土地利用总体规划实施评价.doc

XX 市土地利用总体规划 1997 2010 实施评价 XX 农业大学城乡规划设计研究院 二 六年三月 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 I 目目 录录 引 言 1 1 评价区域概况 1 2 评价的目的 1 3 评价的内容 3 3 1 规划实施情况评价 3 3 2 规划实施效益评价 4 4 技术路线 4 一 1997 规划 回顾 6 1 1997 规划 编制时背景回顾 6 2 1997 规划 实施期间社会经济发展情况回顾 7 3 规划实施期间土地利用结构变化情况回顾 8 4 1997 规划 确定的目标及措施 9 4 1 1997 规划 确定的土地利用总目标 9 4 2 1997 规划 确定的主要指标及时序安排 10 4 3 1997 规划 主要措施 10 二 1997 规划 的实施情况评价 12 1 规划指标实施情况评价 12 1 1 耕地保护目标的实施情况评价 12 1 2 建设用地控制目标实施情况评价 15 1 3 土地整理开发复垦补充耕地指标实施情况评价 19 1 4 土地利用结构调整目标实施情况 21 2 土地利用布局实施情况评价 22 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 II 2 1 土地利用用途分区实施情况 22 2 2 省级重点建设项目用地布局实施情况 25 2 3 城市土地利用布局实施情况 26 3 规划管理措施实施情况评价 26 3 1 年度计划管理制度的执行情况 27 3 2 基本农田保护制度实施情况 28 3 3 土地整理开发复垦措施的落实情况 29 3 4 对违规事件的查处情况 30 三 1997 规划 总体效益评价 32 1 1997 规划 与社会可持续发展 32 1 1 规划实施与粮食安全 32 1 2 规划实施与土地资源集约利用 33 1 3 规划实施与土地管理制度完善 34 2 1997 规划 与经济可持续发展 35 2 1 规划实施与建设用地保障 35 2 2 规划实施与土地产出效益提高 36 2 3 规划实施与土地资产升值 37 2 4 规划实施与经济成本控制 38 3 1997 规划 与生态环境保护 39 3 1 规划实施与人居环境改善 39 3 2 规划实施与生态资源保护 39 3 3 规划实施与环境整治 40 四 规划编制与实施中的问题与反思 41 1 规划编制与实施存在的问题 41 1 1 规划编制存在的问题 41 1 2 规划实施面临的形势 42 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 III 1 3 规划遭受的外部制度约束 45 2 对 1997 规划 自身的反思 46 2 1 关于规划基本出发点的反思 47 2 2 关于规划基本思路的反思 48 2 3 关于规划制定和审批程序的反思 49 2 4 关于规划实施管理体制的反思 50 五 新一轮规划修编的思路与对策 52 1 修编的必要性 52 1 1 应对南通市宏观经济环境发生客观变化的必然要求 52 1 2 缓解南通市当前严峻的土地利用形势的必然选择 52 1 3 落实科学发展观 转变经济增长方式的具体体现 53 1 4 规划自身不断成熟与完善的必然过程 53 2 新一轮规划修编的思路 54 2 1 充分注重土地资源可持续利用和社会 经济 环境的协调发展 54 2 2 以经济发展客观规律为依据 合理调控土地利用的时期行为 54 2 3 规划的制定 实施 管理要充分融合政府 社会 市场三者优势 扬长避短 55 3 规划修编的具体对策 55 3 1 严格按照国办发 32 号文件要求 深入开展重大问题研究 55 3 2 改进规划编制程序 增强规划的科学性 56 3 3 加强规划实施管理 完善规划实施机制 57 3 4 加快规划配套体制改革 营造良好的制度环境 58 3 5 转换规划理念 培养制度创新 59 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 1 引引 言言 1 评价区域评价区域概况概况 南通市位于江苏省东南部 地处北纬 31 41 06 32 42 44 东经 120 11 47 121 54 33 之间 东濒黄海 南倚长江 西靠泰州 北接盐城 隔江与上海 苏州相望 是 国家首批批准的沿海十四个对外开放港口工业城市之一 下辖启东 海门 通州 如东 如皋 海安六个县 市 及崇川 港闸 经济技术开发区 3 个区 共有 125 个镇 6 个 乡 1891 个村 土地总面积 10534 4 平方公里 含长江水面和滩涂资源 其中 南通统 计年鉴 为 8001 平方公里 2004 年末总人口 773 79 万 其中农业人口 533 17 万 非 农业人口 240 62 万 人口密度为 967 人 平方公里 近十年来 南通市在中共南通市委 市政府领导下 认真贯彻落实党中央的精神 努力加快产业结构调整 积极推进改革 扩大开放 经过不懈的努力 南通经济取得飞 速发展 科技 教育 文化 卫生 体育等各项社会事业也取得重大进步 九五 期 间 国内生产总值由 1995 年的 466 53 亿元上升到 2000 年的 736 44 亿元 年均增长率 达 9 56 进入 十五 期间 南通市委市政府审时度势 提出了 依托江海 崛起苏 中 融入苏南 接轨上海 走向世界 全面小康 的发展战略 把南通的社会经济发展 载入了快速发展期 十五 的头四年 南通市全市 GDP 由 736 44 亿元上升到 2004 年 的 1226 06 亿元 年均增幅 13 59 2004 年南通市财政总收入达 138 72 亿元 占全市 GDP 的 11 31 丰裕的财政收入为全市的基础建设投资提供了强大的源泉 也为南通 市社会经济的发展提供了强有力的支撑 2 评价的评价的目的目的 规划作为解决战略发展的有力工具 是一门预测变化的科学 是建议未来方向的过 程 但由于人类预测能力的有限性和未来的不确定性 致使规划在对未来预测时难免产 生偏差 且随着时间尺度越长 这种偏差越大 尤其是在经济社会发展的领域 因此适 时对规划执行情况进行评估 本身就是规划实施的一项重要内容 南通市土地利用总体规划 1997 2010 简称 1997 规划 是严格按照中共中 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 2 央 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 的精神编制的以耕地保护为主的刚 性规划 规划实施几年来 对加强全市土地宏观管理和实施土地用途管制 严格保护耕 地特别是基本农田 保障重点建设项目等必要的建设用地和生态环境建设用地 促进土 地资源集约利用和经济社会协调发展 发挥了重要作用 并取得了明显的成效 但近年 来 随着南通市社会经济的快速发展和上海经济圈辐射能力的逐渐增强 南通市社会经 济发展的内部 外部动力发生了重大变化 致使 1997 规划 在实施中遇到了许多新问 题 新情况 针对规划实践存在的问题 国土资源部于 2003 年发布了 关于做好市 地 级土 地利用总体规划修编试点工作的通知 国土资发 2003 222 号 决定在南通 杭州 武汉等 14 个城市开展市级土地利用总体规划的修编试点工作 国土资源部的上述决定 不仅为南通市提供了一次全方位审视 1997 规划 实施成效的绝好机会 也为南通市因 地制宜 发挥主观能动性制定符合本地实际的土地利用总体规划提供了前所未有的机遇 随着全国市级修编试点工作的广泛开展 土地利用总体规划修编的前期研究工作日 益引起政府和人民的高度关注 2004 年 11 月 国务院为了全面落实科学的发展观 促 进经济结构调整和增长方式转变 实现经济社会全面 协调 可持续发展 做出了 国 务院关于深化改革严格土地管理的决定 国发 2004 28 号 就加强土地利用总体规划 城市总体规划 村镇与集镇规划实施管理等方面进行了严格的规定 2005 年 6 月 国务 院办公厅转发了国土资源部 关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见 国办发 2005 32 号 就积极稳妥地推进规划修编的前期工作及解决规划修编中的重大问题做 出了具体要求和详细的规定 两个中央文件的相继发布 在很大程度上澄清了目前市级 规划修编中的思想误区 为第三轮土地利用总体规划修编在全国的全面开展指明了方向 对南通市 1997 规划 的实施评价就是在上述文件精神的指导下 本着客观公正的 原则 对 1997 规划 实施的基本情况及实施带来的社会 经济 环境效益进行综合 系统的评价 努力做到 四查清 四对照 即查清规划期内新增建设用地总量与国民 经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查 查清闲置土地和低效用地数量与规划确 定的节约用地挖潜目标对照检查 查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查 查清违法用地数量和处理情况与违法用地的处理要求对照检查 以求为新一轮规划修编 提供有益的经验和思路 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 3 3 评价的内容评价的内容 所谓土地利用总体规划实施评价 是指根据一定的标准 运用一定的方法 对土地 利用总体规划执行的效果进行分析 比较与综合后所做出的一种价值判断 它是土地利 用总体规划执行阶段的重要环节 理论上讲 土地利用总体规划的实施评价应包括结果 评价 效益评价 效力评价三个方面的内容 土地利用总体规划的结果评价是指土地利 用总体规划执行后的结果是否实现规划目标及实现程度的评价 这里主要是指土地利用 规划目标的完成情况和规划措施的落实情况的评价 土地利用总体规划的效益评价主要 是指土地利用总体规划实施结果和投入之间的关系评价 土地利用总体规划效力评价主 要是指规划执行后对规划对象及其环境产生的影响的评价 因此 土地利用总体规划的 实施评价实际上是土地利用总体规划的编制者出于规划本身可发展的目的 采用一定的 标准对土地利用总体规划实施的具体情况进行价值判断的过程 涉及的是土地利用总体 规划评价的构成系统问题 本次评价主要对 1997 规划 的实施情况进行评价 不是评价南通市范围内各级规 划的实施情况 而只是在对 1997 规划 的目标完成情况和措施落实情况进行总结分析 的基础上 对 1997 规划 实施几年来的综合效益和存在的问题进行全面评述 暂不进 行规划实施的费效分析 以求为新一轮规划修编提供新的思路与方法 具体内容包括以 下两个方面 3 1 规划实施情况评价规划实施情况评价 对 1997 规划 实施结果的评价主要是从本规划目标的完成情况和规划措施的落实 情况两个方面展开 目标完成情况分析主要是将规划所确定的目标与事实上的发展进行对比分析 查明 这些目标是否已经达到 目标完成情况的评价可以借助有说服力的导向性指标与定性评 价相结合的方式进行 1997 规划 的导向性指标主要是指耕地保护和建设用地控制两 大类指标 包括耕地总量动态平衡指标 耕地保有量 开发复垦增加耕地指标 基本农 田面积 规划控制新增建设用地面积 实际新增建设用地面积等 通过导向性指标人们 可以对规划中规定的发展目标的方向和尺寸进行定义 这样就可以对可定量的目标进行 测算 规划措施的落实情况的评价主要是对为实现规划目标而制定的规划措施的落实情况 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 4 及存在的问题进行分析与评价 规划在某种意义上讲就是一种政策措施 必然要在实施 过程中检验 监控其正确性和可操作性 本研究对规划措施的落实情况进行评价仅限于 耕地保护的措施 建设用地控制的措施以及耕地补充的措施 3 2 规划实施效益评价规划实施效益评价 众所周知 土地是由自然 生态 经济等耦合而成的自然 经济 社会综合系统 各子系统之间相互影响 相互制约 共同推动着土地利用结构的变化 土地利用总体规 划作为追求区域土地利用综合效益最大化的综合经济措施 其实施的过程也相应是土地 利用效益综合权衡 最终实现土地资源效益最大化的过程 因而 在对土地利用总体规 划综合措施进行效益评价时应该从社会 经济 生态三个方面进行评价 但考虑到土地 利用总体规划涉及面较广 指标难以量化 因此本研究只对 1997 规划 实施几年来的 综合效益进行评述 并对因规划实施过程中的效益偏差进行剖析 以求找出其中原由 4 技术路线技术路线 本着客观公正的原则 本次评价拟在对 1997 规划 规划以及实施几年来社会经济 发展状况进行认真回顾后 从指标 布局 措施三个角度对土地利用总体规划实施的情 况进行系统比较 从社会 经济和环境保护三个层面对 1997 规划 实施的效益进行综 合评价 并以此为基础 科学 客观地分析 1997 规划 实施面临的严峻形势和存在的 问题 从而针对上述问题 从规划基本的出发点 编制思路 制定与审批程序和管理体 制四个视角来反思目前的土地利用总体规划制度 以求为新一轮规划修编提供借鉴 具 体路线见图 1 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 5 图 1 南通市土地利用总体规划实施评价路线图 背景回顾目标回顾 规划实施评价 实施评价 指标评价 布局评价 措施评价 效益评价 社会稳定 经济发展 环境保护 三 个 角 度 三 个 层 面 规划反思 四 个 视 角 基 本 思 路 审 批 程 序 新一轮修编思路与 对策 管 理 体 制 出 发 点 规划实施评价规划实施评价 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 6 一 一 1997 规划规划 回顾回顾 1 1997 规划规划 编制时背景回顾编制时背景回顾 改革开放后 国民经济快速发展 各项建设对土地的需求日益增加 针对这种状况 国家于 1986 年颁布了 土地管理法 成立了国家土地管理局 并在全国范围内部署和 开展各级土地利用总体规划 1987 2000 的编制工作 我们称作第一轮土地利用规划 由于这一轮规划尚处于起步和探索阶段 因而不可避免的存在着权威性不够 操作性不 强 上下结合不够紧密等一系列问题 此后 第一轮规划在经过 1992 1993 年的 开发 区热 房地产热 等经济过热的冲击后 自身的缺点变得更加明显 再加之外界情况 的瞬息变化 致使第一轮规划的有效性面临着严峻的考验 对此 中央政府从可持续发展的高度 提出加强土地管理的治本之策 于 1997 年 4 月发布了 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 明确提出 保护耕地就是 保护我们的生命线 要求各地做到 本地耕地只能增加 不能减少 并把土地利用规 划工作放到各项治本之策的首位 此后 国务院又于 1998 年对 土地管理法 进行重 新修订 修订后新 土地管理法 确立了 土地用途管制制度 明确规定 保护和改 善生态环境 保障土地的可持续利用 是规划的基本原则之一 强化了对耕地的特殊保 护和对建设用地扩张的严格控制 至此 针对第一轮土地利用总体规划的修编工作在全 国范围内相继展开 在这种背景的影响下 南通市委市政府严格按照中共中央 国务院的 通知 精神 和新修订的 土地管理法 的规定 从国情 市情出发 把贯彻耕地保护的基本国策落 实到实处 编制了这轮以指标体系控制为主 以用途管制为辅的刚性规划 来统筹安排 全市各业用地 促进土地资源的集约利用和优化配置 此轮规划从 1997 年开始组织编 制 于 2000 年经江苏省人民政府批准实施 该规划以 1996 年为规划基期 2010 年为 规划目标年 规划实施后成为全市国民经济和社会发展规划的重要组成部分 为全市科 学管理和使用土地 促进经济 社会持续健康的发展提供了基本依据 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 7 2 1997 规划规划 实施期间社会经济发展情况回顾实施期间社会经济发展情况回顾 作为苏中地区经济发达的龙头 南通市的经济实力近年来得到了稳步的提高 无论 是整体经济发展水平还是经济结构的内部调整都在不断提高和优化之中 1997 规划 实施的八年是南通社会经济稳步增长的八年 全市 GDP 由 1996 年的 530 42 亿元上升到 2004 年的 1226 06 亿元 年均增幅 11 04 人均 GDP 也实现同步增 长 期间全社会固定资产投资也持续递增 由 1996 年的 198 86 亿元上升到 2004 年的 605 17 亿元 年均增幅达 14 93 表 1 南通市 1996 2004 年综合经济指标值 年份 GDP 亿元 人均 GDP 元 全社会固定资产投 资 亿元 城市居民人均 可支配收入 元 农民人均 纯收入 元 1996530 426759198 8659153168 1997577 477349228 6365063388 1998624 497936256 6768993504 1999670 448523212 2474163585 2000736 449374239 5079113710 2001809 3010329258 0984853926 2002887 3311356309 8986404133 20031006 7112924448 4295984393 20041226 0615806605年均增幅 11 011 214 98 05 7 由表 1 可见 1997 规划 的实施期间 全社会固定资产投资的持续增加对南通市 GDP 的稳步增长起到了很强的拉动作用 但在社会经济快速增长的同时 城市居民人均 可支配收入和农民人均纯收入并没有实现同步增长 年均增长率仅为 8 0 和 5 7 这不可避免的造成了社会经济发展过程中社会购买力低下的问题 因此 1997 规划 实 施的几年也是南通市委市政府加大全社会固定资产投资以求拉动内需的几年 南通市在经济快速发展的同时经济结构也不断优化 从图 2 可以看出 1990 2004 年间南通市第二产业的比重始终占据了第一的位置 其中 第二产业在 1990 1995 年 间逐年增加 此后在 1996 年略有下降后又恢复了逐年增长的态势 这表明南通市现仍 处在全面工业化的阶段 从各个产业的比重看 1990 年以来南通市第一产业一直处于不 断下降的过程中 而第三产业则一直呈现出不断上升的态势 可以断定 这是南通市经 济快速发展的必然表现 随着南通市经济的不断发展 第三产业的比重必将在全市经济 中占据主导地位 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 8 0 10 20 30 40 50 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 年份 第一产业第二产业第三产业 图 2 1990 2004 年间南通市各产业比重关系图 3 规划实施期间土地利用结构变化情况规划实施期间土地利用结构变化情况回顾回顾 众所周知 经济发展与土地利用之间存在着密切的相互关系 土地利用可以为经济 发展提供最为重要的物质基础 同时经济发展也是土地利用的最为主要的驱动力 南通 市近年来经济的快速发展与土地利用结构的显著性变化也不是相互独立的 经济发展带 动了全市土地利用结构的大调整 而土地利用结构的变动也正是顺应南通市经济快速发 展的结果 自第二轮规划实施以来 南通市土地利用结构变动在规划控制下表现出一定 的稳定性 但同时由于数据统计口径的原因又在账面上表现出一定的非规律性 见表 2 表 2 南通市 1996 2004 年土地利用结构变化趋势表 单位 百分比 年份耕地园地林地 其他农用 地 居民点及工矿 用地 交通及水利设施 用地 未利用地变动率 K1 199646 093 000 4411 1711 661 0426 60 基期 199745 592 770 2510 6613 511 1026 133 80 199844 462 440 2512 7914 841 2523 977 10 199944 502 430 2511 8714 851 2824 821 80 200045 442 790 2510 7413 571 1826 035 00 200145 232 930 2510 8213 591 2125 980 50 200245 012 970 2510 9413 661 2425 930 54 200344 683 200 3110 9113 911 2725 711 15 200443 763 50 3211 1414 20 9925 62 14 1 变动率 为 t 时期各地类土地利用结构比例1ttKKK tK 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 9 考虑数据分析的一致性 我们将结合原始的八大类和现有三大类土地结构数据对南 通市土地利用结构进行综合描述 根据表 2 中的数据可以看出 南通市 1996 2004 年 土地利用结构变动表现出一定非规律性 在 1996 1998 年间 耕地 园地以及未利用 地三类土地处于明显下降的态势 但在 1999 年经过短暂的停顿后 又出现了小幅回升 究其原因 一方面是政策的滞后性使南通市的耕地总量动态平衡政策和开发复垦规划在 1999 年后逐显成效 另一方面是由于 1996 年更新调查步调的不一致造成的基础数据偏 差 1997 年底的现状数据是除如东县和启东市以外的其他县市更新调查的新数据 1998 年启用如东县和启东市更新调查的数据 因更新调查的数据耕地面积小于原账面的数据 这就造成了耕地面积在 1998 年的剧烈下降 2 此后 国土资源部并未对如东县和启东市 更新调查的数据进行认可 因此 2000 年省国土厅下达的年初耕地控制面积又调回到更 新调查前的帐面数据 进而导致了 2000 年现状数据中耕地面积的回升 2000 年后 农 用地结构比例又恢复了下降的态势 但剔除数据更新过程中的非规律性 我们仍然看出 耕地随着经济的快速发展仍然表现出有规律的减少 4 1997 规划规划 确定的目标及措施确定的目标及措施 4 1 1997 规划规划 确定的土地利用总目标确定的土地利用总目标 基于当时规划编制的宏观政策背景和南通市自身的经济社会发展状况 1997 规划 确定了 1997 2010 年间土地利用的总目标为 实现全市的耕地总量动态平衡 争取在 现有基础上略有增加 农业用地得到有效保护 非农建设用地得到严格控制 土地后备 资源得到适度开发 土地利用结构和布局得到优化 土地资源利用与社会经济持续协调 发展 同时根据土地利用总目标确定了规划期内土地利用的方针 切实保护耕地 在确保 耕地总量动态平衡的基础上有所增加 保障必要的建设用地 开展复垦开发和土地整理 工作 合理调整土地利用结构 盘活存量土地 提高土地利用率和生产力 2根据表 2 2 中 1996 1999 年三大地类的异常变化 可以看出如东与启东二县市更新调查数据与变更数据存在较大 偏差 就两套数据本身来看 二者之所以出现异常偏差可能存在两种可能的原因 一种是南通市变更数据存在偏差 由于变更数据是在 1986 年第一次更新调查数据的基础上经过逐年变更而来 当时技术手段落后 统计方法原始 所 得数据难免存在误差 且误差经多年累计逐渐扩大进而形成上述异常 另一种是 1996 年更新数据在统计口径上与第 一次更新调查数据存在不一致现象 如宅基地周围的碎片状农田的统计问题等 进而造成了上述异常 但两套数据数 据统计上存在的偏差并不暗示土地利用结构实际变化的规律也非如此 因此在提出异常因素后仍能显示土地利用结构 变化的整体规律 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 10 4 2 1997 规划规划 确定的主要指标及时序安排确定的主要指标及时序安排 基于确定土地利用总目标和当时的土地利用现状及潜力 1997 规划 确定了在规 划期内的主要指标和开发的时序安排 4 2 1 主要指标主要指标 1 耕地总量在48 50万公顷 727 58万亩 的基础上净增0 13万公顷 2万亩 达 到48 63万公顷 729 58万亩 2 基本农田面积保持45 83万公顷 687 5万亩 保护率为96 56 3 在严格控制建设用地规模的同时 促进社会经济全面发展 提供建设用地1 42 万公顷 21 3万亩 其中占用耕地量0 92万公顷 13 766万亩 4 复垦开发土地后备资源16799公顷 25 2万亩 土地整理117126 92公顷 175 69万亩 净增耕地0 13万公顷 2万亩 4 2 2 时序安排 时序安排 近期目标 近期目标 2000年 年 补充耕地4214 13公顷 63211 95亩 减少耕地3426 33公顷 51394 95亩 净增耕地787 8公顷 11817亩 远期目标 远期目标 2010年 年 补充耕地12000公顷 300330亩 减少耕地10666 67公顷 160000亩 净增耕地1333 33公顷 20000亩 远景目标 远景目标 2030年 年 补充耕地20000公顷 300000亩 减少耕地16666 67公顷 250000亩 净增耕地3333 33公顷 50000亩 4 3 1997 规划规划 主要措施主要措施 1997 规划 主要政策措施包括明确土地利用结构与布局调整原则 确定土地利用 分区及分区管制规则 制定规划实施制度措施 4 3 1 明确土地利用结构调整的原则明确土地利用结构调整的原则 1997 规划 根据确定的土地利用目标 明确了土地利用结构与布局调整的原则 一 严格控制耕地转为非耕地 合理开发土地后备资源 实现耕地总量的动态平衡 二 以供给制约和引导需求 科学合理地安排各业用地 三 确定土地利用调整次 序 优先安排农业用地 农业用地内部优先安排耕地 非农业建设用地内部优先安排交 通 水利 能源等基础设施建设项目用地 四 各类建设用地的扩大以内涵挖潜为主 集约利用 提高土地利用率 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 11 4 3 2 划定用途分区 严格用途管制划定用途分区 严格用途管制 1997 规划 本着 符合社会经济发展要求 与土地利用主导方向相一致 的原则 将全市按照土地基本用途的不同 划分为农用地 建设用地和未利用地三大类用途区 农用地内的土地主要用于农业生产 按 基本农田保护条例 严格控制占用农业用地进 行非农建设 建设用地内的土地主要用于城镇和村庄建设 应优先考虑绿化用地和市政 公用设施用地 严格控制城镇建设规模 城镇新区人均用地应控制在 100 平方米以内 生态景观保护区内的土地必须服从保护需求 严格执行保护区总体规划和有关法规 水 域用地主要为通航 灌溉 泄洪 渔业生产服务 必须保护水域环境 严格执行法律法 规和有关政策 4 3 3 加强规划实施管理制度建设加强规划实施管理制度建设 1997 规划 在制定明确目标和落实措施的同时 加强了规划实施管理制度建设 一 加强土地的宏观管理 编制本市中期 五年 及各年度的土地利用计划 通过土地 利用计划落实土地利用总体规划中各项用地指标 二 实行土地用途管制 严格实行农 用地转用审批制度 三 实行耕地占用补偿制度 四 建立土地复垦开发专项基金制度 按照国家有关专项基金管理规定执行 专款用于土地复垦开发 五 加大科研投入 逐 步建立和完善土地利用规划管理信息系统 实现土地利用规划管理的自动化和现代化 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 12 二 二 1997 规划规划 的实施情况评价的实施情况评价 根据国办发 2005 32 号文件的要求 本次实施评价严格按照 四查清 四对照 的 原则 拟从规划指标实施评价 土地利用布局实施评价 规划措施实施评价三个角度对 规划的实施情况进行系统评价 其中 指标实施评价拟查清规划期间实际执行的包括耕 地与基本农田保有量 建设用地总规模 新增建设用地量 闲置低效土地挖潜量 开发 复垦增加耕地量 违法用地情况等几大类指标具体情况 分别与规划目标 期间社会经 济发展情况 节约与集约用地挖潜目标等相对照 土地利用布局实施评价拟从土地用途 分区 重点项目布局和城市土地利用布局三个空间特征 对 1997 规划 确定的布局调 整目标进行系统检查 规划管理措施实施评价拟对规划实施期间年度计划的执行情况 土地整理开发复垦措施的执行情况和对违法用地的查处情况与规划目标进行系统对照 以检查规划措施的落实情况 1 规划指标实施情况评价规划指标实施情况评价 1997 规划 实施八年以来 全市耕地减少 24044 67 公顷 30 07 万亩 开发整 理复垦实现补充耕地 12162 33 公顷 18 24 万亩 在 1996 2004 年间 南通市建设用地 增长 31989 公顷 其中居民点及工矿用地增长 26899 公顷 占建设用地总增长的 84 09 1 1 耕地保护目标的实施情况评价耕地保护目标的实施情况评价 1 1 1 耕地保有量有所下降耕地保有量有所下降 1996 年南通市耕地面积为 484978 2 公顷 727 47 万亩 1997 规划 确定南通市 耕地保有量目标为 486384 8 公顷 729 58 万亩 规划实施八年后 2004 年末全市实有 耕地 460934 公顷 691 4 万亩 比 1996 年耕地面积减少了 24044 8 公顷 36 07 万亩 比 1997 规划 规定的耕地保有量目标减少 25451 2 公顷 38 18 万亩 减少量占规划 耕地保有量的 5 52 具体情况见表 3 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 13 表 3 南通市 2004 年耕地保有量与规划目标对照表 单位 公顷 单位 1996 年末耕地 面积 2010 年规划目 标 2004 末实有 耕地面积 1996 2004 实有耕地 面积差距 2004 现状与 2010 规划目标差距 市区 10289 48285 315957 775668 377672 47 海安县 58422 158806 755401 33 3020 77 3405 37 如东县 110476 4112385 0104466 5 6009 9 7918 5 启东市 70737 771097 770778 540 8 319 2 如皋市 82644 483012 481439 8 1204 6 1572 6 通州市 91064 191330 777035 07 14029 03 14295 63 海门市 61344 361467 055854 65 5489 65 5612 35 全市 484978 2486384 8460933 6 24044 6 25451 2 注 因行政区划调整 将通州一部分乡镇划入南通市区 所以造成了市区耕地面积统计数据的增加 通州市行政辖区 内耕地面积统计数据的减少 1 1 2 基本农田问题显现基本农田问题显现 1997 规划 确定的南通市基本农田保护指标面积为 458333 64 公顷 687 5 万亩 基本农田保护率 基本农田与耕地的比率 为 96 56 2004 年经摸底调查的汇总数据 显示 南通市基本农田的面积为 408913 公顷 613 37 万亩 现有基本农田面积比 1997 年下达的指标面积减少了 59184 55 公顷 88 77 万亩 后经过加大土地复垦开发整理力 度 培肥地力 改善一般耕地耕作条件 补划了 9763 5 公顷 14 65 万亩 一般耕地作 为基本农田 增减相抵 1996 2004 年间南通市基本农田共计减少 49421 04 公顷 74 13 万亩 减少 10 78 具体见下表 4 表 4 2004 年南通市基本农田保有量与规划目标对照表 单位 公顷 栏目 规划确定基本农田 保有量 基本农田补划面 积 2004 年实有基本农 田保有量 2004 年实有面积与 1997 规划之差 减少比例 市区 10237 0638 57608 82628 225 67 海安县 56197 41735 449004 77192 712 80 如东县 104000 02311 195634 08366 08 04 启东市 68957 0962 063851 45105 67 40 如皋市 79081 82208 073005 76076 17 68 通州市 80822 2762 466562 314259 917 64 海门市 59038 31146 253245 85792 59 81 合计 458333 69763 5408912 649421 010 78 资料来源 南通市基本农田检查数据 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 14 通过认真分析 全市基本农田面积的减少主要有以下几个方面的原因 1 1 保护率过高 部分指标无法落实到地块 保护率过高 部分指标无法落实到地块 1997 年规划确定的南通市的基本农 田保护指标面积为 458333 64 公顷 687 5005 万亩 保护率为 96 56 超过国家法律 规定和全省平均保护率 有的县 市 区 甚至超过区域内耕地总面积 致使部分基本 农田指标无法落实到具体地块 造成保护指标与实际保护面积有较大差距 当时落实到 基本农田保护区的面积只有 451714 27 公顷 677 5714 万亩 除去保护区内的建设用地 和未利用地 其中基本农田面积 耕地 园地等基本农用地 只有 422943 88 公顷 634 4158 万亩 尚有 35389 76 公顷 53 0847 万亩 指标无法落实到地块 表 5 南通市 1997 2004 年间基本农田减少结构表 单位 公顷 汇总原指标未落实重点项目超出预留指标规划未预留项目占地农村道路占用行政区划调整 59184 5635389 762161 352428 34745 1918459 92 资料来源 南通市 2003 年基本农田详查数据成果 2 2 省以上重点工程实际用地超过预留指标 省以上重点工程实际用地超过预留指标 主要是部分交通 水利等基础设施 建设项目 如我市的新长铁路 通启高速 盐通高速和苏通大桥等 虽在 1997 年规划 上共预留指标 2006 53 公顷 3 01 万亩 但只能维持建设主线工程所用 线外工程 取 土挖废 居民点拆迁等用地却没有预留 致使实际占用耕地面积比规划预留指标要大得 多 共计占用基本农田面积 4167 88 公顷 6 25 万亩 扣除预留指标 实际占用面积比 规划预留指标多出 2161 35 公顷 3 24 万亩 重点项目超出预 留指标 3 7 规划未预留项目 占地 4 1 农村道路占用 1 3 原指标未落实 59 8 行政区划调整 31 2 原指标未落实重点项目超出预留指标规划未预留项目占地 农村道路占用行政区划调整 图 3 基本农田减少原因结构图 3 3 部分能源交通水利工程尚无预留指标 部分能源交通水利工程尚无预留指标 我市近几年建设的省以上重点工程 在 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 15 1997 年土地利用总体规划上没有预留指标 如沿江高等级公路 海防公路等 且这些项 目占用的耕地 基本上都是原规划中的基本农田 虽经调整 但指标无法落实到新的规 划图件上 此类情况 全市共占用基本农田面积 2428 34 公顷 3 64 万亩 另外一些地 方修建农村道路 占用了基本农田 745 19 公顷 1 12 万亩 在规划中也没有预留足够 的指标 4 4 行政区划调整预留发展空间 行政区划调整预留发展空间 南通近两年全面进行了行政区划调整 加大了乡 镇村的撤并力度 全市乡镇数由原来的 254 个减少至目前的 131 个 与此同时行政村也 被撤并了不少 乡村撤并整合需要预留发展空间 根据规划 需占用基本农田 18459 92 公顷 27 69 万亩 已补划基本农田面积 9763 51 公顷 14 65 万亩 尚有 8696 41 公 顷 13 04 万亩 无法补划 1 2 建设用地控制目标实施情况评价建设用地控制目标实施情况评价 1 2 1 建设用地总规模有所扩大建设用地总规模有所扩大 1997 规划 确定 2000 年全市建设用地总量控制在 13 27 万公顷 199 万亩 2010 年全市建设用地总量控制在 12 9 万公顷 194 万亩 表 6 建设用地总量控制指标实施情况与规划目标对照表 单位 公顷 居民点及工矿用地 类别 时期 年 总量 小计城镇用地 农村居民点用 地 独立工矿用 地 特殊用地 交通用地 水利设施 用地 基期数据 1996133690122720121359612712766169460614909 2000132668120042193948620212752169471065521 规划目标 2010129333114115335886565613178169492915927 20001551411427581114411611013970153466205763 实际实施 200416567914962012903114781204891447104255635 实际增长 1997 20043198926899769186547723 2474364726 20002247222716 8250299081217 160 486243现状与目标 差距 2004 20103634735505 20685491257311 2471134 292 规划实施八年来 在全市经济迅速推动下 南通市建设用地总量也出现快速增加的 趋势 1997 2004 年间 南通市建设用地总量实际增长 31989 公顷 47 98 万亩 其中 2000 年全市建设用地总量达 15 51 万公顷 232 71 万亩 净增加 2 15 万公顷 32 16 万 亩 超出 1997 规划 确定的 2000 年规划目标 2 25 万公顷 33 71 万亩 2004 年南 通市全市建设用地总量达到 16 57 万公顷 248 52 万亩 比 1997 规划 确定的 2010 年总量目标超出 3 63 万公顷 54 52 万亩 具体见表 6 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 16 交通用地 13 64 水利设施用地 2 27 居民点及工矿用 地 84 09 居民点及工矿用地交通用地 水利设施用地 图 4 1997 2004 年间南通市建设用地增长结构图 由表 7 可以看出 1996 2004 年间居民点及工矿用地的快速增长支撑了南通市建设 用地规模的快速扩张 八年间居民点及工矿用地增长 26899 公顷 占建设用地总量增长 的 84 09 其中农村居民点增长速度较快 增长 18654 公顷 增幅为 19 41 具体见 图 4 和表 7 表 7 1996 2004 年间居民点及工矿用地增长情况统计表 单位 公顷 汇总城镇居民点农村居民点独立工矿用地特殊用地 26899769186547723 247 1 2 2 新增建设用地规模增长迅速新增建设用地规模增长迅速 2010 规划 确定规划期全市新增建设用地 14191 13 公顷 21 23 万亩 其中占 用耕地控制在 9177 33 公顷 13 77 万亩 以内 包含国家和省级重点工程 2650 67 公顷 3 98 万亩 规划确定在 1997 2000 年间 新增建设用地控制在 4541 16 公顷 其中 占用耕地控制在 2878 33 公顷 2000 2010 年间新增建设用地控制在 9649 97 公顷 其 中占用耕地控制在 6299 公顷 表 8 新增建设用地总量与规划目标对照表 单位 公顷 规划目标实际增长实际所占目标比例 栏目 1997 20002001 20101997 20002001 20041997 20002001 2004 新增建设用地量 4541 169649 973107 010800 068 42 111 92 其中耕地 2878 336299 001996 07360 069 35 116 84 规划实施至今 实际新增建设用地 13907 公顷 其中占用耕地面积 9356 公顷 分 别为规划目标的 98 0 与 101 95 1997 2000 年间 新增用地 3107 0 公顷 其中耕 地 1966 公顷 分别为规划目标的 68 42 与 69 35 2001 2004 年间新增建设用地 10800 0 公顷 其中耕地 7360 公顷 分别超出规划目标 11 92 和 16 84 具体情况见 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 17 表 8 虽然从土地利用总体规划的目标来看 新增建设用地指标已经用完 且稍有超出 但从南通市 1997 年社会经济发展状况及对土地的需求来看 这些用地又是完全必需的 图 5 比照了南通市建设用地报批的数量 二三产业增加值与城镇集体以上固定资产投资 完成额 不含更新改造 在 1997 2004 年间总体发展趋势 结果显示 三者完全匹配 都表现出迅速增长的态势 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 19971998199920002001200220032004 年份 数量 建设用地报批面积 亩 二三产业增加值 百万 资产投资完成额 百万 图 5 南通市 1997 2004 年间建设用地报批与社会经济发展情况对照图 1 2 3 农村居民点用地规模问题显现农村居民点用地规模问题显现 城镇化的过程实质是农村人口向城镇转移的过程 也就是城镇人口逐渐增多 农村 人口逐渐减少的过程 因而 城镇建设用地增加必然伴随着农村居民点用地规模的不断 缩减 但从我国农村居民点发展的实践来看 事实并非如此 1997规划 确定规划期间全市农村居民点面积控制在65655 62公顷范围内 比 1996年末的96126 59公顷 净减30470 97公顷 但从目前规划实施几年的实践来看 1997规划 确定的规划期内农村居民点用地规模净减少30470 95公顷的目标并未实现 2004末南通市农村居民点用地面积114780 633公顷 比1996年末增长18654 043公顷 增 幅达19 41 具体见表9 南通市土地利用总体规划修编 2005 2020 年 专题研究报告 18 表 9 南通市 1996 2004 年间农村居民点用地增长情况统计表 单位 公顷 县市名称1996 年末用地规模2004 年末用地规模增长额增长比例 市区 4627 155640 2131013 06321 89 海安县 16087 4315958 487 128 943 0 80 如东县 19112 7019204 15391 4530 48 启东市 12573 9312339 193 234 737 1 87 如皋市 18695 1525377 886682 7335 75 通州市 14945 6017742 222796 6218 71 海门市 10084 6418518 4878433 84783 63 全市 96126 59 114780 63318654 0431941 由表9可以看出 1996 2004年间海门与如皋市居民点用地分别增长8433 84公顷与 6682 73公顷 如此差距究其原因