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第十三章行政监督 1 行政管理学 第十三章行政监督第一节行政监督基本理论第二节行政监督体系第三节我国行政监督体制的完善 第十三章行政监督 2 通过本章学习 使学生了解对权力制约的理论基础是什么 系统掌握行政监督含义 功能以及我国的行政监督体系包括哪些 能够理解我国行政监督体系存在哪些问题 探讨解决途径 在消化理解理论知识同时 并引导学生形成正确的权力观念 教学目的 第十三章行政监督 3 第一节行政监督基本理论 一 行政监督的含义二 行政监督的理论基础三 行政监督的功能 第十三章行政监督 4 行政监督的含义 第十三章行政监督 5 第一种观点 行政监督理应解为 监督行政 凡是对国家行政机关及其工作人员所进行的监督 都可以称之为行政监督 它可分为内部监督和外部监督 第十三章行政监督 6 第二种观点 凡是行政机关所实施的监督行为都是行政监督 它包括行政机关内部上级对下级的检查督促 行政组织内部专门的监督机构所进行的监督 国家行政机关对整个社会组织和公民个人所进行的监督 第十三章行政监督 7 第三种观点 行政监督有广义和狭义之分 狭义上的行政监督是指国家行政机关内部对自己和自己的工作人员的监督 广义上的行政监督是指立法机关 行政机关 司法机关 政党 社会团体 公民 社会舆论等众多的政治力量和社会力量 对国家行政机关及其工作人员所实施的监督 第十三章行政监督 8 行政监督的含义 行政监督是指作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使国家行政权所实施的监督 第十三章行政监督 9 解析行政监督的含义 行政监督的主体 在我国 行政监督的主体包括国家行政系统内部监督和外部监督 行政监督的客体 行政监督的客体是国家各级行政机关及其公职人员行政监督的内容 实施行政权力产生的行政行为 第十三章行政监督 10 为什么要对行政权力进行监督 第十三章行政监督 11 走进行政监督 第十三章行政监督 12 上班期间 公务员应该做什么 2002年由人事部发布的 国家公务员行为规范 中 就明确规定了公务员在工作时能做什么不能做什么 2007年发布的 行政机关公务员处分条例 第20条也规定了 玩忽职守 贻误工作 等行为将受处罚 公务员法 中 在 公务员义务 部分 也有 全心全意为人民服务 接受人民监督 按照规定的权限和程序认真履行职责 努力提高工作效率 等规定 第十三章行政监督 13 怎样对行政权力进行监督 第十三章行政监督 14 二 行政监督理论基础 一 权力与行政监督权力制约权力 分权制衡理论权利制约权力 人民主权理论 二 人性与行政监督道德制约权力 社会契约论 第十三章行政监督 15 分权制衡理论 以权力制约权力 分权制衡论也称为权力制约论 它是主张西方国家的立法 行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论 这一理论强调 为防止政府权力的腐败或滥用 必须对它进行合理分割 并建立相互制约和监督的关系 代表人物 亚里士多德 洛克 孟德斯鸠 杰斐逊 汉密尔顿 第十三章行政监督 16 评价 分权制衡论对权力的制约最为直接有效 但不可能解决所有的权力滥用问题 第十三章行政监督 17 人民主权理论 以权利制约权力 人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论所提出的民主理论 是近代西方政治发展史上一个重要的理论成果 这一理论强调人民拥有主权 国家的主权源于人民权利的让渡 人民对国家有天然的监督权 代表人物 莫耐 洛克 孟德斯鸠 卢梭 第十三章行政监督 18 评价 虽然人民主权论很好地解释了权力的真正来源 人民权利 并引申出人民应起到监督政府和制约政府权力的作用 但事实上 由于作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势 因此 很难有效制约公共权力 第十三章行政监督 19 社会契约论 以道德制约权力 以道德制约权力 在西方政治思想史上 霍布斯 斯宾诺沙 洛克 卢梭 康德和罗尔斯等都从不同层面上探讨了社会契约论 从其契约价值上讲 它们包含两个共同点 第一 契约签订的直接动力在于契约双方当事人之间要达到某种目的 第二 契约意味着双方当事人之间权利义务的对称性 第十三章行政监督 20 评价 由于权力主体的道德水平无法衡量 而且道德的约束是软约束 缺乏刚性 因此 道德虽是对权力制约必不可少的因素 但其制约能力并不是十分理想 第十三章行政监督 21 三 行政监督的功能 一 预防功能 二 惩戒功能 三 保障功能 第十三章行政监督 22 一 预防功能 通过行政监督明确了认定行政机关及其工作人员违法行使职权的标准 通过行政监督明确了行政机关及其工作人员违法行使职权的范围 如 国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定 中第5条明确规定了12种可以给予纪律处分的违法失职行为 通过行政监督明确了行政机关及其工作人员违法行使职权的法律后果 如行政机关及其工作人员违法行使职权 侵害公民 法人或者其他组织合法权益的 依法应当承担国家赔偿责任 对引起国家赔偿有故意或者重大过失的责任人员 有关机关应当给予行政处分 构成犯罪的 应当依法追究刑事责任 第十三章行政监督 23 二 惩戒功能 行政监督的惩戒是一种防止行政违法失职行为漫延的一种手段 是国家对行政违法失职行为的一种法律制裁 美国联邦 政府组织与雇员法 规定 司法部长对接受一百美元以上礼品的政府工作人员 可以在地区法院提起民事诉讼 法院应判处罚金 罚金按违法所接受物品的估价金额另加5000美元计算 我国 行政复议法 第35条规定 行政复议机关工作人员在行政复议活动中 询私舞弊或者有其他渎职 失职行为的 依法给予警告 记过 记大过的行政处分 情节严重的 依法给予降级 撤职 开除的行政处分 构成犯罪的 依法追究刑事责任 第十三章行政监督 24 三 保障功能 实现保护因行政违法失职行为而受到损害的国家 社会和他人的利益 从而维护社会发展所需要的基本法律秩序 2000年1月22日在广东省第九届人民代表大会第三次会议上 人民代表提出的 对四会市在北江边建电镀城事件处理不当 的质询案 对省环境保护局不依法行政的渎职行为行使监督权 2007年 原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸因滥用职权 官商勾结 造成多起重大医疗事件 查实后被判处死刑 郑筱萸死刑对于健全现行监督机制 保障药品安全有重要的意义 第十三章行政监督 25 一 行政监督的内容二 行政管理内部监督体系三 行政管理外部监督体系 第二节行政监督体系 指具有法定监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其工作人员进行监督时的任务和权限划分体系 第十三章行政监督 26 一 行政监督的内容 一 监督决策是否科学 合法 二 监督行政管理行为是否合法 合理 三 监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政 不滥用权力 四 监督自由裁量权是否被违规滥用 第十三章行政监督 27 二 行政管理内部监督体系 行政管理内部监督是指上级行政机关对下级行政机关 专门行政监督机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督 它是行政管理系统内部建立的检查 督促等自我约束 制衡等自体监督体系 第十三章行政监督 28 行政监督内部体系 特种监督 专门监督 行政复议 一般监督 第十三章行政监督 29 行政机关内部一般监督 可分为以下二种 1 直线监督 上级对下级 下级对上级 违法违纪 检举 控告 2 职能监督 业务内容为核心的专项监督 如人事部 财政部的监督 基于组织层级和隶属关系 上下级行政管理机关间 同级行政管理机关间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动 第十三章行政监督 30 行政监察专门监督 我国行政监察机构包括 国家监察部 监察部派出机构 地方行政监察机关我国行政监察机关实行双重领导体制 专门监督指在行政管理主体内部设专门监督机关 即专门监察机关实行的监察活动 我国行政管理专门监督中 最为核心 常用 有效的专门监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动 第十三章行政监督 31 行政监察的权限 行政监察法 规定行政监察机关有权检察监察对象贯彻执行国家政府 法规情况 查处违法行为 受理对监督客体违法 违纪行为的申诉和控告 审议本级政府任命人员的纪律处分事项 教育监察对象遵纪守法等 第十三章行政监督 32 长春市朝阳区违法强拆致人死亡一案中 长春市科信房地产开发有限公司在未与居民签订补偿安置协议情况下 组织雇佣数百人 18台钩机进入拆除现场 采取暴力手段强行拆除 致使一名被拆迁人被埋窒息死亡 第十三章行政监督 33 监察部责令长春市政府向吉林省政府并国务院作出深刻检查 责令长春市市长向全市人民公开道歉 吉林省纪委 监察厅决定 给予长春市副市长王学战等人给予行政 党纪处分 科信公司总经理杨喆等11名涉案犯罪嫌疑人已移送司法机关处理 第十三章行政监督 34 行政监察机关和其他监督主体的关系 与党的纪律检察机关纪委的关系 合办 与检察机关的关系 触及刑律的 送检察机关 与社会力量的关系 信访局 第十三章行政监督 35 审计监督主体 1 国家审计机关 国家审计署 地方审计局 2 部门单位内部审计机构 独立行使审计职权 3 社会审计组织 会计师事务所 审计师事务所我国审计机关实行双重领导体制 是指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动进行的专业性监督 如审计监督 物价监督等 第十三章行政监督 36 审计机关的特种监督 审计监督内容 1 审计本级政府各职能部门和下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况 2 审计监督中国人民银行的财务收支情况 3 审计监督国家建设项目预算的执行情况和决算 我国审计机关实行双重领导体制 第十三章行政监督 37 审计机关的特种监督 审计监督主体的权限 审计法规定 1 要求报送权 2 检查权 3 强制权 4 建议权 5 审计决定权 第十三章行政监督 38 2003年10月至2004年1月 审计署组织17个驻地方特派员办事处 对17个省 区 市 的50个县 市 区 2002年和2003年上半年基础教育经费投入及管理使用情况进行了审计调查 审计调查发现 43个县地方政府及财政 税务 教育主管部门和中小学校挤占 挪用 滞留各类教育资金4 45亿元 对此国家提出要严肃纪律 严禁挤占挪用教育资金 严肃查处挤占挪用教育资金等违规行为 政府自身的监督 第十三章行政监督 39 行政复议特点 1 行政复议的主体是特定的行政机关 2 行政复议的对象是引起争议的具体行政行为 3 行政复议是依申请行为 4 行政复议是一种行政司法行为 行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请 行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性 适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度 第十三章行政监督 40 行政管理外部监督体系 指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的 多种形式的异体监督 第十三章行政监督 41 第十三章行政监督 42 一 权力机关监督 是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督 是有法律效力的最高层次的异体监督 1 财政预算监督2 工作报告审议3 法制审查4 人事监督5 质询和询问6 视察与调查 第十三章行政监督 43 万文国等10名省人大代表联名提出了 关于滨江桥收费站迁移的质询案 省政府对代表的质询案予以了高度重视 认为代表提出的意见合理 积极协调各有关方面落实质询案提出的要求 日前作出决定 于2005年1月15日正式停止收费 并抓紧拆除收费站 权力机关的监督 第十三章行政监督 44 司法机关监督 是指司法机关作为监督主体对机构及其活动实施的强制性监督活动 监督主体 国家检察机关和国家审判机关监察重点 监督行政管理主体及其人员具体行为的合法性 第十三章行政监督 45 二 司法机关监督 审判机关监督 1 对刑事案件 民事案件 行政案件 进行审理和判决 依法追究政府管理主体及其工作人员在刑法案件所应负的违法 侵权的刑事责任 2 通过司法建议通知书 司法建议等形式 向有关机构及其主管部门提出改进工作的意见和建议 第十三章行政监督 46 二 司法机关监督 检察机关监督 1 对行政管理中触犯刑法的管理主体及其工作负责人进行批捕和提起公诉 以此来实行监督 2 对利用职权徇私舞弊 贪污受贿 失职渎职以及重大责任事故之类的案件进行调查 批捕和提起公诉 履行监督职能 第十三章行政监督 47 某镇政府修筑公路时 需占用一村民的承包地 在没有与该村民达成有效补偿协议的情况下 便组织人员将其承包地上的庄稼毁掉 该村民要求镇政府对此事予以合理解决 但未得到答复 于是 该村民向县人民法院提出了行政诉讼 将镇政府推上了被告席 法院经过认真的庭审调查 做出判决 责令被告镇政府对原告做出合理赔偿 社会公众的监督司法机关的监督 第十三章行政监督 48 政党是各国政治中最重要的组成部分 它在监督领域占有重要地位 两党制 多党制的政党监督途径 制造社会舆论支持或反对政府的某些决策和行为 政党议员代表本党利益对政府工作进行监督我国实行以共产党领导 多党合作的政党制度 相应的 我国的政党监督是以共产党监督为主 各民主党派监督为辅的监督形式 三 政党监督 第十三章行政监督 49 三 政党监督 1 中国共产党对行政机关及公务员的监督 1 日常监督 2 专门监督 2 民主党派对行政机关及公务员的监督 第十三章行政监督 50 今年 两会 上 政协委员张新建提案建议 有关部门应对海淀区玲珑塔市场的环境进行整治 派专人管理环境卫生 记者昨天联系到负责办理此项提案的海淀区工商分局负责人郭卫国 郭向记者表示 区政府交办的此项提案已经办理完毕 并已经向提案人张新建委员作了答复 人民政协的监督 第十三章行政监督 51 四 社会监督 1 社会团体监督 即工会 妇联 共青团等 2 公民监督 人民当家作主的体现 3 社会舆论监督 指由各社会组织和团体及公民作为监督主体对行政机关及其活动实施广泛监督活动 第十三章行政监督 52 中央电视台 焦点访谈 栏目先后得到三任总理的题词和赠言 1997年12月29日 李鹏总理的题词是 焦点访谈 表扬先进 批评落后 伸张正义 1998年10月7日 朱镕基总理的赠言是 舆论监督 群众喉舌 政府镜鉴 改革尖兵 2003年8月26日 温家宝总理赠言 与祖国同在 与人民同行 与世界同步 与时代同行 这些题词赠言体现了党和国家队发挥新闻舆论的监督评价作用的殷切期望 第十三章行政监督 53 第三节我国行政监督体制的完善 一 我国行政监督机制存在的问题二 完善我国行政监督机制的措施 第十三章行政监督 54 一 我国行政监督机制存在的问题 监督机构内在动力不足监督体系设置不合理法律制度不健全 监督缺乏可操纵性权力机关监督的实际效力比较小新闻舆论和公民监督的实际效力弱 第十三章行政监督 55 二 完善我国行政监督机制的措施 强化监督机构的动力机制建立行政监督体系的协调机制健全和完善行政监督法律机制强化人大监督机制完善新闻舆论和公民监督制约机制 第二章完 第十三章行政监督 56 案例分析 2002年4月5日上午 在F省A市人民法院审判庭 原A市财政局长1某不服A市法院一审刑事判决提起上诉 由于案情复杂 并且牵涉到 政策与法律相冲突的 问题 F省人大代表B特意前来旁听法院的庭审 在庭审开始之前的法庭纪律宣读中 书记员并没有提出 禁止记录 但在庭审进行当中 正当B代表忙着对案情做旁听记录时 一名法警向B走过来 要走了B的记录本 并当众将记录撕掉 第十三章行政监督 57 B向其表明自己的省人大代表身份 这位法警回答 法庭规定不能记录 不管是谁都一样 不能记录 此时 坐在旁听席前排的一位穿法官制服的人正在记录 却没有受到制止 中午趁着休庭的时机 B再次走向那位撕毁笔记本的法警 掏出 代表证 和 视察证 表明自己的身份 要求这位法警对自己的行为作一解释 B说 按照 代表法 的规定 我作为人大代表有权对 一府两院 工作进行监督 我按照 代表法 的规定持证行使权利旁听法庭的庭审 这是非常正当的合法行为 为了正确行使监督权 必要的记录显然不能缺乏 第十三章行政监督 58 今天行使监督权 却遭到了你的阻止 请你做个解释 这位法警依然陈述了 法庭有规定 未经法官的允许 任何人不能记录 的理由 B来到审判长处 要求给个说法 审判长表示 福州市中级法院确实有不准记录的规定 即使是人大代表 要记录也必须事先经过允许 审判长旋即又瑾慎地表示 对于B代表的要求 他中午回去请示 让领导决定 走出法庭 B代表接受了记者的采访 他说 人人都必须遵守法庭规则 但这个规则必须是首先被大家所知道的 在既没有书记员宣布不准记录的规定 书面法庭规则也没有规定 更没有审判长和合议庭成员指示的情况下 法警擅自撕毁我的记录本 显然是一种粗暴的越权行为 第十三章行政监督 59 我按照 代表法 的规定持证行使权利 旁听法庭的庭审 这是非常正当的合法行为 为了正确行使监督权 必要的记录显然不能缺乏 一位旁听者说 法庭所说代表旁听记录也必须事先经过允许 实际上是对人大代表监督权的粗暴干涉 他说 如果所有的监督都必须事先得到监督对象的允许 这就意味着被监督者有权决定监督者能否行使监督权 这样的话 监督还能进行下去吗 请结合此案例以及我国目前腐败 失职 渎职现象较为突出这一现状 分析我国人大 其他监督主体及监督体系存在的不足及改进措施 第十三章行政监督 60 答题要点 人大的监督是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员的监督 人大监督不足的原因 1 党委与人大权力关系问题尚未在事实上理顺 2 我国特色的政治制度制约人大监督权 3 人大行使财政监督权 乏力 4 人大监督权完整行使尚存在不少困难 具体可从以下几方面入手 1 理顺权力关系问题 2 切实落实人大财政监督权 3 完善人大监督权的完整行使 第十三章行政监督 61 行政监督分权制衡论行政监督的具体内容 复习与思考 第十三章行政监督 62 一 单项选择题 1 提出 一切有权力的人都容易滥用权力 这是万古不易的一条经验 观点的思想家是 A 卢梭B 孟德斯鸠C 霍布斯D 洛克2 分权制衡理论又称为 A 分工理论B 人民主权理论C 权力制约理论D 社会契约