第九章--地方财政PPT课件.ppt

第九章地方财政 1 导言 1 视频 内蒙贫困县举债造新城续 副县长承认脱离实际图片2 图片3 2 内蒙贫困县举债造新城 3 2010年5月6日报道 一个财力只有3000多万元的贫困县 计划斥资60多亿元建新城 一场历时十年的造新城运动 结果是留下了一堆 烂尾楼 这一闹剧发生在内蒙古自治区呼和浩特市清水河县 当地政府为何热衷于造新城运动 谁又该为这个十年的烂摊子承担责任 4 鄂尔多斯空城计耗资50多亿打造 面积达32平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城 但同时也成了一座无人居住的 鬼城 5 鄂尔多斯空城计 6 7 8 9 10 一个视角 中国与美国地方政府部门办公大楼比较 美国科罗拉多州一个小城市的市政厅1907年的建筑用到现在 湖北兴山县政府大楼挺拔百米 11 美国田纳西州拉菲特市市政厅 河南省夏邑县曹集乡乡政府的办公大楼 12 明尼苏达州政府 要不是有面国旗 还以为是个图书馆 河南焦作 总人口连所辖县300多万的小城市 市委政府大楼 气势磅礴 环境优美 视野开阔 13 问题 1 要不要给地方政府税收立法权 对上海市拟对住房保有环节征税的传闻 国家税务总局新闻处处长牛新文2010年5月17日向中国证券报记者表示 按照现行的规定 税收立法权在中央 也就是说中央来定 实质上反映了税权 事权统一问题 2 地方政府财政赤字问题如何 2011年8月统计 只有北京 上海 浙江 江苏 广东5个省市财政收支实现盈余 超8成省区市出现财政赤字总规模已超1 7万亿 且最大 赤字 规模为其收入的近5倍 土地财政 地方发行债券 国产大片 让子弹飞 中汤师爷那句 晚了 前几任县长把鹅城的税收到90年以后了 堪称经典笑料 3 地方预算监管问题 14 一 地方财政概述 现代意义上的财政是指政府为了维持其存在 实现其职能而借助于公共权力进行的理财活动 无论是中央财政还是地方财政 都具有一般财政的共性 一是公共性 二是社会性 三是无偿性 另一方面 由于中央政府和地方政府的管辖范围不同 职能分工不同 中央财政与地方财政也存在明显差别地方财政与地方管理的关系体现在两个方面 地方财政为地方政府管理提供物质基础 地方财政影响和制约着地方政府管理职能的履行和目标的实现 15 二 地方财政体制 财政体制是关于一个国家各级政府之间财权和财力划分的制度规定 一 联邦制国家地方财政体制主要表现为联邦及其成员单位与各级地方政府之间的财权和财力划分及其相互关系 地方政府的财政权力受到了普遍而充分 有效的尊重和保护 二 单一制国家地方财政体制主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系 主要财权和财力都集中在中央 例子 美国的州和地方政府享有相对独立的征税权 销售税和财产税是美国州和地方政府的主要地方税种 地方税的比重约占40 英法两国的地方税征管权更小 地方税比重仅占20 左右 16 三 联邦制与单一制国家地方财政体制比较 1 相同点 1 在中央 联邦制国家则指联邦 以下同 与地方财政的关系上 中央居主导地位 主要体现在 一是财政重大立法权由中央政府支配 二是中央掌握主要税种课行征权 三是中央财政收入占全国财政收入的大部分 2 地方财政支出占政府财政支出总额的大部分 3 转移支付制度是中央财政调控地方财政 平衡地区差别的重要手段 2 不同点 1 与单一制国家相比 联邦制国家地方财政权力普遍较大 2 在协调中央与地方财政关系所采取的策略方面 联邦制国家与单一制国家各有侧重 17 18 数据比较 从目前大多数国家地方税占全国税收总额的比重情况看 集权制 单一制国家这一指标的数值较小 如英法两国地方税多年来所占比重只有10 左右 韩国作为单一制国家其地方税所占比重近年来才达到20 左右 而分权制 联邦制国家这一指标的数值则较大 如美 德两国地方税所占比重近年来分别在35 和52 左右 19 三 地方财政预算及收支管理 一 地方财政预算地方财政预算是地方政府在一定时期内的财政收支计划 它由地方政府制定后经法定程序批准 财政预算收支起讫的有效期限就是一个预算年度或财政年度 形式 单式预算 复式预算 内容 增量预算 零基预算 意义 A反映了地方政府的活动范围和收支状况 B地财政预算是监督地方政府的有效工具 原则 A完整性原则 B公开性原则 C统一性原则 D可靠性原则 E年度性原则 20 21 二 地方财政收入构成 A税收入 B费收入 C财政拨款或转移支付收入 D财产和经营收入 E债务性收入 F罚没收入原则 A财政收入与事权相一致原则 B完整性原则 C便利原则 D依法收入原则关注 土地财政 三 地方财政支出 1 范围 A维持地方政府自身正常运行的支出 B社会公益事业方面的支出 C社会公共设施建设和非竞争性基础产业方面的支出 D其他与地方政府履行职能有关的支出 2 原则 A量入为出原则 B民主原则 C效益原则 D受益原则 3 规模 第二次世界大战以后 各国地方政府的财政支出 出现了持续增长 比重不断提高的长期趋势 无论是地方财政支出的绝对规模还是相对规模都在膨胀 22 地方征税大会战 竭民而渔 23 财政支出数据比较 从2008年地方财政支出的结构来看 用于行政安全和社区方面的行政管理支出达到15054亿元 占地方财政支出的30 用于教育 医疗和社会保障就业 文化方面的民生支出18643 6亿元 占37 8 而在发达国家 地方财政支出的70 主要用于民生 24 25 不合理的支出 中国的维稳支出 财经 杂志2011年第11期 公共安全账单 披露了中国式维稳的一些经费现状 据财政预算 2011年中国公共安全支出预算数为6244 21亿元 略高于国防支出预算的6011 56亿元 有媒体指出 这是中国的公共安全预算首次超过国防 广州市日前公开114部门财政预算 其中9个机关幼儿园每年得到高达6000万元的财政补 26 不合理的支出 广州9所机关幼儿园一年财政补贴6000万遭质疑 视频 在广州市财政局网上公布的114个市本级职能部门预算上看到 广州市委 市政府等8个部门的9所机关幼儿园 支出预算共计7431 44万元 其中一般性预算资金合计6001 32万元 这意味着 今年这些幼儿园总计计划支出7000多万元 其中有6000多万元来自财政经费补贴 网友根据公布的财政支出情况以及网上查阅的市政府幼儿园人数简单算了一笔账 按照幼儿园网站上的资料 2008年秋季该园有280名幼儿 财政预算支出总额是606万元 分摊到每个幼儿头上 那么一年一个孩子要花掉纳税人两万余元 27 四 中国地方政府财政 一 中华人民共和国成立以来财政关系的演变 自学 中华人民共和国成立初期地方和中央的财政关系计划经济时期地方和中央的财政关系改革开放以来至1994年之前地方和中央的财政关系分税制改革以来的地方和中央的财政关系 二 分税制改革 1 划分中央与地方事权 2 划分中央和地方的收入 3 规范中央与地方间的财政转移支付 4 建立新的税收管理体系 28 朱镕基 铁腕调控顶着巨大压力提出分税制 29 现行地方税主要有 房产税 城镇土地使用税 车船使用税 城市维护建设税 印花税 筵席税 屠宰税 牲畜交易税 集市交易税等税种 此外 还将下列税收列作地方固定收入 地方国营企业所得税 地方国营企业调节税 石油部 电力部 石油化学总公司 有色金属总公司所属企业的产品税 营业税 增值税 以其30 作为地方财政固定收入 个人收入调节税 奖金税 建筑税 城乡个体工商业户所得税等 30 31 三 地方税制的完善 1 目前的问题 1 税收权力过于统一 2 税收立法权集中于中央 地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱 3 分税制导致东 西部地区实际税收负担不均等 转移支付制度拉大了地区间财力差距 2 完善的基本原则 1 市场优先原则 2 地方优先 上级辅助原则 3 列举事权和剩余权归属地方原则 4 法制原则 5 地方民主原则 6 前瞻性原则 7 事权和财权配套对称原则 8 多样性原则 9 基本公共服务最低供应原则 3 完善的途径 我国可建立 大权集中 小权分散 的税权划分模式 适当下放地方税收立法权 合理划分税种 完善转移支付制度 事权与财权要配套 32 四 预算管理改革 完善预算编制 减少制度漏洞确立地方人民代表大会在预算管理中的主导地位加强预算监督加强预算管理的公开性和透明度广州市114个政府部门的2009年部门预算均上网公开 供免费下载 这是广州首次网上公开年度 账本 视频 阳光财政 晒 出来问 从预算公开到预算民主还有多远 33 五 地方财政研究的热点问题 一 跑部钱进 盛行当前中央及地方各级政府转移支付的法治框架不健全 人为操作因素较大 财政转移支付项目成为各地方政府争夺的对象 导致 跑部钱进 盛行 隐藏着大量的权力腐败和资金效率损失 二 土地财政 中央与地方的财政收支的 反向剪刀 财权上移 事权下移 地方政府不能发行地方公债 没有举债权 没有税收立法权 地方政府财政资金紧张与土地财政 乱收费 追求预算外收入数据 2010年全国土地出让成交总价达2 7万亿 同比增加70 实际出让面积同比增加105 34 三 是否该允许地方政府发债 市场呼唤已久的地方政府自行发债试点终于破冰 10月20日 财政部发布通知 经国务院批准 2011年上海市 浙江省 广东省 深圳市开展地方政府自行发债试点 原因 合乎时宜一举多得防止乱上项目留下烂摊子问题 政府也有可能 逃单 对策 需建立有效约束机制 四 行政成本与控制措施一是深化财政管理制度改革 二是严格控制人员经费支出 三是压缩和控制一般性支出 四是加强公务用车管理 七是加强因公出国管理 六是加强国内公务接待管理 五是加强会议费管理 35 本章小组作业 题目 地方财政风险的形成 典型个案 防范的国际经验 介绍一个国家 与国内对策 要求 1 讨论课时间1周后2 讨论形式组员汇报30分钟 并上交纸质作业 36 复习思考题 分别叙述地方财政预算 收入 支出的原则 简述我国现行地方财政体制存在问题 完善的原则和基本途径 37 我国地方政府的举债问题分析 38 一 引发地方政府举债问题的思考 尽管我国的 预算法 和 担保法 对地方政府举债进行了严格限制 但这并不意味着地方政府大规模举债会因此收敛 现实中 地方政府或公开或隐蔽 或直接或间接地举借了大量债务 目前 我国地方政府的债务主要包括中央国债转贷 中央设立的解决地方金融风险的专项贷款 地方政府利用行政命令直接向金融机构融通资金 地方政府担保的债务 地方政府的各种欠款和挂账等 根据世界银行对政府债务的划分方法 这些债务可以分为直接债务和间接债务 显性债务和或有债务 从我国的具体情况来看 虽然不同类型的债务对于地方财政的影响各有不同 但它们却都具有规模巨大 隐患严重的典型特征 近年来中央和各级地方政府不断采取措施 试图控制和缩减地方政府债务 但由于缺乏统一的债务管理机构和科学的管理办法 因此 地方债务数额才达到了惊人的7万亿元 并且规模呈现出加速上升趋势 39 中金公司研究报告预计 2009年末 地方政府融资平台贷款余额 不含票据 约为7 2万亿元 其中2009年净新增约3万亿元 预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿 3万亿元 2011年底达到约10万亿元 10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的三分之一 40 1 地方投融资平台基本处理意见 初步 数千家地方融资平台正处于暴风雨前的宁静之中 此前业界盛传 财政部牵头制定的地方政府融资平台规范文件将于3月底出台 时至今日 上述文件仍未出台 最新消息称 规范文件或因地方政府的反对而延迟 4月6日 每日经济新闻 记者获得一份措辞强硬 名为 地方投融资平台基本处理意见 初步 的文件 此规范文件在保证在建项目完工的前提下 将地方融资平台分为三类 以 分而治之 的方式化解风险 41 2 地方债务划分四类规范文件称 对地方政府举债和融资平台举债分类管理 存量债务将全面清理核实 新老划断 成为处理的一大亮点 据了解 2010年3月1日成为新老划断的时间点 即对3月1日前形成的存量债务 原则上通过现有还款渠道还款 不改变原有债权债务关系 3月1日后 政府可通过发行政府债券进行举债 事实上 由于对地方政府融资平台尚未形成统一的概念 存量债务的确切金额暂无专门的统计 目前 业界对地方政府融资平台的债务总额普遍维持在9万亿元的判断 对存量债务 此份规范文件将其分为四类 地方政府 经费补助事业单位举债的债务 融资平台因承担公益性项目建设举债 依靠财政性资金偿还的债务 融资平台因承担公益性性项目建设举债 有稳定经营性现金流并主要依靠自身收益偿还的债务 融资平台因承担竞争性项目建设举债的债务 42 上述四大类中 其中三类均是地方政府融资平台 规范文件要求对上述四类存量债务分别进行清理核实 清理核实结果由相关部门审核汇总后上报政府财政部门备案 此外 对于存量债务要明确偿债责任 未经批准不得改变原有债权债务关系 不得转嫁偿债责任 严格规范担保程序此前地方政府和人大担保无效的传言亦在此份文件中做实 规范文件严禁地方政府 经费补助事业单位等违反相关法律法规规定 以财政性收入 行政事业单位国有资产 承诺函 回购协议等方式 为企业 包括融资平台 等多种融资行为提供直接或变相担保 此外 文件还规定 严禁平台公司直接或变相以政府信用提供担保 在上述两条规定下 此前融资平台与地方政府之间的 连带责任 的关系被斩断 这也意味着融资平台今后无法以政府信用为名获得银行贷款 43 在卡住增量的同时 文件还对三类融资平台的去留进行了规定 规范文件称 对承担公益性项目建设和融资任务 主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台 完成在建项目后 不再承担公益性项目融资任务 其相关业务和资产应剥离 对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台 以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台 要规范运作 对只承担公益性项目融资任务不承担建设任务 主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台 坚决予以取消 据了解 目前有相当一部分融资平台承担公益性项目 上述三条规定若得到落实 将意味着有相当部分的融资平台面临转制 44 3 地方政府债券有望开闸整肃融资平台的前提是完成在建项目 规范文件称 妥善处理带有债务资金的在建项目 对公益性无现金来源的涉及债务资金的在建项目 地方政府审核后要通过财政预算资金 地方政府债券资金等多种渠道 安排相关资金 对其他债务资金涉及的在建项目 原贷款银行要进行严格审核 符合国家产业政策 环保 宏观调控政策要求的项目 要继续按协议提供贷款 保证这些项目建成投产 目前我国处于城镇化加速阶段 部分县市对投资的需求非常大 因此融资平台的存在有一定的合理性 国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良建议 应该通过政府债券或其他方式满足城镇化阶段 对资金的需求 人行郑州中心支行行长计承江在接受 每日经济新闻 记者采访时也建议 现阶段可以允许省辖市一级的地方政府融资 此后根据发展状况可扩展到县级政府 对于呼声颇高的政府债券 规范文件表示 地方政府举借债务实行审批制 符合条件的省 自治区 直辖市政府经国务院审核同意 并经当地人大常委会审查批准 可在规模限额内发行政府债券 市 县政府可由省级政府在批准的地方政府债券规模限额内举借 目前 预算法规定地方政府不允许单独发债 省级政府采取中央代发的方式发行债券 今年国务院将代发地方债2000亿元 45 46 二 地方债即 地方政府债券 LocalTreasuryBonds 也被称为 市政债券 MunicipalSecurities 1 定义 凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称 地方债 它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的 其收入列入地方政府预算 由地方政府安排调度 不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券 它们发行的债券称为地方政府债券 地方政府债券一般用于交通 通讯 住宅 教育 医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设 地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的 47 地方政府债券是地方政府根据信用原则 以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证 是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券 同中央政府发行的国债一样 地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保 正因为如此 国外没有将一般责任债券和收益债券构成的集合称为地方政府债券 而是市政债券 因此 如果将来地方政府可以获准发行财政债券 应该将其与中央政府债券一并纳入政府债券即公债的范围进行统一管理和规范 而不宜教条地与市政企业收益债券一起形成市政债券范畴 48 2 中美对比美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念 因此 市政债券并非完全的政府债券 也许正因为如此 没有称为地方政府债券 中国所谓地方债券 是相对国债而言 以地方政府为发债主体 不过中国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴 20世纪80年代末至90年代初 许多地方政府为了筹集资金修路建桥 都曾经发行过地方债券 有的甚至是无息的 以支援国家建设的名义摊派给各单位 更有甚者就直接充当部分工资 但到了1993年 这一行为被国务院制止了 原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑 此后颁布的 中华人民共和国预算法 第28条 明确规定 除法律和国务院另有规定外 地方政府不得发行地方政府债券 地方政府债券的安全性较高 被认为是安全性仅次于 金边债券 的一种债券 而且 投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税 这对投资者有很强的吸引力 中国地方政府尚不