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行政管理学 主讲 方美玲 第十章 行政绩效 第一节 行政绩效概述 1 行政效率是质与量的统一 行政效率的高低首先表现在数量上 可以作定量分析和对比 这些量的比例可以体现在时效上 也可以体现在费用和成果的数量上 即完成的工作任务又多又快且费用又少为高效率 反之则为低效率 同时行政效率还有一个好坏及质量问题 只图多不求质 只图快不求好 不是真正的效率 行政效率质的规定性主要表现为行政行为对社会所产生的效果 2 行政效率体现在社会和经济效益上 评估行政管理的效率 必须注意普遍的社会效益 要看社会的政治效益和精神文化效益 而不能简单地仅以人 财 物的数量分析来评价行政目标的实现程度 既要看行政目标和行政决策的科学性正确性 又要看行政管理活动全过程是否体现了社会主义民主原则 是否能体现人民的利益和意志 3 行政效率有很强的整体性和系统性要求 所有的行政组织 不论是决策系统 执行系统 监督系统等 所有的行政管理门类 不论是人事行政 还是机关事务行政等 所有的行政人员 上至中央政府的负责人 下到基层政府行政机关的业务类公务人员 全部行政运行过程 包括决策 执行 咨询 监督等环节 都要讲求提高行政效率 因而评价行政效率不能只看局部的 一时的效率 还必须看总体的效率 1 方向性 行政效率的测定必须以行政管理活动的方向正确为前提 行政活动必须符合国家意志和人民要求 符合国家法律 法规的规定 以提高人民生活水平 维护国家基本秩序为终极目的 行政效率表面看是产出与投入的比例关系 但如果行政管理活动偏离了正确目的 违反了国家法律 法规的规定 谈论效率也就毫无意义可言 偏离正确方向的行政活动 效率越高 带来的危害就越大 2 关联性 行政效率与行政效能 行政效益密切联系 效率的实现必然是以具有一定的效能为基础的 评价效率又要以效益的存在为前提 行政效能是指行政组织为实现预期目的的适应性和能力 行政效益主要是看它对社会有益影响的大小 带来社会福利的多少 行政效率则是关于行政产出与行政投入之间的关系 反映行政活动的充分性 及时性 快捷性 3 相对性 行政管理活动中 产出和投入很难用绝对数量与同一标准来衡量 而且行政产出与投入是不可能相同的 人们在行政活动中追求行政效率的目的在于实现资源配置的有效性 以较少的成本获得较好的效果 由于行政环境 条件不同 行政效率的可比性较小 测定行政效率只能在同类行政管理活动中或是一类行政管理活动中的不同方法之间进行比较 行政管理所指的行政效率只能是一种相对的效率 4 社会价值 在行政管理中 由于效率包含效能因素 又必须保证正确的方向 因而效率不可能脱离社会的价值因素 行政产出与行政投入不同 不能只用金钱 人力或时间的数量来衡量 判断行政产出的有效性 必须借助社会价值 才知道行政产出是否符合国家意志和人民需要 是否给社会带来积极影响 脱离了社会价值 就失去了判断行政产出效果性质的尺度 1 行政效能要体现政府功能的发挥程度 任何行政主体都有一定的行政职能 能否充分发挥行政功能 圆满地完成行政目标 是衡量行政效能高低的重要尺度 要充分发挥政府功能 就须对国家行政机关和人员的岗位和职责有一个明确的界定 杜绝权力交叉 职责不清 努力做到该管的事认真管好 不该管的事坚决不插手 在管理活动中政府要根据其管理对象 任务 环境的不同 采取不同管理形式和方法 2 行政效能要有经济定量的概念 行政效能离不开数量分析对比和成本核算 进行投入与产出 代价与成果 数量与质量的比较 用最少的时间 最快的速度 花费最小的人力 物力 财力实现行政目标 是对行政效能的最基本要求 行政主体追求效用最大化的行政行为不仅违反国家利益和人民要求 而且也造成行政成本开支过大 超出行政收益 影响行政效能 3 行政效能更重要是体现在社会效益上 这是行政管理的根本方向 评估行政管理效能不能简单地以人 财 物的数字分析来评价 要重视社会因素和普遍社会效果 没有社会效益的行政管理 效率再高也体现不出行政效能 行政管理社会效益的好坏主要表现在两方面 一方面 从内容上看 行政目标和行政决策要代表国家意志和人民群众的利益 它必须符合社会需要和人民愿望 符合经济发展和社会进步的客观规律 4 行政效能是多种因素综合作用的结果 行政效能的高低是各相关要素 各个环节相互作用的结果 从行政管理的主体 人员 实体 组织 到行政管理的各个环节 领导 决策 执行 监督 再到行政法制 行政方法 行政环境等以不同的方式对行政效能产生影响 因此 在行政管理活动中 必须统筹兼顾 全面安排 充分发挥行政管理各要素和环节的作用 否则就很难保证高效能 行政效率与行政效能的区别是 1 决策准则不同 行政效能准则必须考虑全部可能的行动 可能的结果和整个价值体系 它侧重考虑行政目标和手段的客观性 正确性 行政效率准则侧重考虑以最小的成本达到最大的成果 行政效能体现行政管理活动的 质 制约行政效率 行政效率体现行政管理活动的 量 体现行政效能 第二节 行政绩效的测评 1 量的指标 主要包括工作量指标 时间指标和费用指标 1 工作量指标 工作量指标的确定有多种方式 一般从管理层次来确定 一是行政决策的工作量 工作量指标是不稳定的 因为行政决策很多是非常规决策 决策工作是一种创造性的活动 而且许多工作成果是无形的 评估时数字指标难以全面准确地反映实际完成的工作量 因而是参考性的 2 时间指标 测评行政管理绩效必须有时效标准 这可分为两类 一是强调速度的标准 这主要是测定行政活动节奏的快慢 包括公共服务提供的间隔 社会公众提出要求与政府部门做出反应之间的间隔 以及这种频率变化的情况和趋向 二是强调时限的标准 为每项行政工作设定速度标准和时限标准 并要不断完善 如公安部门从接到报警到现场的时间规定 要有 反应速度 这一类时量指标 3 费用指标 通常有两种基本尺度 一是衡量人力消耗的尺度 即劳动时间尺度 以工作日或工作小时来计算 二是衡量物力和财力消耗的尺度 以货币来计算 使用这两种指标时需注意两点 一是简单劳动与复杂劳动创造的价值不同 计量人力支出时 应对不同知识水平 能力水平的人员加以区别 二是物质资源不能完全按市场价格来计量 应区别计划物资和非计划物资 供应充足物资和短缺物资 2 质的指标 主要包括行政目标的实现程度社会公众的满意程度 1 行政目标的实现程度 行政目标的实现程度包括 一是政策或决策制定水平与实施效果 政策或决策的质量标准主要包括方向标准和优化标准 方向标准指行政决策是否符合国家意志和人民要求 优化标准指是否选择了最优的行动方案 实施效果体现在社会发展 社会稳定 文化教育 公平公正 就业保障 参与程度 宗教信仰 民族关系 道德规范等方面 2 社会公众的满意程度 社会公众的满意程度也就是政府管理社会效果 包括公民对社会公平和公正是否充满信心 人们对人身 财产安全受到保护的程度是否满意 提供公共服务是否及时与准确 是否让民众感到方便以及提供服务时的态度如何 民众对政府颁布的行政法规 行政规章 行政措施 政策方针的拥护和支持程度等 特别是人民群众生活水平的改善和提高程度 1 经济 绩效在某种程度上反映的是投入与产出之间的关系 对效率的追求必须遵循经济的原则 也就是少花钱 多办事 在追求尽可能大的效益的同时 尽可能地减少人力 物力 财力的消耗 行政绩效管理指标体系中的经济指标关心的是以尽可能低的投入或成本 提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务 2 效率 效率的基本含义是指产出与投入或效果与消耗之间的比率 行政绩效管理指标体系中的效率指标就是指生产或提供服务的平均成本以及资源的配置能否符合最大多数人的最大利益 包括 服务水准的提供 活动的执行 服务与产品的数目 每项服务的单位成本等 3 效益 行政绩效管理指标体系中的效益指标指公共服务符合政策目标的程度 是对公共服务中难以界定 难以量化的公共产品或服务的衡量 通常从现状的改变程度 行为的改变幅度两个方面加以衡量 关注的是绩效是否得到提高 4 公平 行政绩效管理指标体系中的公平指标是指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性 关注的是接受服务的团体或个人是否受到公平的待遇 以及需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务 一 行政功能测评法 行政功能测评方法用于测评行政机关的总体绩效 即测评该机关能否有效地实现行政目标 出色地完成行政任务 运用此方法首先要规定每种行政功能的各项目标 定出理想标准和最低限度标准 确定不同达标情况的分数等级 并确定主要目标和次要目标的权数 然后 根据行政运行实况 对每种功能的各项目标分别评定分数 最后以总分反映其绩效高低 二 行政因素评分法 行政管理有各种因素起作用 不同因素对工作成败和效率高低有不同影响 有些因素会导致成功或高效率 有些因素会导致失败或低效率 通过分析管理活动中各主要因素的情况 可间接评定行政管理绩效 还可通过分析找出影响绩效的原因 为改进工作 提高绩效提供依据 三 行政费用测量法 这是以行政经费的开支和使用的合理性及其效果为依据来测定行政管理绩效的方法 完成同类行政工作 在行政开支相同的情况下 完成的任务量多 表明效率高 反之则表明效率低 完成同一件行政工作 行政开支较少 则行政效率较高 反之则较低 具体可以从三个方面来测定 单位平均费用 工作平均费用 人员平均费用 四 时效测定法 时效是行政效率的一个重要指标 因为任何行政管理活动都是在时间流程中进行的 缩短时间 实际上就是提高了行政效率 当规定时间与实际消耗时间相等时 表示按时完成了任务 当实际消耗时间超出了规定时间时 表示未能按时完成任务 当实际消耗时间缩短一半时 表示时效提高了一倍 当实际消耗时间大于规定时间时 表示时效降低 五 标准比较法 标准比较法是采取公认的标准或由专家设立的标准 以此为尺度与特定的行政效果做比较 测定行政活动和事务是否合乎标准 来评价行政绩效高低的方法 对各种行政活动 首先确定其要求和达到的指标 然后将标准作为客观尺度 与行政效果进行比较 凡达到标准的 就有效率 程度越高 行政绩效越高 反之 行政绩效越低 未达到标准的 则为无绩效 六 综合测定法 在现实的行政活动中 多数行政工作都不是单一的 而是综合的 因此 测定行政绩效 除进行个别 单方面的测定外 还须对行政绩效的各组合因素进行综合测定 由于行政绩效是一因多果的行政效果 其中有不少间接 无形的因素 所以在进行综合测评时 误差不可能完全消除 但是应尽可能地减少误差值 使其控制在可以接受的误差幅度之内 对政府的管理绩效除了采用上述技术性的方法测量以外 社会公众的评价也是非常重要的检测手段 行政绩效的社会评价是指社会公众对政府管理效率 能力 服务质量 公共责任和社会公众满意度等方面做出的评定和估价 对于行政绩效的社会评价 从法律的角度来分析 人民主权的原则承认国家的一切权力来源于人民 政府的权力不是自始就享有的 而是人民授予的 因而人民拥有对国家权力的行使进行监督的权力 社会公众对政府绩效评价涉及的内容主要包括以下方面 对经济发展质量和增长率 文化卫生 教育科技的发展质量和速度的满意程度 对国民受教育状况 环境质量的变化 交通状况的改善 福利状况的改善等认可程度 对政府颁布的行政法规 行政规章 行政措施 政策方针的拥护和支持程度 对政府提供公共产品或服务是否及时准确 是否让民众感到方便以及提供服务时的态度 对人民群众生活水平的改善和提高程度 人们对人身财产安全受到保护的程度以及公民对社会公平和公正是否充满信心等 在社会评价政府绩效的过程中 对于一些专业性较强的行政部门 普通民众很难分析出到底这些部门的工作情况是好是坏 他们给出的意见只能是感性上的 这就需要专家介入考评 比如 财政部门的工作情况怎样 群众很难给出一个准确的 理性的回答 因而在适当的时候引入专家的意见是很必要的 由权威性的学术机构对政府行为进行评估和奖励 是世界上许多国家的普遍做法 美国政府创新奖 行政绩效的社会评价最突出的特点是评估主体的广泛性 评估主体不仅仅是被评价者的上级主管 还可以是被评价者的服务对象或管理对象 还可以是被评价者的下级行政组织或下属工作人员 对此有的学者称之为360度评估法 即从不同层面公众的角度来衡量被评价者的绩效 行政绩效的社会评价具有全面性 多维性的特点 对被评价者的了解更加全面 评价的结果也会更加准确和公正 可以有效地监督政府 促使政府努力提高行政绩效 第三节 行政绩效的提高途径 一 行政绩效的影响因素 影响行政绩效的因素概括起来有以下几个方面 一是环境因素 国家的政治环境 社会环境 文化环境是政府管理正常进行的基本条件 二是组织因素 组织因素是行政活动展开的基础 行政机构和行政职位的合理设置及行政管理各环节的协调 对行政管理绩效有重大影响 三是人员因素 行政人员是行政管理活动的主体 行政领导者素质和一般行政工作人员素质及人事管理工作质量 直接决策和影响行政管理绩效 四是管理技术因素 现代行政管理的效率 在很大程度上取决于能否把现代科学技术有效地运用 如运用以电子计算机为中心的信息处理技术 逐步实现办公自动化 可以大大提高工作效率 具体说 直接影响行政绩效主要因素有 一 行政机构是否垄断 经济学认为 行政机构在供给各种公共产品或服务时具有高度的垄断性 高度的垄断性意味着政府行政部门在提供各种产品或服务时 不会面临着竞争的压力 因而不必提高效率来应付竞争对手 高度垄断本身就意味着行政管理绩效低下难以避免 与此相联系 政府提供的公共产品或服务具有非拒绝性 即无论公民是否喜欢政府提供的公共产品或服务 他 她 都必须消费或接受 这种非拒绝性进一步强化了行政部门的垄断特征 它使得 政治市场 上的消费极有可能偏离该市场上的 消费者主权 在这种情况下 低绩效也极易在行政部门内出现 所以 行政绩效能否提高取决于能否打破这种垄断局面 二 行政行为评价是否科学 对政府工作人员的行为评价是否科学 直接影响着行政效率的高低 在对行为或产出无法准确测量的情况下 要设计出高效率的激励机制就比较困难 政府行政部门的目标就呈多样化的特征 法律可能会为某一行政部门规定数个目标 但是并未指出各目标的权限和各目标之间的替代关系 不同个人对目标间替代关系的理解和处理也是不同的 在目标多样化的情况下 要设计高效率的激励机制比较困难 由于无法准确测量工作人员的产出 努力与报酬之间关系模糊 造成在政府行政部门内 无法设计一种激励机制使个人努力与报酬之间建立高度一致的关系 在这种情况下 行政部门就缺乏一种强刺激的机制去诱使工作人员提高工作绩效 因此 只有科学 准确地评价行政行为 创建出一种努力与报酬高度统一的激励机制 才会激励工作人员努力提高行政绩效 三 行政组织结构是否合理 合理的分工以及合理的组织结构对于组织绩效来说是极为重要的 如果行政机构之间的权责界限不清 机构臃肿 相互之间又缺乏良好的沟通 在处理公务的过程中 就会出现互相掣肘等问题 必然降低行政机构的工作效率 如果行政机构重复设置 职能上互相重合 就会出现互相推诿的局面 或者互相竞争管理权的情况 致使行政机构办事效率低下 使简单的问题复杂化 如果行政机构层级过多 程序过多 公务处理所需经过的部门就多 手续极为繁琐 就会使得行政机构处理公务的单位时间剧增 行政机构的办事效率也呈低效率状态 反之 如果行政组织机构设置合理 则可以减少行政环节 减少扯皮推诿现象 提高行政效率 四 政府管理成本意识的强弱 由于政府部门产出的非市场性 垄断性 管理过程的非盈利性 管制性 行政产出不能形成统一的货币价格 很难从量上进行精确计算 委托代理关系中权责利划分的困难 在行政生产过程中 生产成本与行政产出之间关系常常被割裂 政府缺乏竞争机制 政府没有动力去降低成本 政府管理成本与收入之间是分离的 导致成本增加和供给过剩 缺乏成本意识是政府的一个非常重要的特征 也是行政成本不断膨胀 产生多余行政成本的重要因素 政府的收入与其产出无关 政府的收入主要来源于政府财政拨款 而不是像企业那样来源于市场销售收入 它是一种 非价格性收入 这就意味着政府的成本支出不必通过其产出的收益来弥补 而是通过政府财政拨款来弥补 在这种情况下 政府的成本意识必然会弱化 进而使得行政成本不断上升 因此 建立多种类型的效率 效能测评制度 以增强政府的成本意识 才能降低行政成本 提高行政绩效 五 对政府的监督是否有效 行政管理绩效低下的一个重要原因在于对政府监督约束制度的低效率 一是不完全信息或非对称性信息结构 即对于行政组织及其工作人员的监督来说 监督者所拥有的有关行政部门产出 成本的信息量远远低于被监督者所拥有的信息量 由于信息缺乏 所以 无论是上级行政机构或长官 还是社会公众都不能有效监督政府行政部门及其工作人员的工作 二是行政监督制度不完善 行政法规不健全 有些机关不是依法行政 而是凭长官意志办事 乱设机构 任意增加编制 造成不良后果也无人追究责任 对行政人员的失职 渎职行为不能进行严肃的法律追究 这是造成管理混乱 效率低下 甚至出现腐败现象的重要原因之一 因此 建立有效的行政监督机制 是提高行政绩效的重要一环 六 人事管理制度是否完善 我国现行人事管理制度在选人 用人 培养人 激励人等几个环节上都有一定的缺陷 这是造成行政管理绩效低的重要原因 行政人员分类制度不完善 管理方法较单一 缺乏合理流动 考核任用制度不健全 也会使某些真正有觉悟有能力的人得不到重用 奖惩制度不健全 影响广大行政人员的积极性 所以 深化人事制度改革 引入竞争激励机制 完善公务员制度 建立一支高素质行政管理队伍 这是提高行政绩效关键 二 行政绩效的提高途径 一 消除或减少行政部门的垄断性 引入竞争机制 将竞争机制引入政府管理 随着市场经济的深入发展 引进市场机制就成为政府部门绩效管理的有效途径 逐步限制政府部门的管制 审批和干预权力 从制度上减少官员腐败的机会 限制官员的自由裁量权 通过建立新的竞争实体 经营范围分割 控股比例限制 开放基础设施 价格控制 标尺竞争和经营分散化等手段鼓励竞争 通过合同出租制 市场检验 客户竞争 内部市场制度等打破垄断 竞争向民众提供了选择的机会 民众就能行使充分的选择权 将个人的偏好合法地 公开地显示出来 由于存在竞争对手 民众可以自由选择供给方 这就对政府行政部门形成了一种新的压力 迫使政府提高管理绩效 二 完善激励机制和监督制度 增强政府内部驱动力 增强政府行为的内部驱动力 用 任务驱动的政府 取代 规则驱动的政府 建立和完善社会服务承诺制度 其中组织绩效标准设立和绩效评价是服务承诺制度的一个组成部分 公共服务设计中的公众介入 以保证公共服务的类型提供机制符合公民的偏好 公共服务质量评价以公众为主体 并注意从公众的角度看问题 加强公共行政绩效监察工作 纪检监察机关及其受纪检监察机关委托的组织 对行政管理的效率 效能等情况开展监察监督 围绕政府中心工作开展效能监察 包括政府重大工作部署的专项检查 保证中心工作落到实处 政府重大投资行为的专项检查 保证投资项目廉洁高效 落实政府中心工作中存在问题的专项检查 保证政令畅通 对社会和群众关心的热点问题开展效能监察等 建立和完善适合于本机关特点的日常工作制度 如岗位责任 考核奖惩 工作时效等制度 实行结果取向的预算制度 按照管理活动的实际效果和公众满意程度拨款 改革公务员制度 在考核技术上不断创新 以弥补不能准确测量职员工作行为的缺憾 这些制度的建立和有效的执行 对于提高机关工作效率 杜绝敷衍塞责 推诿扯皮等现象 起着非常重要的作用 三 运用现代科学技术手段 逐步实现行政管理的现代化 管理技术和工具是提高行政管理绩