(胡锦光)社会管理创新与依法行政PPT课件.ppt

社会管理创新与依法行政 中国人民大学法学院胡锦光 1 一 为什么要社会管理创新二 社会管理创新与法治的关系三 依法行政是行政机关最重要的创新 2 一 为什么要社会管理创新 十八大报告 当前 世情 国情 党情继续发生深刻变化 我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有 必须清醒看到 我们工作中还存在许多不足 前进道路上还有不少困难和问题 主要是 社会治安 执法司法等关系群众切身利益的问题较多 一些领域道德失范 诚信缺失 一些领域消极腐败现象易发多发 反腐败斗争形势依然严峻 对这些困难和问题 我们必须高度重视 进一步认真加以解决 社会转型 3 十八大报告 加强和创新社会管理 提高社会管理科学化水平 必须加强社会管理法律 体制机制 能力 人才队伍和信息化建设 改进政府提供公共服务方式 加强基层社会管理和服务体系建设 增强城乡社区服务功能 强化企事业单位 人民团体在社会管理和服务中的职责 引导社会组织健康有序发展 充分发挥群众参与社会管理的基础作用 完善和创新流动人口和特殊人群管理服务 正确处理人民内部矛盾 建立健全党和政府主导的维护群众权益机制 完善信访制度 完善人民调解 行政调解 司法调解联动的工作体系 畅通和规范群众诉求表达 利益协调 权益保障渠道 建立健全重大决策社会稳定风险评估机制 强化公共安全体系和企业安全生产基础建设 遏制重特大安全事故 加强和改进党对政法工作的领导 加强政法队伍建设 切实肩负起中国特色社会主义事业建设者 捍卫者的职责使命 深化平安建设 完善立体化社会治安防控体系 强化司法基本保障 依法防范和惩治违法犯罪活动 保障人民生命财产安全 4 改革开放给我国社会带来的发展变化 1 一元化社会 多元化社会特点 经济上放权 国家进行宏观管理经济上的多元化经济利益上的多元化政治利益上的多元化思想上的多元化 5 2 无财产权意识 私有财产不受侵犯 宪法第十三条原有规定 国家保护公民合法财产的所有权 现有规定 公民的合法的私有财产不受侵犯 特点 财产权拆迁 征地 征税 北京机动车限行的难度 6 3 从全能政府 有限政府 特点 公民权利和社会权利扩大宪法增加 国家尊重和保障人权 条款有限政府的标志 授权原则 越权无效案例 7 河南男女退休不同龄案 宪法 人人平等 男女平等 国务院关于男女退休不同龄规定 案件 8 干部退休年龄的规定 最早的是1978年国务院颁发的 关于安置老弱病残干部的暂行办法 文件规定 党政机关 群众团体 企业事业单位的干部 男年满60周岁 女年满55周岁 参加革命工作年限10年的 可以退休 1978年中组部 劳动人事部 关于女干部离休退休的年龄问题的通知 规定 年满55周岁的县处级女干部 确因工作需要 一时尚无适当接替人选且身体能坚持正常工作的 根据本人自愿 离退休的年龄可适当推迟 9 周香华案 生于1949年10月的周香华退休前任建设银行平顶山分行出纳部副经理 2005年1月 建行平顶山分行以周香华已达到法定退休年龄为由 通知其办理退休手续 周香华认为自己应和男职工同龄退休 单位要求自己55周岁退休的决定与我国宪法和法律的有关规定相抵触 命予以撤销 遂提起劳动仲裁 后于2005年10月28日向湛河区法院递交了民事起诉状 10 法院判决 法院审理认为 周香华对已满55岁且参加工作年限满10年并无争议 依照国务院 关于安置老弱病残干部的暂行办法 的规定 符合办理退休手续的条件 被告建行平顶山分行以此为据为其申报退休的决定符合现行国家政策和法规 并无不当 周香华认为被告为其办理退休手续的决定违背了宪法关于男女平等的原则 要求予以撤销的理由无法律依据 法院不予支持 11 平等权案件 身高歧视案高考录取分数标准歧视案视力歧视案乙肝歧视案相貌歧视案 12 4 从人治 法治 法治的核心 以法制约公权力从依靠政策治理国家 既主要依靠政策又依靠法律治理国家 既依靠法律治理国家又依靠政策治理国家 依靠法律治理国家 法治 13 5 从管理型政府 服务型政府 特点 政府理念变化政府从自己的管理方便出发 到如何方便相对人出发 政府从如何管理相对人 到如何为相对人提供服务 14 6 从人的被动地位 国家尊重和保障人权 特点 人权意识把相对人当作 人 看待 当作一个有权利的 人 看待 一个有独立人格的 人 看待 一个有尊严的 人 看待 15 7 从国家管理一切 公民 社会和国家之间的分离 由人组成社会 国家仅处理国家事务中的一部分必须由国家这种特殊的社会组织处理的事务 国家在处理社会事务时只是最后的选择 而不是第一选择 面对一个社会事务 首先由个人通过自律处理 其次由社会组织处理 然后才由国家处理 16 行政许可法第十三条 本法第十二条所列事项 通过下列方式能够予以规范的 可以不设行政许可 一 公民 法人或者其他组织能够自主决定的 二 市场竞争机制能够有效调节的 三 行业组织或者中介机构能够自律管理的 四 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的 17 8 国家管制 放松对个人的管制 放松对个人人身自由的管制 人的自由流动 因户籍而不得自由迁移和外出 收容遣送制度废除放松对个人思想自由的管制 个人可以进行独立思考问题放松对个人表达自由的管制 个人言论自由的保护 互联网表达等 互联网民意表达 手机短信侮辱县委书记案放松对个人经济自由的管制 个人有选择营业的自由 选择职业的自由 18 9 国家权力内部的变化 在立法机关 行政机关和司法机关之中 强化立法机关和司法机关的功能 同时 立法机关和司法机关有权监督行政机关缩小行政机关的权力 19 我国社会变化提出的问题和挑战 挑战1 利益多元化导致社会矛盾数量增多 类型增多 有时矛盾激化 挑战2 利益合法化导致多样化的利益都需要保护 挑战3 城乡之间放松管制 城乡利益矛盾冲突 挑战4 社会发展导致贫富不均之间的矛盾冲突 挑战5 公权力滥用导致官民之间矛盾冲突 公权力的公信力下降 20 两大挑战 维持社会秩序的难度公共服务和公共产品的不足 21 问题 面对这些挑战 传统的处理思维和处理方法已经不起作用 核心 财产 经济利益多元化传统思维 个人服从集体 集体服从国家 个人和集体可以为国家牺牲自己的利益 传统方法 物质配给 思想动员 说服教育和行政服从 传统思维和方法的基础 政府的公信力和政府对个人和社会的严格管制 22 当前中国社会的基本问题 规则的权威性与统一秩序的缺失公权力滥用社会主流价值观缺失社会公平理念未获得实现缺乏诚信贫富差距临近心理崩溃私权包括财产权缺乏保障 23 二 社会管理创新与法治的关系 以法治为标准 社会管理创新可以分为 突破法律的创新在法律范围内的创新 24 突破法律的创新 改革开放初期 突破法律的创新大胆地创 大胆地试 大胆地干见到绿灯赶紧跑 见到黄灯使劲跑 见到红灯绕着跑当时的社会背景和制度背景 25 突破法律创新的缺陷一 打破原有的法律秩序而没有法律上的依据 新制度没有法律上的保障 新秩序没有规则破坏规则 无视规则破坏秩序 无视秩序 26 突破法律创新的缺陷二 无法控制公权力 27 突破法律创新的缺陷三 无法判断创新的进步与倒退实践标准生产力标准三个有利于标准 28 法律范围内的创新 今天社会背景和制度背景 决定只能在法律范围内创新法律范围内创新包括 社会管理理念上的创新社会管理思维上的创新社会管理体制机制上的创新社会管理方法上的创新 29 十八大报告 全面推进依法治国 法治是治国理政的基本方式 要推进科学立法 严格执法 公正司法 全民守法 坚持法律面前人人平等 保证有法必依 执法必严 违法必究 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革 推动发展 化解矛盾 维护稳定能力 党领导人民制定宪法和法律 党必须在宪法和法律范围内活动 任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权 绝不允许以言代法 以权压法 徇私枉法 30 三 依法行政是行政机关最重要的创新 一 为什么要依法行政 人类的社会生活和国家生活经验证明 法治优于人治 而依法行政是依法治国的主要方面 加强依法行政是促进社会公平正义的保证 社会主义法律体系已形成 特别是行政管理方面的法律基本具备 解决了有法可依的问题 改革开放以来 中国社会的变化 31 4 依法行政文件 1999年国务院 依法行政实施纲要 2004年国务院 全面推进依法行政实施纲要 2008年国务院 关于加强市县行政机关依法行政的决定 32 5 民告官 诉讼 我国行政诉讼制度于 年开始形成 民告官 诉讼为全民所普遍接受 并进一步推动着民众的权利意识 法律意识的加强与提高 33 1990 2010年行政诉讼法施行以来 我国法院共受理和审结了160多万件行政案件 最高人民法院统计 法院裁判被告败诉的行政案件占全部行政案件的 依法维持具体行政行为的占 在诉讼中 因被告改变而致原告撤诉的 占30 40 34 行政案件每年增加大约15万件2010 1 1 12 1 行政案件上访率占所有的19 2009年占17 88 2010年行政案件上访率占涉诉上访的60 群体性纠纷上访190余批次 行政案件占14批次2010年最高法院认为全国地方法院应当受理而不受理的行政案件为278件 35 为防止行政干预司法 最高法院采取两项措施 提高案件的审级异地交叉管辖 36 二 如何依法行政 1 行政主体合法一般行政机关九个层级国务院国务院各部门 包括部 委 直属机构省级人民政府省级人民政府之厅局较大的市人民政府较大的市人民政府之部门县级人民政府县级人民政府之部门乡镇人民政府 37 特征 任何情况下以自己的名义行使权力任何情况下由自己承担法律责任 38 2 一般行政机关之内设机构 1 内设机构通常没有独立的法律地位2 内设机构的行为被视为所在行政机关的行为 39 综合执法机关 综合执法机关的名称非常复杂 办公室 执法队 执法中队 执法大队1 综合执法的利与弊 肯定与限制2 两类综合执法机关具有独立的法律地位 国务院批准成立 国务院授权的省级政府成立 40 不具有独立地位的综合执法机关无论以何机关的名义作出决定 均由设立综合执法机关的行政机关承担法律责任关于联合执法数个行政机关共同执法 作出一个处理决定 在对外生效的法律文件中署名盖章的行政机关承担责任 41 4 派出机关与派出机构 由人民政府直接设立的 称 派出机关 省级人民政府设立 称 行政公署 县级人民政府设立 称 区公所 区人民政府设立 称 街道办事处 42 由人民政府之职能部门设立的 称 派出机构 例如 工商局设立之 工商所 税务局设立之 税务所 公安局设立之 公安派出所 财政局设立之 财政所 43 派出机关与派出机构之法律地位在法律法规授权范围内具有独立的法律地位在没有法律法规授权时 不具有独立的法律地位越权时 需要判断属种类越权还是幅度越权 44 5 法律法规授权的组织 1 法律法规规章授权2 非政府组织的性质不限3 具有独立的法律地位 45 6 行政机关委托组织 1 非政府组织的性质2 授权的法律法规规章明确允许3 以委托的行政机关名义4 行政机关的书面委托 46 7 行政机关委托行政机关 1 允许行政机关委托行政机关2 以委托的行政机关的名义3 禁止再委托 47 二 正确适用法律 1 依法行政之 法 基本法律其他法律 非基本法律行政法规地方性法规自治条例和单行条例规章其他规范性文件 48 2 适用有效的法律文件 公布 政府的会议纪要 内部文件与上位法不相抵触 自动无效或自然无效规定了不属于法律保留事项有权力制定该法律文件 办公厅 办公室 49 南京知识律师事务所诉商标局案 北京市一中院认为 根据 律师法 有关规定 律师可以接受非诉讼法律事务当事人委托 提供法律服务 国务院已取消了 商标代理组织审批 和 商标代理人资格核准 这两个行政审批项目 相关规定也未禁止律师从事该项业务 也未对提供商标代理服务的主体作出特别要求 在 律师法 已有相关规定前提下 国家工商总局商标局关于知识律师事务所不能从事该项业务的主张不能成立 拒绝受理其行为代理人提交的商标注册申请缺乏法律依据 因此作出一审判决 撤销商标局作出的不予受理商标注册申请通知 50 证监会发布 上市公司高级管理人员培训工作指引 各上市公司独立董事必须参加任职资格培训和后续培训并获得资格证书才能上岗 51 国家质量监督检验检疫总局 机动车安全技术检验机构常规检验资格许可技术条件 为规范机动车安全技术检验机构的常规检验资格许可 保障安检机构有序运行和规范安检机构工作 根据 道路交通安全法 及其实施条例 行政许可法 产品质量法 计量法 及其实施细则 机动车安全技术检验机构管理规定 等有关法律 法规和行政规章 制定本技术条件 安检机构获得常规检验资格许可 必须满足本技术条件的要求 52 3 适用的基本要求 明确性要求1 必须有法律依据2 法律依据必须使用全称3 法律依据必须指明条款项目全面性要求从高到底引用所有的法律依据 53 4 法律规范冲突的适用规则 不同国家机关之间制定的法律文件存在效力不同的冲突下位法与上位法不一致 下位法自然无效 54 同一国家机关制定的法律文件之间冲突 特别法优于一般法例如 税收征管法中关于行政处罚的规定与行政处罚法的规定不一致 后法优于前法 55 不同国家机关制定的法律效力相同的法律文件之间冲突 部门规章与地方性法规之间部门规章之间部门规章与地方政府规章之间 56 如果认为行政法规 地方性法规 部门规章 地方政府规章违反法律 须提请全国人大常委会裁决如果认为行政法规 地方性法规 部门规章 地方政府规章违反宪法 须提请全国人大常委会裁决行政复议机关有权判断规章以下的法律文件是否合法法院有权判断规章及规章以下的法律文件是否合法 57 新旧法规定之间不一致 当事人行为发生在旧规定有效期间 而处理时旧规定已经失效 新规定生效 采用从新从轻的原则 58 三 符合法定程序 行政诉讼法第五十四条人民法院经过审理 根据不同情况 分别作出以下判决 二 具体行政行为有下列情形之一的 判决撤销或者部分撤销 并可以判决被告重新作出具体行政行为 3 违反法定程序的 59 行政复议法 第二十八条 三 具体行政行为有下列情形之一的 决定撤销 变更或者确认该具体行政行为违法 决定撤销或者确认该具体行政行为违法的 可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为 3 违反法定程序的 60 1 正当程序与法定程序 我国目前没有制定统一的行政程序法正当程序的基本要求 不利决定前的告知 不利决定前的陈述和申辩 重大决定前的听证 不利决定须充分说明理由 行政救济 司法救济 61 诉铁道部案 1 是否按照铁路法规定经过批准 2 是否按照价格法规定经过听证 62 北大博士案 不批准授予博士学位前是否应当告知 不批准授予学位前是否应当听取陈述和申辩 63 2 行政程序的基本原则 公开原则公正原则正当原则参与原则效率原则 64 3 行政程序的基本制度 书面受理制度表明身份制度事前告知制度听取陈述和申辩说明理由制度查询制度与保密制度 65 回避制度调查与决定分离制度格式制度顺序制度调查制度听证制度时限制度告知诉权制度 66 集宁市天马酒业有限公司诉国家工商局商标评审委员会案 商标评审委员会应第三人的申请 撤销了天马公司的商标 评审委员会未告知天马公司商标评审案件审理人员 商标评审规则第32条规定 商标评审人员确定后 商标评审委员会应当及时以书面形式告知当事人 67 张成银诉徐州市人民政府案 第三人针对张成银持有的房屋所有权证向被告申请行政复议 在诉讼过程中 被告声明曾经用电话方式口头通知张成银参加行政复议 但无法予以证明 68 诉工商局年检案 某工商局在该局办证大厅发布公告 责令原告A缫丝厂等268家企业在期限内办理年检 2个月后 由于原告等企业仍未申报年检 被告决定立案查处 并在办证大厅公告栏内张贴 听证告知公告 同年12月 被告作出吊销原告营业执照的行政处罚 并再次以公告方式送达 69 海南凯立公司诉中国证监会案 海南凯立公司向中国证监会上报了A股发行申请材料 中国证监会以办公厅的名义向海南省政府办公厅做出 关于退回海南凯立公司A股发行预选材料的函 并抄送凯立公司 证券法第15 16条规定 证监会受理股票发行申请文件后 应在规定的期限内做出核准决定或者不予核准决定 70 福建官头海运总公司诉福建省莆田县国家税务局案 被告扣押原告轮船及所运载的货物的决定 未经过县以上税务局长批准 违反了 税收征收管理法 第26条关于税收保全措施应当经县以上税务局 分局 局长批准的规定 71 刘国聚等诉平顶山煤矿技工学校案 原告因考场作弊被学校责令退学 注销学籍 按照劳动部 技工学校学生学籍管理规定 第28条的规定 处分学生必须经过校务会议讨论 校长批准 被告事先公告开除学籍 而后才召开校务会议讨论 违反了法定程序 72 四 主要证据确凿充分 行政诉讼证据制度的特点推定行政机关的行为违法 举证责任倒置 由行政机关举证证明作出的行为的合法性 73 1 对行政机关收集证据时间上的要求 作出决定前收集证据 即先有证据后有决定作出决定后收集证据仅限于两种情况被告在作出行为时已经收集证据 但因不可抗力等正当事由不能提供原告或者第三人在诉讼过程中 提出了其在被告实施行为过程中没有提出的反驳理由或者证据 74 2 对行政机关收集证据程序上的要求 应当听证的应当听取陈述和申辩的符合收集时间和处理时效的规定符合法律规定的人数符合法律规定的基本要求 75 3 对行政机关收集证据方式的要求 以偷拍 偷录 窃听等手段获取侵犯他人合法权益的证据材料 以利诱 欺诈 胁迫 暴力等不正当手段获取的证据材料 在中华人民共和国领域外或者在中华人民共和国香港 澳门和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料 76 当事人无正当理由拒不提供原物 原件 又无其他证据印证 且对方当事人不予认可的证据的复制品或者复制件 被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料 不能正确表达意志的证人提供的证言 以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据 复议机关在复议程序中收集和补充的证据 或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据 不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据 77 赖某诉广州市公安局交通警察支队机动大队案 广州市中级人民法院认为 调查取证是行政处罚权的组成部分 不能委托公民行使 市民拍摄到的交通违章照片只能作为涉嫌违法的线索 不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据 78 4 对行政机关收集证据的具体形式的要求 书证第十条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 一 项的规定 当事人向人民法院提供书证的 应当符合下列要求 一 提供书证的原件 原本 正本和副本均属于书证的原件 提供原件确有困难的 可以提供与原件核对无误的复印件 照片 节录本 二 提供由有关部门保管的书证原件的复制件 影印件或者抄录件的 应当注明出处 经该部门核对无异后加盖其印章 三 提供报表 图纸 会计帐册 专业技术资料 科技文献等书证的 应当附有说明材料 四 被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问 陈述 谈话类笔录 应当有行政执法人员 被询问人 陈述人 谈话人签名或者盖章 79 物证 第十一条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 二 项的规定 当事人向人民法院提供物证的 应当符合下列要求 一 提供原物 提供原物确有困难的 可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片 录像等其他证据 二 原物为数量较多的种类物的 提供其中的一部分 80 视听资料 第十二条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 三 项的规定 当事人向人民法院提供计算机数据或者录音 录像等视听资料的 应当符合下列要求 一 提供有关资料的原始载体 提供原始载体确有困难的 可以提供复制件 二 注明制作方法 制作时间 制作人和证明对象等 三 声音资料应当附有该声音内容的文字记录 81 证人证言 第十三条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 四 项的规定 当事人向人民法院提供证人证言的 应当符合下列要求 一 写明证人的姓名 年龄 性别 职业 住址等基本情况 二 有证人的签名 不能签名的 应当以盖章等方式证明 三 注明出具日期 四 附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件 82 贾春旺诉河南范县民政局案 法院认为 原告委托代理人对3位证人以座谈会的形式取得的笔录 违背了证据合法性原则 不予采信 法律规定的证人应当是个人 以单位名义出具的对特定事实的证明 即单位证言 其性质和效力存在争议 如果待证事实适合于由单位证明 并且由单位负责人签名和单位盖章 也可以接受 83 黄某诉北京市海淀区交警队案 执勤交警认定黄某驾驶机动车闯红灯 对她当场处罚5元 原告黄某坚持认为自己没有闯红灯 在诉讼中 被告提交了唯一在场的执勤交警的书面陈述 称交警执行公务时看到原告违反交通规则的事实 法院采纳了被告的证据 并判决维持处罚决定 84 鉴定结论 第十四条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 六 项的规定 被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论 应当载明委托人和委托鉴定的事项 向鉴定部门提交的相关材料 鉴定的依据和使用的科学技术手段 鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明 并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章 通过分析获得的鉴定结论 应当说明分析过程 85 现场笔录 第十五条根据行政诉讼法第三十一条第一款第 七 项的规定 被告向人民法院提供的现场笔录 应当载明时间 地点和事件等内容 并由执法人员和当事人签名 当事人拒绝签名或者不能签名的 应当注明原因 有其他人在现场的 可由其他人签名 法律 法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的 从其规定 86 5 提交证据时间的要求 一审提交 二审提交法院不予采信一审提交答辩状的同时提交 87 6 证据的对质辨认和核实 原则上一切证据都应在法庭上出示 并经过庭审质证 才能作为定案的依据 即使是法院调取的证据也是如此 被告已经提供证据但拒绝到庭的情况下 其证据不能作为定案的依据 当事人在庭审前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据经审判人员在庭审中说明后 可以作为认定案件事实的依据 88 7 证据效力大小的判断 国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证 鉴定结论 现场笔录 勘验笔录 档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证 视听资料和证人证言 原件 原