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第六章法定公文 1 本章概述 一 内容简介本章主要介绍了目前党政机关公文法规中规定的18种法定公文文种的写作知识 包括决议 决定 指示 意见 通知 通报 公报 报告 请示 批复 条例 规定 函 会议纪要 命令 令 公告 通告 议案 对于每一个文种的阐述 重点放在对其写作模式及要领的介绍上 力求使学生真正能够获得较为具体的认识和理解 能够切实把握其真谛 2 二 学习目标学习本章的主要目的是 通过本章内容的学习 使学生了解和把握公文的概念 特点 作用 种类和格式要求 重点理解和领会诸种法定公文文种的结构模式及写作要领 力争在理论与实践 所附各种范例 相结合的层面上达到能够比较熟练地操作的目的 符合规范要求 从而为今后的工作打下较为牢固的基础 3 三 重点难点本章的重点是有关近似文种的辨析以及通知 通报 报告 请示 会议纪要 函等几个常用文种的写作技巧和要领 特别是请示与报告 请示与函 通知与通报 会议纪要与决议 请示与上行的意见等 在某种程度上说很相似 但职能各异 应当注意加以区别 但如何正确进行区别 难度还是相当地大 4 本章的内容的难点是关于公文主题词的标注问题 关于命令 决定和通报用于奖惩时应当如何加以区分的问题 关于发布有关人事任免的事项 究竟是用 决定 还是应当使用 通知 的问题 关于转文性通知标题的拟制问题 关于上行的意见与报告之间的区别问题 关于 请示 与 请求批准函 之间的区别问题 5 第一节法定公文概述 法定公文是指狭义的公文 党的各级领导机关使用的14种正式文件的常用种类是 决议 决定 指示 意见 通知 通报 公报 报告 请示 批复 条例 规定 函 会议纪要 国家行政机关公文的主要种类有13种 命令 令 决定 公告 通告 通知 通报 议案 报告 请示 批复 意见 函 会议纪要 党政机关明确规定的上述公文主要文种合计为27个 其中有9个是相同的 即 决定 意见 通知 通报 请示 报告 批复 函 会议纪要 不同的也有9个 其中属于党的机关的有5个 即公报 指示 决议 条例 规定 属于国家行政机关的有4个 即命令 令 议案 通告 公告 6 法定公文由许多特定的格式要素构成 按照 中国共产党机关公文处理条例 国家行政机关公文处理办法 和 国家行政机关公文格式 的规定 其大体上包括版头 份号 密级 紧急程度 发问字号 签发人 标题 主送机关 正文 附件 发文机关署名 成文日期 印章 印发传达范围 主题词 抄送机关 印制版记等等 7 在诸种法定公文文种中 转文性通知和请求批准函是最为常用以及最容易出现问题的两个文种 需要弄清的一个问题是 在公文行文过程中 有一种复体行文的形式 其中的法定公文文种称为 文件头 它是一篇公文的主件 而从实际内容上看 文件的主体恰恰是附件中的事务性公文文种 8 第二节命令 令 指示 一 命令 一 文种特征命令 令 是依照有关法律公布行政法规和规章 宣布施行重大强制性行政措施 嘉奖有关单位及人员时使用的文种 命令 令 的特点 1 载体性 2 强制性 3 权威性 4 严肃性 5 专用性 9 二 结构模式命令 令 的格式 一般由标题 编号 正文 签署 日期等几部分组成 1 标题 命令的标题有四种形式 2 编号 3 正文 命令正文的写法 因种类不同而有所差异 如公布令一般由公布对象 公布根据 公布决定和执行要求几部分内容组成 行政令内容大致分为三部分 一是发令原因 目的 根据 二是命令的事项 三是执行要求 嘉奖令与前两种又不相同 从总体上看 不论哪种命令 令 其正文均由三部分组成 10 一是命令的原因 二是命令的事项 三是执行要求 4 签署 5 成文时间 11 三 写作要点1 语言要特别精确 2 辨证把握内容结构 3 体现排山倒海的文势 为有助于大家理解和把握 在此我们再提供一篇命令体公文的范例 供参考 12 关于嘉奖小汤山医院全体官兵的命令根据中央军委命令 自4月25日起 全军先后从13个大单位的114所医院 紧急抽调1383名医护工作人员 赶赴北京市小汤山医院 参加北京市非典型肺炎病人救治工作 这是党中央 国务院 中央军委根据全国抗击非典型肺炎严峻形势 在北京防治非典的关键时刻作出的重大决策 是在急难险重的情况下对我军医疗卫生系统战斗力 保障力的一次实战性检验 13 第三节决定决议会议纪要 一 决定 一 文种特征决定是适用于对重要事项或者重大行动作出安排时使用的一种公文 重大 重要 的含义 是指当遇有 重要问题 及 重要事项 重大行动 而需作出 安排 及 决策 时才使用 决定 因此 一般性的问题 事项与活动不宜采用 决定 14 决定 中的 决 字 反映了它产生的特点 即产生于决策之中 直接为决策服务 属于决策性文件 它虽然与 决议 同属决策性 但有所不同 与其他文种相比 决定有自己的特点 一是事关重大 只有对 重大问题 重要事项 重大行动 作出安排时才可使用 属一般性的问题 行动 事项 不宜用 决定 这一文种 二是事关决策 所决定的事项直接为决策服务 非决策性的问题 不用 决定 行文 三是安排的具体性 对重大问题 重大行动和重要事项作出具体的 切实可行的决策安排 忌抽象 笼统 15 二 结构模式决定的格式一般由标题 正文 发文机关署名 成文日期等几部分组成 1 标题 一般由发文机关 事由和文种组成 如 中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定 2 正文 决定的正文可采用分条列述式 篇段合一式或分段式的结构方法 无论采用哪种结构形式 都要写明决定的根据和决定的事项两方面的内容 如果是决策知照性决定 还往往要提出希望或要求 不同类型的决定 事项不同 写法也有差别 16 如法规性 部署指挥性的决定 内容一般都较复杂 文字也较长 可采用分条列述式 或用段旨撮要形式 突出每段主要决定事项 也可采用分列小标题式 奖惩性决定的写法与前两种写法差别较大 这种决定一般采用分自然段的方法 一是先介绍被表彰或被惩处的单位或个人的基本情况 二是叙写具体的先进事迹或错误事实 三是奖励或处分的依据 四是具体的奖励或处分的决定 例如 中共天津市委 天津市人民政府关于表彰天津市女子排球队的决定 17 撰写决定应注意把握如下三点 一是既要了解历史 掌握政策的连贯性 又要了解现实 掌握有关现实情况 并进行分析 抓住问题的实质和焦点 作出切合实际的判断和决策 二是要把握决定的结构形式 根据不同类型的决定 恰当地动用适宜的结构形式 三是做到该详则详 当略则略 详略得当 18 如宣告性的决定 往往用较多的笔墨去写决定的缘由 依据 而决定事项部分 文字较少 反之 法规性 部署性的决定 缘由 依据用字较少 而具体事项用墨较多 奖惩性决定的主体因为要写出先进或错误事实 文字较多 而决定依据或决定事项文字较少 3 发文机关署名 4 成文日期 19 第四节公报公告通告 一 公报 一 文种特征公报是公开发布重要决定或重大事件的周知性公文文种 公报是党的领导机关的正式公文文种之一 人大 行政 军事机关的主要公文文种中 虽然没有 公报 但并非说国家行政机关不能使用 如国家统计局经常以 公报 的形式 向国内外公布有关国民经济和社会发展等方面的情况 特别是国家发生的一些重大事件以及外事方面的一些活动 更多使用 公报 来发布 20 按照内容及性质来分 常用的公报有以下三类 1 会议公报 这是用来发布党的重要会议的基本情况及重要决定事项的公报 2 统计公报 这是国家行政机关的工作部门用来发布统计数据的公报 3 外交公报 这是两个或两个以上国家的政府在会谈后公布达成的共识及各方观点的公报 对于公报的分类 从不同的角度可以进行不同的划分 如按公报发布的形式和反映内容的不同 可将其具体划分为 新闻公报 会议公报 统计公报 联合公报 等 21 二 结构模式1 会议公报会议公报的结构模式由以下几部分组成 1 标题通常由 会议名称 文种 构成 2 成文日期一般要标注于标题下方 用圆括号括入 22 3 正文会议公报的正文一般包括会议基本情况与会议议定事项两部分 在会议基本情况部分 要交代清楚会议的起止时间 地点 出席及列席人数 主持人等 如有必要 会议公报还可以加一个要求式或者号召式结尾用语 会议公报的正文一般包括三项内容 23 以 中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议公报 为例 第一项 写明在什么时间 什么地点 召开了什么会议 如公报一开始就写道 中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议于2003年10月11日至14日在北京举行 第二项是交待出席会议的人数 人员状况 会议由谁主持以及讲话 发言情况 第三项 写明会议的主要活动内容及决定事项 一般要分条说明 有些会议公报还要写出会议的号召及希望 24 第五节议案 意见 一 议案 一 文种特征议案是一种重要的行政公文 它是各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提出并需大会列入议程 进行讨论 审议和决定的议事原案 属于建议性公文 经审查通过的议案 具有较强的法律效力 与其他行政公文文种相比 议案具有明显的特征 25 二 结构模式议案的格式一般应当载明以下几部分 1 标题 即议案名称 要写明提出议案的机关名称 审议事项和文种三个要素 2 主送机关 3 正文 正文是提请审议议案的主体部分 要写得明确 具体 完整 一般应当载明这样几方面内容 首先是提请审议事项的意义 目的或缘由 要写得完整准确 充分有力 26 其次是提请审议的事项 即提请大会解决什么问题 要写得明确显豁 令人一目了然 切忌拐弯抹角 让人不知所指 再次是提出审议申请 要表明提出议案机关的意见或态度 供大会参考 并提请审议 4 结尾 27 三 写作要点1 要适时提交 即要在大会主席团宣布或决定的截止时间以内 将议案送交大会审查委员会 逾期再提议案 就会失去其应有的效用 2 要一案一事 这是由议案自身所具有的上行文性质所决定的 它一方面要由法定机关依照法律程序提出 另一方面要由代表大会或其常委会审查批准 这种提请与审批的关系要求议案所涉及的内容必须而且只能是一案一事 这是一条重要原则 否则 势必导致纷乱芜杂 臃肿膨胀 直接影响提请审议目的的顺利实现 28 3 要切实可行 议案所涉及的内容一般是带有全局性的重要事项 政策性很强 因此 在撰写过程中 必须严肃认真 一丝不苟 要深入实际进行调查研究 广泛听取人民群众的意见和要求 切实做好政策 法规和有关情况等方方面面的材料准备工作 以确保所提议案的正确性 合理性和可行性 29 4 要注意议案与提案的区别 不要混淆 议案 与 提案 不同 其中议案用于各级人民代表大会或人民代表大会常务委员会 而提案则用于各级政协会议和企业职工代表大会 议案在提请大会审议通过后 具有较强的约束力和法律效力 而提案则相对弱些 30 第六节报告 请示 批复 一 报告 一 文种特征报告是向上级机关汇报工作 反映情况 答复上级机关的询问或要求时使用的一个文种 对于报告文种的使用 原来曾经有向上级机关提出意见或者建议的功能 在新 办法 中增加了 意见 删去了原 办法 报告 适用范围中的 提出意见或建议 的内容表述 这就引出一个问题 即它是否意味着 建议报告 已不能再用了 而应以 意见 代替之 对此 我们不能简单地予以理解 上行的 意见 并不可能完全取代 建议报告 前者的内容是 重要问题 实际大都是一些新的具体的问题 而后者的内容多是某一方面工作情况的综合与归纳 31 从文种的重心看 前者的重心在后面 即意见部分 后者的重心在前面 即情况部分 前者虽也陈述情况 目的在于给下一步提出意见做出铺垫 后者虽也有建议提出 只是情况的顺势和必然发展 虽然两者都有意见或建议 但前者不是要求上级给予批示 就是请求加以批转 但后者在多数情况下并没有批示或批转的请求 至于新 办法 对原 办法 的 报告 中有关 提出意见或建议 的内容已做了删除 由此来证明 建议报告 已不能再用 而由 意见 取而代之的认识是不完整的 万万不可如此简单地就下结论 32 应从鲜活且又纷繁复杂的公文工作实际去考虑 同时还要完整 准确地把握党政公文法规的每一条规定精神 报告文种 可依据不同的标准进行多角度划分 按性质划分 有工作报告和情况报告 按内容划分 有综合报告和专题报告 按行文目的划分 有呈报性报告和呈转性报告 33 二 结构模式无论综合报告还是专题报告 其写作模式基本相同 大体包括如下几个部分 1 标题 通常由发文机关 事由和文种三个要素组成 2 报告引据 这部分是报告正文的开头 它要用简明扼要的语句交待出全文的主要内容或基本情况 也可陈述有关的背景或缘由 无论如何 都必须做到开门见山 落笔入题 切忌无端 戴帽 让人不着边际 然后用过渡语 现将有关情况报告如下 为此 特作如下报告 等开启下文 34 3 报告事项 这部分是报告正文的主体和核心 它要准确简要 条明理晰地将有关工作或事件的情况表述清楚 并加以扼要分析 以便给人以全面 深刻的了解 撰写时要紧紧围绕行文的目的和主旨进行陈述 在结构安排上 如果报告内容较为简单 则采用篇段合一的形式 如内容复杂 则分层分段或分几个部分进行叙写 既可按工作的进程顺序或事件发生发展的时间先后顺序表述 也可按所提出问题的主次或按所取得成绩和经验的主次顺序表述 还可将其交织糅合 这在实践中也较多见 35 第七节通知 通报 一 通知 一 文种特征通知是 批转下级机关的公文 转发上级机关和不相隶属机关的公文 传送要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项 任免人员 时使用的公文文种 在法定公文中 通知是使用范围最广 使用频率最高的一个文种 这里涉及的一个问题是 新 办法 第九条第 五 款 对 通知 的适用范围较原 办法 有了一个变化 即删去了原有 发布规章 的内容表述 36 可是2000年8月24日国务院在发布新 办法 时 不用 命令 而用 通知 这岂不自相矛盾 它不但不矛盾 而且是百分之一百的正确 理由如下 一是原 办法 对文种规定的一些内容 新 办法 中删去了并不一定就是反对的东西 有的是属于作用的降低 有的是属于位置的转移 有的是外延的变化 例如 原 办法 有 指示 这个文种 新 办法 中没有了 指示 是否就意味着不准使用了呢 万万不可如此机械地理解公文法规的任何一个条文 37 就 通知 发布规章内容所出现的变化 主要是功用频率的降低 因为内部行文使用 通知 的情形相对 公布令 来讲已经越来越少了 所以会出现这种变化 二是新 办法 的行文对象不是全社会 而是国家各级行政机关 这种内部行文的特殊性决定了它不可能使用 公布令 这就是问题的核心 38 三是假若认为新 办法 的 通知 中删去了 发布规章 就等于再也不能用 通知 来发布规章 那么数以千万计的地 市 级以下的政府机关 部门所制订的 类规章性文件 又用什么发布呢 难道也用 公布令 吗 当然不能 这也不行 那也不能 这才是真正的矛盾 39 按照通知的内容及作用来分 通知主要有以下四类 1 指示性通知这种通知是上级机关向下级机关布置带有普遍性的工作 作出相应的指示时使用的通知 要弄清 指示性通知 与 指示 的不同 要求下级机关办理和执行工作中一些方针政策性重要事项的通知 称为 指示性通知 它具有明显的指示性 但在内容规格上又不适宜用 指示 行文 于是以 指示性通知 来发布 同时 这种指示性通知 一般是以机关办公部门名义行文 而指示则必须使用领导机关的名义行文 40 2 转文性通知转文 就是把现有的公文转给下级机关了解与执行 上级机关向下转文 为清楚起见 必须标明主送机关 说明转文目的 并对受文机关提出执行要求 这就构成了一篇附在被转公文之前的公文 这篇公文通常使用的文种是通知 此即转文性通知 依据被转公文制发机关的不同 又具体分为批转性通知 转发性通知和发布性通知三种 41 第八节条例规定 一 条例 一 文种特征条例是由领导机关制定或批准 规定某些事项或机关 团体的组织 职权等带有规章制度性质的公文文种 它主要用以规范某一方面的工作或调整某一方面的工作关系 在内容上与规定 办法等相比表现得比较系统和完整 条例作为法规性公文 其在发布时 省部级以上单位一般是 法随令发 以下单位大都使用 通知 做 文件头 42 条例具有如下特点 一是制发机关的特定性 条例制定和发布的权限都有特殊的规定 二是内容的稳定性 条例的内容因涉及国家政治 经济等领域的重大事项 或涉及长期性的工作 或涉及某些部门 人员的职责 权限等有关规定 所以有较明显的稳定性 三是格式的固定性 条例形式上的突出特点是条文式 有条有例 采用章条的结构方法 四是执行的强制性 因为条例是法律 法令的补充说明和规定 它与法律有同样的强制作用 43 这里需要弄清 条例 在党政机关公文中的地位 条例 与后面的 规定 一样 都是党的机关公文的主要文种 中国共产党机关公文处理条例 第二章规定 条例 用于党的中央组织制定规范党组织的工作 活动和党员行为的规章制度 例如 中国共产党党内监督条例 试行 中国共产党纪律处分条例 2003年12月31日 规定 用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范 条例 规定 又是国家行政法规的主要形式 对某一方面的行政工作作出比较全面 系统的规定 称 条例 44 例如 婚姻登记条例 中华人民共和国国务院令第387号 温家宝总理于2003年8月8日签署发布 对某一方面的行政工作作出部分的规定 称 规定 国家行政法规的制发主体是国家最高行政机关 国务院 规定 也是国务院各部门制定的规章即 部门规章 和地方人民政府 系指省 自治区 直辖市以及省 自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市 计划单列市的人民政府 制定的规章即 政府规章 的主要形式之一 国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称 条例 45 一些地区 部门根据法规 规章而制定的不属于法规 规章的 类规章性文件 有的也使用 规定 二 结构模式条例的格式一般由标题 正文两部分组成 1 标题 标题有两种写法 一是由条例内容 或适用范围 和文种组成 二是由制发机关 条例内容和文种组成 如果条例是暂行的或试行的 要在标题中写明 暂行 试行 字样 46 第九节函 一 文种特征函是不相隶属机关之间商洽工作 询问和答复问题 请求批准和答复审批事项时使用的文种 要弄清一个问题 把 函 说成是唯一的平行文 对吗 意见 不也可以平行吗 就 函 的本质来讲 在党政两大公文法规中所规定的主要文种中 它是唯一的一个平行文 虽然 意见 也可平行 但它还可用于上行或下行 属于中性行文 47 函在实际行文中形成了多种类型 从内容作用上看 包括 1 申请函 即向有关主管部门请求批准事项的函 2 商洽函 即用于请求协助 商洽解决办理某一问题的函 3 询问函 即用于询问有关事项的函 4 答复函 上级答复下级询问或主管部门批复申请事宜时使用的函 5 告知函 平级或不相隶属单位之间相互通知事情时使用的函 48 从行文方向上看 函有来函 复函 平行的 意见 与 函 有什么区别 不相隶属机关之间相互行文 对涉及某一重要问题所提的见解和处理办法 如属供对方参考而不需要回复时 应用 意见 反之 则要用 函 49 函是一个正式文种 行文时要采用正式文件的标印格式 它的红色版头是由发文机关全称或规范化简称加 文件 二字组成的 党的机关文件可以在发文机关名称后面加 标注 函 的文种名称 因此 不能把便函 即公务便信 视为函 也不能认为函包括函与便函 便函不是正式公文 它与函没有直接关系 当前 在公文写作实践中 函 是经常被人们错用或混用的一个文种 或以请示代函 以批复代复函 或以通知代函 请问 造成这一问题的原因何在 应当如何加以解决 50 函是法定公文家庭中的一个重要成员 我国现行的党政公文法规中 都将函列为主要的公文文种 并且规定适用于平行机关或者不相隶属机关之间相互商洽工作 询问和答复问题 请求批准和答复审批事项 由于函具有向有关主管部门请求批准的功能 故在公文处理实践中往往被人们与请示文种混用 这给公文处理工作造成了麻烦 也给公文理论研究带来了混乱 因此 必须重视并正确使