财政与金融(5)-财政体制-2014PPT课件.ppt

第五章财政体制 学习要点分税制体制的构成要素我国预算管理职权的划分我国分税制体制的不足和进一步完善政府间转移支付的特征和理论依据税收收入划分的一般方法 1 5 1财政体制概述 5 1 1财政体制的概念和实质 一 概念财政管理体制是通过划分预算管理权责和预算收支范围来处理政府间财政关系的一项根本制度 二 实质财政管理体制的实质是处理政府间在管理权限上的集权与分权 在收支范围上的集中与分散的关系问题 2 财政体制要解决的实际问题 事权财权 互相匹配 决定财权集中和分散程度大小 取决于以下几个因素 国家政权结构国家的性质和职能国家对经济社会生活的干预程度国家的经济体制 3 5 1 2财政体制的内容 1 预算组织管理体系预算组织管理体系 也称 预算级次 预算划分 是根据国家政权结构 行政区域划分和预算管理体制的规定按一定的方式组合而成的统一整体 世界上主要国家的政权结构一般为三级 相应预算级次也分为三级 如美国 德国 联邦 州 地方 县 4 中华人民共和国预算法 1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过 第二条国家实行一级政府一级预算 设立中央 省 自治区 直辖市 设区的市 自治州 县 自治县 不设区的市 市辖区 乡 民族乡 镇五级预算 中央 省 自治区 直辖市 设区的市 自治州 县 自治县 不设区的市 市辖区 乡 民族乡 镇 地方 5 我国预算组织管理体系由中央预算和地方预算两大环节组成 地方预算由省 市 县 乡四级总预算组成 县以上地方各级政府总预算分别由政府本级预算和所属下级总预算组成 总预算 本级预算 所属下级总预算 6 2 预算收支范围划分 预算收支划分就是确定政府间财政收入的归属和财政支出的责任 预算收支划分是财政体制的核心内容 从世界范围来看 各国对政府间事权和支出范围划分的主要原则是受益原则 行动原则和技术原则 事权划分三种类型 中央列举法 中央地方 共同列举法中央推定法 地方列举 其余属中央 7 收入划分 分税 原则 实行市场经济的各国 根据本国国情分别实行不同的税权划分模式 其主要原则有集权原则效率原则恰当原则经济利益 收益与负担 原则 8 3 预算管理权责的划分 P84 预算管理权责是指法律规定的参与预算管理的各主体对预算管理的权限和责任它包括预决算草案编制权 预决算草案审批权 预算执行权 预算调整权 预备费动用权 预算执行报告权 预算监督权和对不合理决定的撤消权等 9 4 政府间转移支付制度 详细P91 94 为了实现纵向政府间财政收支均衡 为了确保各级政府职能的实现和财政体制的顺利运行 确保地方各级政府能够均等地提供基本满足公众需要的公共产品和公共服务 必须相应建立必要的政府间转移支付制度 具体内容将在第三节讲述 10 5 1 3财政体制的类型 按照财权与财力的集中与分散程度的不同 大体可将我国过去几十年来实施过的财政体制分成以下三大类型 其中各类型中还可以分为更细微的类型 1 统收统支体制2 划分收支 分级包干体制3 分税制体制 这里实际上是在展现我国过去几十年的财政史 11 我国1994年 分税制 以前的预算管理体制类型 高度集中统收统支 集权为主略有机动 十年文革变动无序 改革前期财政包干 换言之 分税制指国家在中央以及地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权责的一项根本制度 12 5 2分税制体制 5 2 1分税制概述1 分税制的含义分税制体制是分税制预算管理体制的简称 人们通常俗称 分税制 它是指在确定政府间事权和支出范围的基础上 以税种为主划分各级政府财政收入 据此处理政府间财政关系的一种财政管理体制 13 专栏1 国际上的分税制及其类型当今世界上实行市场经济体制的国家 特别是发达国家 一般都实行了分税制 按分税制的构架和关系密切程度分 基本上可分为3种类型 一是集权为主的分税制 以英国 法国 瑞典为代表 这些国家的中央税收占绝对优势 如英国的中央税收占税收总额的75 以上 法国的中央税收占税收总额的85 左右 二是分权为主的分税制 以德国 原南斯拉夫为代表 如德国各级政府的税收 占全部税收总额的比重分别是 联邦48 州34 地方13 6 欧共体抽3 三是集权与分权相结合的分税制 以美国 日本为代表 美国联邦 州 地方三级税收分别占税收总额的60 25 和15 左右 综上所述 在第一和第三种分税制中 中央税收收入在全国税收总额中占决定性优势 不管实行何种类型分税制 中央对地方实行财政补助仍然是相当普遍的 知识拓展 14 2 分税制的构成要素 分税 分级预算 转移支付 分权 分管 15 1 分权 即划分上下级政府间的事权和支出范围 按照公共产品分层次标准和政府职能分工标准的原理确定各级政府的事权和支出范围 16 2 分税 税收收入划分的具体方法是 分割税额 分割税率 分割税种和分割税制和混合型五种一是分割税额二是分割税率三是分割税种四是分割税制五是混合型 17 3 分管 是指在上述分税的基础上 分别设立中央与地方两套税务机构 分别征管 中央政府与地方政府分别管理和使用各自的税款 各级财政相对独立 对各级财政的资金不能混淆 挤占与平调 18 4 政府间转移支付 所谓转移支付 若不加任何限制词 是指两个货币收入主体相互之间非交易性的货币交换关系按照主体和范围的不同 可把转移支付分为广义转移支付 财政转移支付 政府间转移支付和国际间转移支付四种类型广义转移支付财政转移支付政府间转移支付国际间转移支付 19 5 分级预算 分级预算是在上述制度建立的基础上 实行各级政府预算的分别编制 分别审批 分别执行和分别平衡 20 5 2 2我国分税制体制的内容 1 中央与地方的事权和支出划分中央财政 主要承担国家安全 外交和中央国家机关运转所需经费 调整国民经济结构 协调地区发展 实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的企事业发展支出 地方财政 主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济 事业发展所需支出 21 2 中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则 按税种划分中央与地方的收入将维护国家权益 实施宏观调控所必需的税种划为中央税 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税 将适合地方征管的税种划为地方税 22 中央固定收入 1 关税2 海关代征的消费税和增值税3 消费税4 中央企业所得税5 地方银行 外资银行及非银行金融企业所得税6 铁路 各银行总行 各保险总公司等集中缴纳的收入 包括营业税 所得税 利润和城市维护建设税 7 中央企业上缴利润8 外贸企业出口退税 除1993年地方实际负担的20 部分列入地方财政上缴中央基数外 以后发生的出口退税全部由中央财政负担 23 中央与地方共享收入 1 增值税 中央75 地方25 2 纳入共享范围的企业所得税和个人所得税 中央60 地方40 3 资源税 海洋石油资源税归中央 其余资源税归地方4 证券交易 印花 税 中央97 地方3 24 地方固定收入 1 营业税 不含铁道 各银行总行 各保险总公司等集中缴纳的营业税 2 地方企业上缴利润 3 城镇土地使用税 4 城市维护建设税 附加不含铁道 银行总行 保险总公司集中缴纳的部分 5 房产税 6 车船使用税 7 印花税 8 耕地占用税 9 契税 10 遗产和赠与税 11 烟叶税 12 土地增值税 13 国有土地有偿使用收入 25 1994年实行 分税制 后 为应对各种新问题的出现 不断对原先方案进行调整 1 证券交易 印花 税 1994年 中央占50 地方占50 1997年1月1日起 调整为中央80 地方20 后又调整为中央占88 地方占12 2000年10月1日起 再次调整为中央91 地方9 2002年实现中央占97 地方占3 的目标 对分税制的调整和完善 一 26 续 2 1997年11月1日起 将金融保险业的营业税税率由5 提高到8 提高税率所增加的收入归中央财政2001年1月1日起 分三年把金融保险业营业税税率降低到5 3 为了严格控制土地使用 对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整 自1997年起 将其中新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政 27 4 所得税 1994年起 按企业隶属关系征收税收收入从2002年1月1日起 将原先按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享 即除铁路运输 国家邮政 中国工商银行 中国农业银行 中国银行 中国建设银行 国家开发银行 中国农业发展银行 中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外 其他外资企业所得税 企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享分享比例 2002年所得税收入中央分享50 地方分享50 2003年所得税收入中央分享60 地方分享40 2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑 28 5 出口退税改革 2003年10月对出口退税机制进行改革 改革后从2004年开始出口退税将由中央和地方共同负担以2003年出口退税实退指标为基数 对超基数部分的应退数额 由中央和地方按75 25的比例分别承担 2005年1月1日起 各地区出口货物所退增值税中 超基数部分的退税额 中央和地方的分担比例从原来的75 25改为92 5 7 5 属于基数部分的退税额 继续由中央财政负担 29 6 农业税改革 从2005年开始 中央决定利用3年的时间取消对种地农民征收的农业税 实际上2005年就有28个地区宣布了取消农业税 剩下的3个地区也在2006年不再征收农业税 30 3 政府间转移支付 中央财政 地方财政 省 国税部门 地税部门 中央税 中央地方共享税 地方分享 地方税 税收返还一般转移支付专项转移支付 我自己曾经划过如次图形 31 按现行体制 政府间转移支付制度主要有 1 税收返还A 两税 返还当年的税收返还数额 上年的税收返还数额 1 增值税 消费税的全国平均增长率 0 3 B 所得税返还 以2001年为基期 按改革方案确定的分享范围和比例计算 地方分享的所得税收入 如果小于地方实际所得税收入 差额部分由中央作为基数返还地方 如果大于地方实际所得税收入 差额部分由地方作为基数上解中央 32 2 一般性转移支付 应该不断加大 80 为宜一般性转移支付 指中央政府对有财力缺口的地方政府 主要是中西部地区 按照规范的办法给予的补助 包括均衡性转移支付 民族地区转移支付 农村税费改革转移支付 调整工资转移支付等 地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用 财政部网站 3 专项转移支付 专项拨款 漏洞较多 过渡期转移支付办法 33 省以下的分税 以南宁市为例 2008年起 南宁市开始市本级对城区的 分税制 的财政管理体制 其要点是 增值税地方分享25 部分 自治区8 市9 城区8 营业税 自治区40 市35 城区25 企业所得税地方分享40 部分 自治区10 市15 城区15 个人所得税地方分享40 部分 即自治区15 市13 城区12 房产税由市 城区二级分享 即市60 城区40 城市维护建设税由市 城区二级分享 即市50 城区50 教育费附加由市 城区二级分享 即市50 城区50 将税源分散 适宜城区征管的资源税和印花税等税种作为城区固定收入 为确保市本级的收入稳定 该管理体制还规定 保留40户税源相对集中 影响财政稳定程度较大的大中型企业或税收大户作为市本级固定收入企业 其缴纳的各项税收全部作为市本级固定收入 根据 南宁市市本级对城区开发区财政管理体制方案 南府发 2008 74号 整理 知识拓展 34 续 3 加大财政转移力度 见表3 Word 设定具体目标 不能象征性 加大 最终要与 公共服务均等化 的目标相一致 以省级为决算单位 人均财政最高省份与最低省份之比 应控制在2 2 5倍以内 这个目标 既是公平正义原则兑现的标志 也是社会长治久安的客观需要 35 转移支付制度 转移支付 transferpayment 是指上级政府对下级政府或同级政府之间 以缩小地区之间财政收支差距为目的而进行的转移财政资金活动 是政府财政资金的单方面的无偿转移 是政府体制内二次分配的一种手段 包括三种方向 一是自上而下的纵向转移 二是横向转移 三是纵向与横向转移的混合 德国有平级政府之间转移支付的制度 是纵向与横向转移的混合 P149 152 36 中央财政转移支付 2012 中央财政支出64148 27亿元 完成预算的100 增长13 7 其中 中央本级支出18764 8亿元 增长13 6 中央对地方税收返还和转移支付45383 47亿元 增长13 7 全国财政支出总量为127909 75亿元 中央对地方税收返还和转移支付收入占中央总财政支出的70 75 37 部分省区中央税收返回和财政转移支付占一般预算支出的比重单位 38 特殊案例 西藏自治区 据此 西藏财政开支100元中 中央拨付的91 63元 西藏自治区2013年财政预算执行结果为 公共财政预算总财力11 348 103万元 1135亿元 比年初预算增加3 608 692万元 增长46 6 比变更预算财力增加1 136 976万元 增长11 1 其中 地方公共财政预算收入完成950 010万元 95亿元 为预算的148 1 增长18 6 公共财政预算支出完成10 143 103万元 比上年决算支出增加1 089 719万元 增长12 39 5 硬化预算约束 自求平衡 中央与地方各级预算经同级人大批准后执行 自收自支 自求平衡 基本上实现了分级预算 40 第三节政府间转移支付 一 政府间转移支付的特征和理论依据1 政府间转移支付的特征 1 转移支付的范围只限于政府之间 2 转移支付是无偿的支出 3 转移支付并非政府的终极支出 41 2 政府间转移支付的理论依据 1 矫正财政纵向失衡 2 矫正财政横向失衡 3 补偿地区利益外溢 4 实现政府特定的经济和社会目标 42 二 政府间转移支付的形式 1 一般性转移支付一般性转移支付也称 无条件转移支付 无条件拨款 一般补助 或 一般均等化补助 是指中央政府拨款时并不规定资金的用途 也不要求地方政府进行资金配套 地方政府可按自己的意愿使用这笔财政资金 它赋予地方政府较大的自由度 中央政府对此一般不加过多的限制和干预 43 2 专项 有条件 转移支付 有条件转移支付是一般性转移支付的对称 或称 分类补助 或 专向补助 是指中央政府给地方的补助在使用上附带了一些条件 要求补助资金专款专用 以实现中央政府的特定目标 专款专用是这种形式的显著特征按照是否需要地方政府资金配套 又可分为配套补助和非配套补助 44 配套补助和非配套补助 配套补助是指地方政府在使用补助资金时 按照中央政府规定的一定比例配套一部分专项资金非配套补助则是地方政府在使用补助资金时 不需要按一定比例配套一部分专项资金 45 配套补助 封顶配套补助就是中央政府承担的补助有封顶限制 或者是确定了给予地方的最高补助额度不封顶配套补助就是中央政府的补助额度取决于受补助政府的配套能力 如果地方政府积极性高且配套能力强 中央政府给予补助的额度就会很大 46 三 政府间转移支付的模式 第一种 单一的自上而下的纵向财政平衡 简称 单一纵向模式 第二种 以纵向为主纵横交错的财政平衡 简称 纵横交错模式 47 四 政府间转移支付的计算 某地区财政转移支付额 该地区客观因素转移支付额 该地区政策性转移支付额 1 该地区激励机制系数 某地区客观因素财政转移支付额 该地区财政标准支出 该地区财政标准收入 客观因素转移支付系数某地区政策性财政转移支付额 该地区财政标准支出 该地区财政标准收入 政策性财政转移支付系数 48 一 我国分税制改革的主要成果 一 初步建立与现代市场经济体制相适应的财政管理体制 二 激发了中央和地方理财 两个积极性 财政收入持续的 大幅度的增长 改革前的1993年全国财政收入仅为4348 95亿元 三 财力的富裕 使中央的宏观调控和支持欠发达地区的能力不断增强 补充 中国的分税制改革与完善 49 二 我国分税制改革存在的主要问题 一 政府间事权划分以及相应的支出责任范围的划分缺乏合理界定 经常出现 中央点菜 地方买单 的现象 一些本应由中央负责的项目却被强推给地方 二 政府层级过多 降低了收入划分的可行性 三 过多维持既得利益地区的的利益 地区之间差距不断扩大 四 事权下移 财权上移 明显 县乡财政 尤其是欠发达地区的县乡财政困难不断加剧 当然上述问题在后十年的改革中在一定程度上得到解决 但远没有全部解决 50 民谣 贾康 中国要走出一个五个层级的分税制道路 实践证明这条路走不通 按五个层级分税 分不下去 那么我们原来所追求的分税制为基础的分级财政 县乡财政困难这样一个突出问题便暴露出来 统计下来 在最高峰的时的2000年前后 全国两千多个县级单位里 有一千多个县欠发工资 它是县乡财政困难的一个非常直观的 非常有代表性的反映 即维持政府体系的基本运行