土地承包制的政策绩效及其局限性.doc

课堂设计（论文）土地承包制的政策绩效及其局限性年 级: 09 学 号: 0902090004姓 名: 崔宁 专 业:土地资源管理学 院:公共管理学院 2011年10月17日土地承包制的政策绩效及其局限性摘要：土地制度是农业最根本的制度，土地制度的改革可以极大地解放农业生产力，促进农业生产的可持续发展。本文从土地承包制实施以来，系统分析了土地承包制的绩效，探讨了土地承包制存在的问题和弊端，提出了深化土地制度改革的途径和方法。关键字：土地承包、土地流转、规模化经营一、 土地承包责任制土地承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经 营的同时集体将土地和其他生产资料承包给农户,承包户根据承包合同规定的权限,独立做出经营决策, 并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。土地承包责任制其最先是由安徽省凤阳县小岗村十八位村民发起。党的十一届三中全会以后,在党中央的积极支持和大力倡导下,土地承包责任制逐步在全国推开,到1983年初,全国农村已有93%的生产队实行了这种责任制。土地承包责任制既发挥了集体统一经营的优越性,又调动了农民生产积极性,由于这种形式适应了当时的农业发展形式,使得中国农业生产和农业经济得到迅猛发展。二、土地承包责任制的内容 土地承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时、集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果、一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签定承包合同。 具体形式有(1)包干到户：各承包户向国家交纳农业税，交售合同定购产品以及向集体上交公积金、公益金等公共提留，其余产品全部归农民自己所有。(2)包产到户：实行定产量、定投资、定工分，超产归自己，减产赔偿。目前，绝大部分地区采用的是包干到户的形式。土地承包责任制是我国农村集体经济的主要实现形式。主要生产资料仍归集体所有；在分配方面仍实行按劳分配原则；在生产经营活动中，集体和家庭有分有合。三、土地承包责任制的政策绩效（一）解决了合作社时期监督困难的问题, 提高了农民的积极性和效率 合作社的生产规模大, 人数多, 个人的兴趣、能力和禀赋不同, 付出的努力会不同, 由于监督成本过高, 难以实现,很多人会选择偷懒，搭便车，当退社自由被剥夺后, 变为一次博弈, 因而大家的积极性都不高, 效率低; 而在土地承包制中, 农民很清楚地知道自己投入的劳动, 精力增多, 产量也会增加, 那么收入就会增加, 于是就能实现自我监督, 不会再轻易地偷懒。由于收益增加的归属由全队改为自己, 农民学习的积极性提高, 有利于提高工作效率和创新的可能性。其次, 与我国农村人口规模大, 土地少的基本国情相适应。由于个人农产规模小, 耕作主要依靠人力和蓄力, 机械化水平也非常低, 养活众多人口的压力很大。这就要求我们必须充分离用好每一寸土地, 进行精耕细作。合作社完全剥夺了农民对土地的所有权, 加之分配上的平均主义, 必然会导致农民相对粗放的经营。土地承包责任制给农民以激励, 使他们自觉地在自己很长时间内拥有使用权的小块土地上尽可能的精耕细作,促进土地利用率的提高。（2） 实现了土地产权的所有权和使用权的分离 国家和集体具有土地的所有权，农户家庭具有土地的使用经营权，这一制度设计极大地激发了农民的生产积极性增强了农民劳动的积极性，在一定程度上促进了农业生产的飞速发展。1952年到1978年，实行土地承包制前，农业总产值增长仅为2.9%，而在实行土地承包责任制后农业总产值增长达7.7%，增长了4.8个百分点。农民不再是为集体而生产劳作，不再靠平均主义获得报酬，而是与自身的劳作效率和数量有关。因此，农户都自觉积极组织生产，不再需要监督和强制手段，大大降低了管理成本，监督成本等问题，促进了农业生产的高效、飞速发展。（三） 有利于运用比较优势, 合理地进行资源配置 各家各户的土地与劳动力边际产出是不尽相同的, 在生产队体制下, 各地区的粮食主要在本地区进行分配, 各管各的, 资源相对停滞。而实行土地承包责任制, 又通过市场机制的作用, 生产各种粮食具有比较优势的农户和地区间可以进行交换。既保障了农民的利益, 又实现了资源的有效配置。（四）为我国的农业现代化开辟了一条新路实行联产承包责任制前，我国商品经济极不发达，要实现社会主义现代化就必须实现农村劳动力的转移。实行土地承包责任制则为实现农村劳动力人口的转移提供了契机。主要原因有三个：首先，农民的生产自主权扩大，经营方式更加灵活多样。实行联产承包责任制后农民改变原来没有自主权，陈旧的生产经营模式，拥有了自主生产经营的权利，农民可以选择收益较高的经济作物，提高了生产效率，增加了农民的收益；其次，单位人发挥的效用增大。由于个人付出与收入挂勾，农民生产的积极性大增，效率也就提高，劳动力出现剩余。这为开发新产业创造了条件，也为经济发展和后续改革奠定了基础；最后，突出发展优势农业。农户们开始向自己有优势的作物方向发展，从而生产出了品质好，产量高的农产品。（5） 为提高农民收入起到了重要作用 通过土地承包责任制，农民有更多的自主经营权，农民的积极性提高，生产效率提高，农民的收入自然有了提高。同时，土地承包打破了平均主义的“大锅饭”，一部分地区可以依靠地理位置及资源优势率先发展起来，由部分富裕带动整体富裕使得逐步达到共同富裕成为可能。总的来说，土地承包责任制结束了低效率的农业生产方式，一定程度上彻底解决了中国粮食产量不足、人民难以温饱的危机，为改革开放打下了坚实的农业基础。同时，调动了农业生产者的积极性，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农民生活。四、土地承包责任制的局限性 应当承认，土地承包责任适应了当时社会的发展形势,使中国的农业有了很大的发展。但随着时代的发展,社会形势的变化,这种一家一户的小家庭式生 产与当今的形势不完全适应了，并在某种程度上阻碍了中国农业的进一步发展，其具体表现在如下几个方面: （一）土地产权残缺，抑制了农民投资的积极性 由我国土地管理法对农村土地所有权的规定可知，我国目前的农村土地管理制度是国家或集体所有，农户使用。从理论上讲所有权非常明晰，但实际上形同虚设。农民并不掌握土地控制权，这一土地产权的残缺本身就抑制了农民投资土地的积极性。在农民内心深处存在着“土地是国家的，而不是自己的”的思想意识，农民自身对于土地的利用并没有自主决定的权利，在土地经营上农民的投资和其收益预期存在着很大的差距，加之部分地区土地调整频繁和过短的承包期限，农民对于土地的使用权缺乏足够的安全感。因此，农民投资土地和农业的积极性受到产权残缺这一制度缺陷的抑制，使得我国农业发展陷入了一个困境。（2） 农民进行技术创新的积极性低,不便于农业机械化和现代化的实施。 农业的技术创新具有规模效应，创新投入很大而传播相对较容易，因而在土地承包责任制下，一般农民很少有积极性进行技术创新。同时，由于单个农户的生产规模较小，技术革新带来的效用并不是很明显，而学习技术是要付出一定的学习成本，这种情况下,农户的学习积极性很低，从而导致这个农业的技术发展缓慢，平均土地产量难以得到很好的提升。农业机械化水平是衡量现代农业发展程度的重要标志。现代农业靠科技，而农业机械是推广应用先进农业技术的重要载体。但现阶段这种一家一户的经营模式却阻碍了农业机械化的实施。现代农业机械一般较大,成本也比较昂贵,购买和使用的费用较高,单个的农户难以承担。另外由于田地比较分散,各家种植的粮食品种不一样,成熟期也有差异,所以在使用大型机械时非常不方便。其次由于土地分散经营，农业机械的使用率也比较低,造成很多时候机械处于闲置状态。（三）农地经济分散，难以形成规模效益。土地承包责任制，无论从经济意义上还是从法律意义上看，每个农村集体成员均有权分享集体土地的收益。因此，在土地分配上，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配。同时，人地矛盾是我国的基本国情，我国13亿人中有9亿农民，虽然我国耕地面积总量庞大，但人均耕地面积仅为01公顷，为世界平均水平的42。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，也加剧了人地这一矛盾。无论是人地关系结构性失衡还是人地矛盾的加剧，在客观上都要求土地经营必须提高效益。现行的土地承包责任制把农民分散为孤立经营的农户，把地分割为面积大小不等的地块。据统计，目前我国农户户均占有耕地仅037公顷，这种超小规模的土地经营模式不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。(四)不能进一步提高农民的积极性，无法彻底解决农民的富裕问题。 土地承包责任制把土地的经营权交给农民，在实施之初，能极大激发其种粮和发展农业的的积极性。但随着时代的发展，以及中国长久以来工农业产品剪刀差价格政策的实施，一方面，工业产品如农药、肥、子、化种农业器具等生产资料价格不断飞涨，另一方面，农产品价格的长期稳定，使农民种田的积极性受到很大的打击。 土地承包责任制改革对农业生产的影响是一次性的突发效应，到1984 年全国范围内都实行土地承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕。所以自1984 年以后中国农业生产增长速度又大大放慢。制度变革带来的好处已经不存在，农民生产积极性带来的好处是一次性的。而且土地承包责任制在我国还没有确定建立市场经济时以平均分配土地的方式是有效的，但是却不能完全满足市场经济的需求，因为小农业的生产不能提供大量的农产品，也不能满足基本经济单位获得平均利润。（5） 土地难以流转，不利于土地资源配置。 在市场经济条件下，资源的有效配置对于经济效率的提高有着极为重要的意义。在当前的土地制度设计上，作为土地所有者的农民集体实际上并没有土地处置权，不能够自由买卖、租赁、转让和抵押土地。土地的处置权最终属于政府所有。因此，土地的自由流转受到极大的限制。从总体上看，农户土地使用权流转的发生率一直很低，在流转过程中存在诸多损害农民利益的问题。有的不尊重农户的真实意愿，随意改变土地承包关系，强制性的进行土地流转；有的为了眼前利益，不顾农民的根本利益和长远利益；有的在大多数农民不知情或不赞同的情况下，以较长的租赁期限和强制性手段租赁大面积耕地，使农民失去生存和发展的保障；等等。由于我国的具体国情，土地在当前还不能像其他商品一样能够进入市场自由买卖，土地不能作为商品与市场交换，并通过货币形式实现自由流转。这样对于农村的稳定有着重要的现实意义。但在稳定土地承包制度的前提下，本着条件、自愿、有偿、规范、有序的原则，应适当的允许和鼓励土地小范围和小规模的流转。在促进自愿、自由流转的过程中，应制定相关法律法规保障流转的合法性和流转各方的权益，政府对于农户的土地流转应予以具体明确的指导，切实保障农民的合法权益。在政府的宏观调控下，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，实现土地的节约化使用和规模化经营，这样有利于土地资源的有效配置和使用，最大限度的实现土地的效用。(六)造成人力资源浪费，降低农业的竞争力 土地承包责任制分散了土地的经营权，使得中国的农业效率非常低下。在国外一个人就能做好的事情，就能种的田地，到了中国却需要几个人，甚至几十个人来完成，这样的低效率自然造成了农民的贫苦。另外一家一户的土地承包责任制，还增加了农产品的成本。在现代市场经济条件下，物价飞涨，导致劳动力的成本越来越高，在中国农业生产中，劳动力效率又非常低 ，让几个轻壮年劳动力去侍弄几亩田地，跟国外几个人就可以去种植几千亩田地相比，这种经营方式自然就增加了粮食的成本，使得中国农产品在与其他国家竞争中处于成本的劣势。（七）土地承包制使小农户与大市场之间的矛盾变得更加尖锐 土地承包制将农业生产单位划分为千千万万个以家庭经营为主的微型单位，农户的土地经营规模平均只有半公顷，仅相当于欧盟的1/40，美国的1/400。由于单个农户力量微弱，资金有限，科学文化素质普遍不高，让他们直接面对瞬息万变的市场，显然要求过高。再加上我国农村缺乏与市场经济相适应的足够的组织资源，社会化服务体系建设严重滞后，不能为农业生产提供完善的指导和服务。大多数农户只好跟着市场跑，什么赚钱种什么，缺乏对市场的把握和判断能力。当农产品生产出来进入市场后才发现，市场情况早已发生变化，和自己想像的不完全相同。2002年郑州市场西瓜价格看好，第二年郊县的农民大量种植，结果供过于求，西瓜价格下跌，瓜农损失惨重。（八）土地承包制强化了农业生产的短期行为 为保护农民的合法权益，稳定农业生产，我国制定并颁布了土地承包法，规定土地30年内不得调整。但同时又规定，因为自然灾害严重损毁土地等情况，经过一定程序可以进行调整。这个“等情况”就成为基层干部经常调整土地的合法理由，三年一小调，五年一大调成了正常的现象，这里划一块，那里割一条，土地规模愈加细小零碎。据调查，最小的一块土地只有办公桌大，大概是全世界面积最小的耕地。法律的漏洞使国家的土地政策产生了不稳定性，降低了农民的收入预期，使农民种地不养地，种地不爱地，搞掠夺式经营，他们不愿施用有机肥来保养土地，而是依靠大量使用农药化肥来提高产量，造成土地板结，地力下降。五、农业振兴之路规模化经营在过去的三十几年中, 家庭承包经营为我国农业的发展做出了不可磨灭的贡献, 实践践证明, 家庭经营是一种非常适合我国现阶段农业生产水平的制度安排。今后随着农劳动者不断向非农产业转移, 家庭经营的内容和规模会发生变化, 但家庭经营制度也是会改变的。规模化经营是现代农业发展的重要内容。规模化经营通过扩大生产经营规模, 实现经营成本下降, 收益上升, 达到效益的最大化。当前, 要加快农村经济的发展, 在稳定农村土地承包制的前提下, 必须把大力发展规模化经营, 作为农村经济发展的方向。 实行土地规模化经营的优势所在：如下图所示，在经营规模达到一定条件后，产品的平均成本是最低的。 产品产平均成本土地经营规模ABMMOLAC图1 土地规模经济和规模不经济（1） 规模化经营适应了生产力的发展。 研究工业的发展历史, 就不难发现, 工业的发展也是从手工作坊到工场阶段再到机械化大生产的过程。在工业发展的早期阶段, 也是一家一户的家庭小作坊式生产, 跟现在的中国农业的发展阶段很相似, 但随着生产力的不断生产, 这种家庭小作坊慢慢发展到有初步规模化的工场阶段, 最后发展到完全大规模机器生产的工厂阶段,这种历程证明只有规模化的生产才能适应形势的变化。另外各个发达国家的农业发展历程也证明了, 只有把土地集中起来使用, 集中起来管理, 实行土地规模化的经营, 才能提高土地的利用率, 更能促进农业的发展。中国的土地承包责任制在特定的生产力发展阶段确实适应了生产力的发展, 使得中国农业上了一个台阶。但在生产力发展了, 社会主义市场经济已经基本确立的情况下, 如果还是采取那种诞生于改革开放初期的土地经营模式已经慢慢落后了。市场经济强调效率和效益优先,一家一户分散的小规模经营模式在组织、管理、科技、资源运用等方面同社会化大生产不适应, 使农业生产投入大、产出小, 效益低下; 分散经营也不适应大市场交换, 由于我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全, 以单个农户为单位的经济主体难以承受市场风险, 无力掌握市场动态和信息, 竞争能力弱, 容易出现增产不增收的局面。而农业的规模化经营能够使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合, 降低生产成本, 增强农产品的市场竞争力, 提高农业整体效益, 增加农民收入。因此在当前这种社会化大生产的条件下, 规模化经营无疑比低效率的土地承包责任制更能适应生产力的发展, 更能促进中国农业的进一步发展。（二）规模化经营更适应农业机械化和现代化的发展。 中国农业要进一步发展,要进一步提高粮食的产量, 机械化和现代化是必须要采取的手段。但正如前文分析的一样, 土地分散经营和小块经营阻碍了农业机械化的推广和使用效率。一家人能耕种的田地很少, 多的是几十亩, 少的只有几亩。这么少的土地, 考虑到成本和收益问题, 让单个的农户去购买现代农业机械是不太现实。农户耕地面积和规模扩大后, 农业机械化的使用就能为他们带来更大的收益, 所以他们就更有动力去购买和使用农业机械了。土地集中和规模化经营后就可以克服了原来耕地规模小、田块分散、品种布局不一等制约农业机械化发展的问题。在同一片土地种植同一种作物, 就不出现成熟期早晚的问题, 由于地块面积扩大, 农机可以不需要转场, 从而实现连续作业, 且经过改良的土地如( 原先的各家田地之间的田埂和阡陌被消除) 更有利于机械化耕种, 克服了大型农机在小亩田地使