩张和无序开发。综合四大规划的核心控制要素，将人口规模、基本农田、耕地保有量、主要污染物排放容量、自然保护区面积等关键控制性指标下达到各区县，要求各区县将控制性指标分解到各功能区，实现控制性指标落地。“四规叠合”为推进形成主体功能区在规划工作中提供了有意义的实践模式。三、构建主体功能区前瞻结合重庆市实际，推进主体功能区的发展需注意以下几个方面。（一）分类政策和绩效考核是推进主体功能区的核心和关键国务院全国主体功能区规划已经颁布，各省市的规划也将陆续出台，从而构筑起清晰的全国主体功能区空间布局。但要使规划落到实处，还必须有相应的土地、财政、投资、产业、人口管理等方面配套政策和绩效考核评价体系强力支撑。要按照构建主体功能区的要求，整合政策手段，强化政策协调，发挥复合效应，重点抓好两大“牛鼻子”：一是制定分类政策，落实中央和省级财政对限制开发区均衡性财政转移支付，逐年加大投入力度，并“带帽”下达到国家及省级限制开发区，解决限制开发区域发展的后顾之忧。二是尽快建立适应主体功能区规划的绩效考核评价体系，考核是构建功能区的“指挥棒”，尤其是限制开发区要将不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入、城镇化率等指标落到实处，要把推进形成主体功能区的考核结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的主要依据，引导各地自觉把发展转入科学发展的轨道。（二）推进形成主体功能区要与国家区域发展总体战略相衔接国家区域协调发展总体战略是推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展。中央“十二五”规划建议提出“要坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。主体功能区政策属于区域政策，要服从并服务于区域发展总体战略。主要体现在：一是突出主体功能区政策的差异性。同级同类的主体功能区，实施政策也应有区别，例如同样作为限制开发区，西部与东部在公共服务水平上就存在较大差距，如果按照同一标准实施财政转移支付，就事实上否认了西部大开发的战略优先地位，同时也不利于实现全国一盘棋的公共服务均等化。二是区域战略要体现主体功能优先原则。要把西部地区重点开发区建设作为深入实施西部大开发的重要突破口。西部大开发战略实施以来，通过国家政策的大力支持和西部地区的自身努力，已经取得明显成效，在基础设施建设和生态环境保护方面取得较大进展，但是西部与东部、中部地区的发展差距仍然在继续扩大，人民生活水平和公共服务水平的差距没有缩小。在西部这样一个经济社会发展欠发达、自然条件复杂、地域面积广大的地区，必须按照构建主体功能区的区域发展新思路，加大对重庆、成都和西安等一批发展基础较好、潜力较大、资源环境承载能力较强地区的支持力度，才可能既实现新时期西部开发的新突破，又体现主体功能区规划的作用。（三）完善规划体系可强化执行力是推进形成主体功能区的重要保障必须切实体现主体功能区规划作为国土空间开发战略性、基础性、约束性规划的作用。一是完善规划体系，创新规划机制。我国涉及空间开发的国土规划、城市规划、环境规划