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产品质量监督管理制度的完善 1 一 产品质量监督管理 是指国家指定的产品质量专门机构 根据正式产品标准的规定 依照法定职权和法定程序 对企业产品质量所进行的监督性检验 2 解读国家出台的一些产品质量法律政策或实施的监管手段 可以看出我国的产品监管包含四个层面的目的 一是保护消费者的合法权益 二是促进经济和产业的发展 三是提升产品质量 四是维护社会稳定 3 几乎所有的政府监管行为都是事前监管与事后监管的结合 主要采取的是一种事前监管的方式 我国产品质量监管中 采用行政许可 产品强制性认证 召回等事前监管手段 说明 预防 思想在监管理念中还是有所体现 甚至占据了比较重要的地位 产品质量监督的方式主要有两种 一是行政监督 由政府主管部门行使法定职权对产品质量进行抽查检验 或在接到举报后对违法经营者进行查处 二是消费者自行监督 举报产品质量违法 为政府管理行为提供线索 或者要求生产者承担对自己造成损失的法律责任 4 二 我国产品监管法律体系 我国产品质量监管法律体系形成了以 产品质量法 为主 包括配套的法规 行政法规和地方性法规 规章 部门规章和地方政府规章 等 分类组合而成的具有内在联系 相互协调的统一体 主要包括 1 产品质量法律 产品质量法 计量法 标准化法 消费者权益保护法 出入境检验检疫法 合同法 以及一些涉及到具体行业的法律 如 食品卫生法 食品安全法 药品管理法 以及 农产品质量安全法 等 2 司法解释 行政法规和规章 如 生产许可证管理条例 医疗器械管理条例 产品质量国家监督抽查管理办法 等 5 产品质量监管制度 我国实行的是 统一领导 分级 分部门管理 的产品质量监管制度 统一管理 国家质量监督检验检疫总局主管全国产品质量监督工作分部门 国家工商行政管理局 农业部 食品药品监督管理局等有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作 分级 我国实行分级管理的产品质量监管制度 国家质检总局对地方质检部门实行垂直领导 6 三 我国产品质量监管的主要方式 监督抽查和商品监测 行政许可 强制性认证 打假治劣 召回等 对违反产品质量相关规定的厂商及经销商采取严厉处置 7 1 行政许可 监管机构通过对许可证的掌握和颁发 将那些可能产生社会性危害的问题控制在生产经营活动之前 限制不具备生产经营资格的经济主体从事该领域的经济活动 我国现在对食品 药品 电力产品 建筑工程施工等诸多可能会引起社会性伤害的经济活动实行许可证管理 如按照 中华人民共和国食品卫生法 的规定 食品生产经营企业和食品摊贩 必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证 方可向工商行政管理部门申请登记 未取得卫生许可证不得从事食品生产经营活动 8 2 合格评定 认证 认可等合格评定手段是规范厂商行为 保护消费者安全健康的重要工具 也是政府监管力图通过市场力量促使优劣产品分开 在产品市场中实现分离均衡的重要步骤 如 中华人民共和国认证认可条例 第二条本条例所称认证 是指由认证机构证明产品 服务 管理体系符合相关技术规范 相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动 本条例所称认可 是指由认可机构对认证机构 检查机构 实验室以及从事评审 审核等认证活动人员的能力和执业资格 予以承认的合格评定活动 9 3 监督抽查和商品监测 产品质量监督抽查是指产品质量监督部门依据国家法律法规的规定 对产品进行抽查检测 监督抽查可以分为国家监督抽查和地方监督抽查 10 4 打假治劣和保护名牌产品 打假护优 重点打击伪劣产品 积极推进产品评优 为产品的品质和消费者安全保驾护航 假冒伪劣产品给老百姓的生命健康带来了风险 给社会稳定注入了不和谐因素 打击假冒伪劣 保护名优 保护知识产权 提高我国在国际分工当中的地位和影响 11 5 召回 缺陷产品召回制度是指产品的生产商 销售商或进口商在其生产 销售或进口的产品存在危及消费者人身 财产安全的缺陷时 依法将该产品从市场上收回 并免费对其进行修理或更换的制度 12 四 三鹿奶粉 事件中政府监管的失灵 三鹿奶粉 事件是一起轰动国内外食品安全事件 2008年6月28日 位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患 肾结石 病症的婴幼儿 随后 类似的病例在全国各地大量发现 他们一个共同的点就是食用了三鹿牌婴幼儿奶粉 9月11日 三鹿奶粉违法添加化工原料三聚氰胺被媒体曝光 随即 国家质检总局对全国婴幼儿奶粉中三聚氰胺进行普查 结果显示 全部109家婴幼儿奶粉生产企业中有22家企业的69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺 除了三鹿外 还包括伊利 蒙牛 圣元 雅士利 施恩 南山等知名品牌或免检产品 事件迅速恶化 该事件重创中国制造商品信誉 引起各国的高度关注和对乳制品安全的担忧 多个国家禁止了中国乳制品进口 中国奶业受到极大冲击 13 事件中政府监管失灵分析 三鹿奶粉 事件 一方面是企业没有承担起质量主体责任 社会责任严重缺失 但同时也暴露了中国政府食品安全监管体制的诸多漏洞 首先 在监管体系方面 多头管理导致问责困难 从制度设计上导致监管的积极性不足 乳制品的原奶环节属农业畜牧部门监管 生产制造环节为质监部门监管 流通环节为工商部门监管 而卫生部门负责综合管理 三鹿事件问题是在流通环节发现 若按制度问责工商部门 则明显不合理 从原奶到流通的奶粉 要经过四个部门监管 三道关卡 看似严谨的监管流程形同虚设 多头管理导致不作为扯皮 或权力争夺和垄断 承担责任时相互推诿 难以形成问责 监管部门在实施监管时监管积极性不够 监管力度不够深入 最终导致监管效率低下 14 其次 分段管理导致职能重复 且存在监管盲区 食品安全的监管 除了卫生 农业 质监 工商外 药监 公安 甚至安全生产等部门都负有一定责任 部门间的职能交叉 重复执法 重复抽检 执法缺位等不同程度地存在 多头管理不仅使部门间不易形成合力 反而容易形成监管空白或盲区 如奶站的监管缺位和规范不明 15 其三 监管权力的地方化使垂直管理和地方管理矛盾凸显 质监和工商等部门实行垂直管理 本来有利于监管的独立性和执行力 但在高度行政化监管体制下 基层监管权容易地方化 由于基层的人事权和财权均由地方控制 他们的利益与地方政府捆绑 极容易受到地方政府的干预 在 人情 和 打招呼 的情况下 基层的监管执法可能被 变通 或扭曲 三鹿奶粉事件中 三鹿集团为地方龙头企业 在地方有很大的影响力 使地方监管体系严重失灵 企业可以大胆地损害公共利益而不被曝光或查处 16 其四 检测体系有缺陷 在检测方法标准方面 只是部分引入了国际标准 简单地检测奶粉中的全部氮而不扣除非蛋白质中的氮 使不法分子有机可乘 用含非蛋白质氮很高的三聚氰胺来冒充营养物质 国内的质量安全监测制度缺失 不能对产品质量早发现和对监督抽查方案进行即时调整 在整个乳业的产业链条中 缺乏第三方检测机构介入 奶农 收购奶基地和奶制品公司之间缺乏第三方检测 原奶质量约束明显不足 17 五 产品质量监管的问题 一 质量监督机关权责不明 缺乏合力 我国质量管理工作涉及多个行政部门 各部门都有监督权 但是在质量监督中监督的范围不明确 责任不明确 以致越权行事 滥用权力 互争管辖地或互相推诿的情况时有发生 使质量监督出现 空白地带 和混乱状况 该管的没人管 不该管的抢着管 因此 导致质量监督行政机关权责不明 弱化了监督机制的整体功能 难以形成合力 18 二 处罚力度不够 法律得不到执行 我国产品质量法对生产销售质量有问题产品的罚款比例是已查处部分货值金额的三倍以下 消费者权益保护法也最高规定了双倍赔偿 而西方国家动辄对此类产品生产企业罚个倾家荡产 美国法律处罚非常严厉 且多数适用严格责任 加大了企业的违法成本 如 日本东芝公司的笔记本软驱事件 1999年3月 东芝被两名美国消费者推上法庭 原因是这两名消费者发现了东芝笔记本内置FDC 软盘控制器 有瑕疵 存在引起存盘错误而导致数据破坏的可能性 为此 东芝根据美国的法律付出了近10亿美元的和解金以及诉讼费用 然而 对同样的问题 东芝根据当时中国的法律只给了中国用户一个升级补丁 19 三 权力缺乏制约 存在寻租现象 质量监督部门和工作人员是质量监督的具体执行人员 质量监督工作的具体落实要靠监督人员去完成 在质量监督队伍中 有部分人自身素质不高 他们对监督客体不敢监督 更有甚者利用国家赋予的权力进行寻租 谋求私利 由于某些质量监督人员本身的工作作风有问题 加上监管不力 官商勾结 权力缺乏有效制约 因此 大大降低了监督的效果 20 四 现行体制下产品安全性的相关信息 对一般消费者而言难于充分获取 极大地影响了消费者的辨别能力 损害到消费者权利中最根本的安全和健康权 对一般消费者而言 产品安全性的相关信息难于充分获取 这就极大地影响了消费者对产品的辨别能力 同时也损害了消费者权利中最根本的安全和健康权 21 六 国外产品质量监督的成功经验 综观世界上知名的跨国公司 都非常注重产品质量和售后服务 有的品牌屹立上百年不倒 在消费者心目中有很高地位 因为他们深知产品质量才是企业的立身之本 因此 国外在产品质量监督方面有些先进做法是值得我们借鉴的 22 一 产品质量标准高 国外很多产品的质量标准比我国标准高 比如油漆类产品中 对有害物质VOC释放量的规定 目前我国对出口产品和内销产品的检验在程序上 标准上都存在差异 一方面国内标准低于国际标准 另一方面众多小企业 小作坊的产品连国家标准也无法达到 再加上监管不力 导致现在市场上仍存在不少假冒伪劣产品和不合格产品 我国产品质量标准必须跟国际接轨 否则我国产品很难在市场竞争中取得有利地位 不能一味依靠 低成本 低价位 提高产品质量标准才是企业的立身之本 23 二 民间质量监督效果显著 美国等许多国家和我们比起来 检测项目和标准比我们严格 美国除了有政府监督部门外 还有形式多样的民间检验体系 美国有一本杂志 其主办者是一个民间组织 这个民间组织定期到市场上随机购买消费品 然后按照严格的检验程序和标准 对这些消费品的质量进行检验 检验报告出来后 他们将检验结果登载在这本杂志上 更关键的是 这个民间组织的检测比政府的检测更为详细 许多美国家庭都是根据这本杂志的检验报告来指导自己的消费行为 美国企业也十分在意这家机构对自己的产品得出的检测结果 因为一旦出了问题 虽然不会被立即驱离市场 但该产品在消费者心目中已经名声扫地 类似这样的民间我们国家目前产品检验最大的问题就是只有政府一个部门对产品质量负责 只有单一的检测渠道 一旦不法商家成功收买政府质检部门 或者质检部门稍有疏漏 都会导致问题产品在市场上流通 因此 面对我国严重的产品质量问题 尤其是食品安全危机 借鉴国外经验建立一套民间检测体系 实在刻不容缓 24 三 违法成本高 处罚力度大 在国外一旦出现了质量不合格产品 或者假冒伪劣产品 人们会争相购买 他们购买不是为了自己使用 而是为了索取赔偿 美国等国家对生产不合格产品的处罚很重 动辄使生产厂家倾家荡产 法律具有很强的威慑力 政府对消费者的举报也非常重视 再加上形式多样的民间监督机构 使得企业违法成本加大 在生产不合格产品 生产伪劣产品时不得不三思而后行 与国外相比 我国监督部门和监督手段相对单一 执法资源有限 使法律得不到有效执行 如 产品质量监督法 和 消费者权益保护法 等相关规定对生产不合格产品的企业惩罚力度不大 那些小作坊 小企业与质量监督部门玩 猫抓老鼠 的游戏 一些大企业看有空可钻 违法成本不高 为了追求利润的最大化 也铤而走险 25 七 完善我国产品质量监督的有效措施 一 完善行政监管机制 三鹿奶粉事件的发生 反映出奶制品市场的混乱 监管机制存在严重漏洞 监管措施不到位 我国食品免检制度废除之后 质量监督部门的责任更重了 如何形成公平 有效的监管机制 采用科学的检验监督方法 建立科学 完善的垂直监管体系 明确各部门的具体职责和监管范围 避免权责不明 各部门严格履行各自的职责 同时针对目前监管法规规章滞后的状况 应尽快修定监管法规 对于行政过错 行政不作为的法律追究制度 重点应在事前预防 26 二 建立和完善社会监督机制 在现代社会 政府职能主要是宏观调控 社会管理和公共服务 具体来说 政府要加强质量检验 计量测试等中介组织建设 健全和完善产品质量认证 质量体系认证机构 完善现有的法律 对产品质量检验 认证机构的设立条件 业务开展 享有的权利和法律责任等作出明确具体的规定 让这些机构成为真正公正的社会中介组织 同时加强政府对质量认证等中介机构的指导和监督 要借鉴美国的做法 建立一套民间检测体系 来完成社会对产品质量的自发监督 并且还能通过监督产品质量 维护消费者的利益而创造商业价值 27 三 合理运用检验方法 目前我国产品的监督检查方式有三种 监督抽查 统一监督检查 定期监督检查 质检部门可以将三种独立的监督检查方式有机结合起来 在明确各种监督抽查方式作用的基础上 针对质量状况 综合运用全部检验和抽样检