附条件不起诉实践问题和应对建议.doc

附条件不起诉实践问题和应对建议钱启宁 方海青 刑事诉讼中附条件不起诉程序的设置是我国未成年人犯罪刑事诉讼制度的重大进步。但是从三门县检察院的办案情况看，该制度正式实施以来，在实践中并未得到很好的适用，仍面临诸多困难需要解决应对。 一、附条件不起诉适用情况三门县院2010年至2013年6月受理的未成年人犯罪案件类型集中在侵犯公民人身、民主权利、侵犯财产以及妨害社会管理秩序三类案件中（见图表1），涉案人数占未成年人犯罪总人数的87.3%，其中侵犯财产类犯罪所占的比重最大，占总人数的44.3%，其次是妨害社会管理秩序类犯罪，占32.3%。1常见的未成年人犯罪符合附条件不起诉的案件类型要求。图表1：未成年人犯罪案件类型 年份类型2010年2011年2012年2013年1-6月合计受理总数44人42人42人30158人侵犯公司人身、民主权利案件4人9人4人0人17人侵犯财产案件20人15人22人13人70人妨害社会管理秩序案件15人7人12人17人51人 图表2：未成年人犯罪刑期类别比例图2010年到2012年间，三门县院起诉到法院判决的未成年被告人共113人，涉及的罪名全部为侵犯公民人身、民主权利、侵犯财产以及妨害社会管理秩序这三类犯罪，其中被判处一年有期徒刑以下的有67人，占未成年人犯罪案件判决总人数的59.3%（见图表2）。2 上述数据显示，起诉到法院判决的未成年人犯罪案件中，有近六成属轻罪，符合附条件不起诉的适用条件，但事实上适用附条件不起诉的很少。三门县院2013年1-10月起诉到法院的未成年被告人有39人，目前判决生效的21人，其中被判处一年有期徒刑以下的就有14人。但是只对2名涉罪未成年人作出附条件不起诉决定，二人分别涉嫌寻衅滋事犯罪和聚众斗殴犯罪，均是在校高中生，没有前科劣迹，在学校表现及学习成绩都尚可，其中一人还是今年的高考生。对于大量犯轻罪的未成年人，即便有悔罪表现，我们更多地还是选择了提起公诉，类似情况在其他地区也存在。台州全市九个基层院，2013年10个月中公诉部门办结的未成年人犯罪人数达751人，其中707人起诉至法院判决，只有8人被作出附条件不起诉决定，有个别基层院还没有对未成年人犯罪案件适用过附条件不起诉。3这些数据和现象说明，目前附条件不起诉制度在司法实践中适用情况并不理想。 二、附条件不起诉司法实践困境分析附条件不起诉的雏形来自于基层检察院的改革实践，最早出现在1992年，上海市长宁区人民检察院对一名16岁的盗窃犯罪嫌疑人实行“诉前考察”，在三个月考察期满后，因其表现良好，最终对其作出“免予起诉”的决定。4此后，全国各地陆续有基层检察院进行过类似的实践探索。近几年，由于附条件不起诉制度对于未成年人罪犯的权益保护、教育感化作用得到社会普遍认可，该制度的探索也符合我国刑事诉讼制度改革的主流方向，因此，许多地方检察院把附条件不起诉作为一项工作创新予以推行。据统计，全国有19个省市200余个基层检察院曾开展过这项制度的试点工作5。如今，新修正刑诉法将附条件不起诉制度予以立法确认，这项源自于基层司法改革、又多次被实践推广并得到普遍认可的制度，在新刑诉法颁布实施后，理应会在基层检察院被大力推行并普遍适用。但从目前调查情况来看，附条件不起诉在司法实践中仍存在着诸多的困境，妨碍了该制度的有效适用。 1、认定“有悔罪表现”的考量标准不明确，存在案件筛选问题。附条件不起诉必须具备的基本条件之一是“有悔罪表现的”。目前，新刑诉法和人民检察院刑事诉讼规则都没有规定“有悔罪表现的”具体情形，司法实践中就很难把握。办案检察官只能凭借个人经验作出判断，易造成评判标准不一，不利于该制度适用。2、检察机关行使监督考察权的规定过于原则，存在执行问题。新刑诉法规定：“在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。”人民检察院刑事诉讼规则规定：“检察院可以会同未成年的监护人、所在学校、单位、居住地的村委会、居委会、未成年人保护组织等的有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。”至于如何监督考察、跟踪帮教则没有明确。监督考察、跟踪帮教具体由检察机关的哪个部门执行？定期监督考察的间隔时限应当多久？监督考察的形式、内容怎样设定？等等这些问题，法律、司法解释都没有作出具体的规定，相关的理论体系也尚未形成。检察机关的监督考察工作是附条件不起诉程序的一个关键环节，考察结果直接影响案件的最终处理。但由于没有一个统一的适用标准，在具体个案的办理过程中存在着不少差异，易造成监督考察、跟踪帮教机制落实不到位，引起执法困惑。3、现实矛盾导致不少承办人不愿启动附条件不起诉程序。主要原因有三方面：（1）将未成年人犯轻罪案件直接提起公诉的办案效率比附条件不起诉高很多。以一个可以作附条件不起诉的案件为例，将其提起公诉所需要的工作时间与作附条件不起诉决定所需要的工作时间进行比较（附图表3），可以发现直接提起公诉一般仅需2个工作日，而作附条件不起诉决定，则至少需要5个工作日，且时间跨度长，牵制精力多。（2）附条件不起诉的考察期要求大大增加了承办人的工作量。目前，很多地方公诉部门的承办人每年要办理百来个甚至更多的案件，在如此繁重的工作中，还要抽出时间对附条件不起诉的涉罪未成年人进行定期考察，工作量更大、更繁琐。这都导致很多案件承办人更愿意将此类案件直接提起公诉，不太愿意启动附条件不起诉程序。（3）启动附条件不起诉程序工作挑战更大。对已构成犯罪本应受到刑事处罚的案件，审查后作出附条件不起诉决定，实际上是检察裁量权最直接、最充分的体现。权力大意味着责任更大，不少承办人在当前法律规定尚存缺陷，实践操作存在多个问题的情况下，更多会选择逃避。图表3：提起公诉与附条件不起诉时间表提起公诉附条件不起诉诉讼程序工作时间（工作日）诉讼程序工作时间（工作日）案卷材料审查。0.5个案卷材料审查。0.5个讯问犯罪嫌疑人，制作完成案件审结报告。0.5个讯问犯罪嫌疑人、制作完成案件审结报告0.5个制作起诉书，提起公诉。0.5个综合案件审查报告和社会调查报告，制作汇报材料，提交科室讨论决定可否附条件不诉。 累计1个开庭审理，对判决情况审查。0.5 检委会讨论通过，宣布附条件不起诉。累计0.5个 考验期内定期监督考察，制作考察报告。累计2个 制作附条件不起诉考察意见书，提出起诉或者不诉的意见，经部门负责人审核，报请检察长决定 0.5个 合计 2个合计5个 上述障碍，反映出当前我们在办理未成年人附条件不起诉案件时，还存在着诸多问题。只有解决这些问题，才能让附条件不起诉制度发挥应有的作用，真正达到依法保护未成年人合法权益、保障未成年人健康成长、维护社会和谐稳定的目的。三、完善附条件不起诉制度机制的建议（一）明确“有悔罪表现”的客观标准悔罪是犯罪嫌疑人主观心态的外化表现。认定犯罪嫌疑人是否“有悔罪表现的”，必须借助较为明确、客观的判断标准。6可以综合以下几方面来判断：一是犯罪嫌疑人以往的一贯表现，主要了解其有无不良记录，有无劣迹。二是犯罪嫌疑人实施犯罪时的表现，主要考量：主观恶性程度，包括其实施犯罪时为预谋还是临时起意、是主犯还是从犯、是多次作案还是初犯；客观危害情形，包括犯罪事实、作案手段、犯罪情节、犯罪后果等。三是犯罪嫌疑人犯罪后的表现，如归案后是否如实供述自己的罪行并决心悔改；是否积极清退赃款、赃物；是否向被害人道歉并主动赔偿被害人物质损失；是否积极采取补救措施等。（二）明确检察机关“监督考察”的具体事项一是明确监督考察的具体执行者。笔者认为，可以明确附条件不起诉的案件承办人为监督考察的具体执行者。承办人熟悉案情，特别是在作出附条件不起诉决定前，对未成年人的成长经历、一贯表现、主观恶性等都进行了充分的调查，便于掌握未成年人变化情况，有利于监督考察的实施。新刑诉法实施后，全国各级检察机关都开始设立未成年人刑事检察科或未成年人刑事检察工作办公室，有的案件数量不多的基层院则指定专人办理未成年人案件，实现了在一定时间段内未成年人案件由相对固定的承办人承办。由承办人监督考察，既能保证监督考察与案件办理衔接的延续性，又有利于未成年犯罪嫌疑人的教育、感化、挽救。二是明确监督考察的具体形式。具体形式应当根据监督考察的内容来设定。检察机关监督考察的具体内容，新刑诉法第272条、第273条已作出了规定，即被附条件不起诉未成年犯罪嫌疑人在考验期内应当遵守的四项规定，以及应当被撤销附条件不起诉决定的两种情形。笔者认为，对于需要被监督考察人自行报告的事项，如按照考察机关的规定报告自己的活动情况，或离开所居住的市、县或者迁居，报经考察机关批准，应当由被监督考察人以书面形式报告给检察机关。对于需要检察机关自行调查了解的事项，如未成年犯罪嫌疑人在考验期内是否遵守法律法规，服从监督；是否按要求接受矫治和教育；是否出现应当撤销附条件不起诉决定的情形，则应当采取实地走访、定期约见、定期沟通的形式。具体有：（1）定期走访社区、学校、所辖派出所，了解被监督考察人近期的思想动态和现实表现情况，并制作调查笔录附卷；（2）定期约见被监督考察人，对其加强思想、法制、道德方面的教育，督促其严格遵守法律法规，纠正不良行为，并将每次约见情况予以记录；（3）定期与被监督考察人的监护人和帮教组织沟通联系，让帮教组织书面反馈被监督考察人各阶段的表现情况。7三是落实帮教措施。检察机关担负监督考察职责，其中也包含有帮教内容，但监督考察又不同于帮教。监督考察是从司法层面对未成年犯罪嫌疑人在考验期内的表现情况进行客观公正评估，最终对其作出是否不予起诉的决定，依法应当由检察机关行使。帮教则侧重于对未成年犯罪嫌疑人的教育、感化、挽救，可以由不同的组织、群体负责完成。具体有：（1）检察机关可立足于监督、指导、审查，定位为牵头组织者，通过与共建单位签订协议，建立不同的帮教形式：对在校生，交由其所在学校帮教；对有职业者，交由其单位帮教；对无业者，交由其居委会、村委会帮教。（2）建立涉案未成年人信息档案，建立跟踪回访制度，定期向未成年人所在学校、单位、社区了解其表现，发现不良行为及时矫治，对矫正后的表现进行跟踪评估。（三）从机制层面解决附条件不起诉现实矛盾问题 从前文可知，在公诉环节，对未成年人犯罪案件决定附条件不起诉所需的时间是直接提起公诉的几倍，而且案件从受理到结案时间跨度长，牵制精力多，同时面临诸多执行问题，这些现实因素一定程度上制约了附条件不起诉在司法实践中积极适用。因此，笔者认为，应当建立一套健全有效的附条件不起诉工作机制，以解决当前司法实践中遇到的矛盾，充分保障未成年人的合法权益。 一是建议在当前设立未检科、未检办或指定专人办理的基础上，强化人员配备。尽管大多数基层院已成立了办理未成年人刑事案件的专门机构，但从司法实践效果看，对附条件不起诉制度的适用并没有起到明显推动作用，这主要与这些专门机构的工作人员执法理念、工作精力不到位有关。因此，（1）应针对未成年人特点，选任懂未成年人心理、富有爱心、耐心细致、善于做思想工作，具有一定犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识的人员办理未成年人刑事案件。8（2）办理未成年刑事案件比一般案件在程序上、步骤上要来得繁琐、复杂，特别是附条件不起诉案件，更需要办案人员花更多的时间、精力、耐心来办理，这就要求配足办理未成年人刑事案件专门机构的人员，保证这些人员全年的办案总数不超过一定数量，以确保有充分的时间和精力处理未成年人刑事案件，保障未成年人的合法权益。（3）更新执法理念，认真贯彻落实“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策，真正做到慎诉，降低涉罪未成年人的起诉率。对符合条件的涉罪未成年人尽可能适用附条件不起诉，而非图方便一律提起公诉。二是建议尽快在立法层面制定附条件不起诉制度实施细则。在细则中，明确附条件不起诉的指导思想和基本原则、适用范围和条件、适用程序，明确监督考察内容和具体形式，明确监督制约和救济机制，明确在涉罪未成年人考察帮教中，检察机关与其他司法行政机关及相关部门的联系、协调与配合。通过细则制定，进一步规范细化附条件不起诉制度，让附条件不起诉这项诉讼改革在司法实践中能真正发挥作用，切实保护未成年人合法权益。（作者单位：三门县人民检察院）1引自三门县人民检察院统计数据2引自三门县人民检察院统计数据3引自台州市人民检察院统计数据4参见郭斐飞：