第四节 授权立法权

第四节第四节 授权立法权授权立法权 授权立法是自19世纪30年代由英国开始 伴随着社会生活的复杂化 政府职能的扩张 20世纪在世界各国得到广泛发展的一种立法形式 发展到今天 授权立法已成为西方国家立 法制度的重要组成部分 授权立法权不仅在理论上获得了普遍的认可 而且业已发展成为 一项重要的法律制度 这里仅以我国授权立法权行使为考察对象 一 授权立法权行使的类型一 授权立法权行使的类型1 建国五十多年来 授权立法种类繁多 为便于把握和理解 我们根据授权的主体 即授 与其他机关以立法权的国家机关 来作一下简单的归类 一 最高权力机关的授权 即全国人大及其常委会的授权 根据宪法规定 全国人民代 表大会是我国最高权力机关 全国人大常委会是其常设机构 在全国人民代表大会休会期 间处理一些宪法和法律规定的事宜 最高权力机关的授权有以下几种 1 全国人大对其常委会的授权 我国 1954 年宪法只规定全国人民代表大会享有立法 权 全国人大是行使国家立法权的唯一机关 而对其常设机关的立法权未作规定 只规 定全国人大常委会享有解释法律 制定法令及全国人大授予的其他的职权等权力 其后的 1975 年宪法和 1978 年宪法仍沿用这些规定 在 1982 年宪法实施以前 人大常委会在宪法 规定没有立法权的情况下 全国人大曾三次授予全国人大常委会立法权 第一次授权是 1955 年 7 月 30 日 第一届人大二次会议通过了关于授权全国人大常委 会制定单行法规的决议 第二次授权是在 1959 年 全国人大根据法制建设的需要 授权全国人大常委会对其制 定的部分法律进行修订 第三次授权发生于 l 981 年 为使我国民事审判活动能够有法可依 全国人大再次授权 委托全国人大常委会通过和公布民事诉讼法 试行 依据该项授权 全国人大常委会迅速 制定了民事诉讼法 试行 并于 1 982 年正式公布实施 2 2 最高国家权力机关对国务院的三次特别授权 授权立法的客观需要并未随着全国人 大常委会立法权的取得而消失 在我国立法实践中 授权行政机关立法仍然存在 除 1982 年宪法中对国务院制定行政法规的立法权作出明确规定外 最典型的是最高权力机关的三 次特别授权 第一次是 1983 年 全国人大常委会作出决定 授权国务院对 1978 年 5 月 24 日第五届 全国人大常委会第 次会议原则批准的 国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法 的有 关规定作一些必要修改和补充 第二次是 1984 年 9 月 第六届全国人大常委会再次通过专门决议 授权国务院在实施 国营企业利改税和改革工商税制过程中 拟定有关税收条例 以草案形式发布试行 第三次是 1985 年 4 月 第六届全国人大三次会议 再次作出特别决议 授权国务院对 有关经济体制改革和对外开放方面的问题于必要时 可根据宪法 在同有关法律和全国人 大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触情况下制定 颁布实施暂行规定或者条例 并 1 有学者将授权立法的类型分为两种 第一种从授权方式看 主要有法条授权和特别授权 所谓法条授权 是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中 运用某一条款 将某些立法权授予有关机关的授权 所谓特别授权 就是指立法机关通过特别规定 允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文 件 第二种从授权的方式来看 有主动授权和被动授权 立法机关根据需要主动地 自动地将某些立法权 授予有关机关行使的 是主动授权 有关机关要求立法机关授予一定的立法权 立法机关根据要求而授出 自己的立法权的 称为被动授权 参见陈伯礼著 授权立法研究 法律出版社 2000 年版 第 31 32 页 2 参见马怀德主编 中国立法体制 程序与监督 中国法制出版社 1999 年版 第 114 页 报全国人大常委会备案 3 最高权力机关对经济特区的特别授权 为适应我国改革开放的需要 全国人大及其 常委会有时候授权地方立法机关立法并在其区域内实行 最典型的是四次对经济特区的授 权 1981 年全国人大常委会授权广东省 福建省人大及其常委会制订经济特区的各项单行 经济法规 1988 年 4 月 全国人大授权海南省人大及其常委会制定法规 在海南经济特区 实施 1992 年 7 月 全国人大常委会授权广东省深圳市人大及其常委会制定法规 在深圳 经济特区实施 1994 年 3 月 全国人大授权福建省厦门市人大及其常委会制定法规 在厦 门经济特区实施 除上面的以外 全国人大及其常委会在制定的法律中还有授权其他国家机关立法的情 况 如 1985 年 中华人民共和国公民出境入境管理法 第 19 条规定 公安部 外交部 交通部根据本法制定实施细则 报国务院批准后实施 国务院部委作为授权对象 还有 1988 年 中华人民共和国水法 第 52 条规定 国务院可以根据本法制定实施条例 省 自治区 直辖市人大常委会可以根据本法制定实施条例 省 自治区 直辖市人大常委会 可以根据本法 制定实施办法 国务院及省级地方权力机关作为授权对象 二 国务院行政法规授权 比如 1989 年 中华人民共和国种子管理条例 第 44 条规 定 国务院农业 林业主管部门根据本条例分别制定实施细则 国务院各部门作 为授权对象 1988 年 河北道管理条例 第 49 条规定 各省 自治区 直辖市人民政 府可以根据本条例的规定 结合本地实际情况制定实施办法 省级人民政府作为授权对象 三 国务院部门规章授权 比如 1989 年公安部发布 临时身份证管理暂行条例 第 26 条规定 省 自治区 直辖市办公厅 局可以根据本规定制定具体实施办法 四 地方性法规授权 如 1986 年 河北省公路管理条例 第 37 条规定 省交通行 政部门可根据本条例制定实施细则 报省人民政府批准实施 五 地方政府规章授权 如 1988 年 湖北省鼓励外商投资优惠办法 第 19 条规定 省计划委员会 经济委员会 财政厅 劳动人事厅 土地管理局 税务局和有关银行可 根据本办法对有关问题作出规定 报省政府备案 由上观之 凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以成为授权立法的主体 这也同 样说明了 我国授权立法的法律规范数量是庞大的 二 授权立法的位阶二 授权立法的位阶 位阶是表示法律所处的层次与地位 讲法律位阶一般是讲法律规范在法律体系中的等 级地位 具体地说 法律位阶是依据法律法规的效力来源 确定法律规范之间的相互关系 以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度 授权立法作为一种重要的立法制度 授权的立法在一个国家法律体系中所处的地位与 效力即位阶如何呢 我国学者对这个问题颇有争议 即使在 立法法 施行几年后的今天 仍然没有取得一致的看法 在实践中也造成一定的适用困难 一种观点认为 授权立法的位阶与授权机关依据职权制定的法规范性文件的位阶相同 我国学者周旺生教授在其 立法学 一书中认为 委托立法权亦称授权立法权或委任立 法权 是指有关政权机关由于立法机关的委托而获得的一定的立法权 委托立法权在立 法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的 一般说 由于委托立法权产生于一定立 法机关的委托 它应被看作委托机关所享有的立法权限的组成部分 如果委托机关是国家 立法机关 它委托有关机关行使的立法权 可以被视为国家立法权的组成部分 高于其他 立法权 他还举例说 一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法机关行 使的立法职权 这种委托立法权就高于被委托的地方立法机关通常所享有的地方立法权 1在 1 参见周旺生著 立法学 北京大学出版社 1988 年版 第 287 289 页 立法论 一书中 周旺生教授以国务院的授权立法为例进一步阐明了这种观点 授权立 法权主要是立法机关授权有关机关代行的一种立法权 效力 等级上高于行政法规立法权 1这种观点的理论依据是 代理说 即认为授权立法是被授权机关 代理 授权机关制 定法规范性文件 由于被授权机关是代理授权机关行使立法权 因而被授权机关制定的法 规范性文件的效力 应当同授权机关根据法定职权制定的法规范性文件的效力相同 第二种观点则认为 授权立法是立法权性质因授权而依法转移后的一种立法 某一 法定立法权 由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为使其立法权转移到另一个无 此项法定立法权的国家机关 另一个国家机关就获得了该项权限 该项权限此时成了接受 授权的机关的权限的组成部分了 所以授权立法改变了法定立法权的性质和主体属性 产 生了转移 改变了法定立法权的划分 2这种观点的理论依据可以称之为 立法权转移说 按照这种观点 立法可以因情势变更之需要而由一个主体转移到另一个有关主体 如此 其立法主体的转移而使得立法权的性质也发生变化 其所进行的授权立法的地位应与接受 授权机关原来的立法地位相适应 而不是与作出授权的机关的立法地位相同 如果接受授 权的机关原无立法权 只是由于授权而成为立法主体 则其授权立法的地位应与其机关地 位相适应 对于第一种观点关键是理解授权立法是否就是被授权机关对授权机关权力的代理 代 理是民事法律中的一项重要制度 它指的是代理人在代理权限内以被代理人的名义实施由 被代理人承担民事责任的民事法律行为制度 就 名义 而言 代理制度要求以被代理人 的名义进行活动 但授权立法则非如此 它是被授权机关以自己的 名义 进行的活动 就 责任 而言 代理制度要求被代理人承担责任 这种责任延伸以授权立法就是 根据 授权制定出来的法规是授权者法律整体的组成部分 具有与授权者自身制定的法律同等的 效力等级 但是在授权立法制度中 被授权机关根据授权而制定的法规范性文件的行为 只能由被授权者 而非授权者承担责任 因此 授权立法与民事代理根本不是一回事 将 授权立法视同为被授权机关对授权机关权力的代理的观点也就不成立 我们赞同第二种观点 即授权立法的位阶等同于被授权机关制定的法规范性文件的位 阶 如果被授权机关是非法定的立法机关 则与其在国家机关体系地位相一致 这不仅是 基于以上两个理由 一是以被授权机关自己的名义而从事的立法行为 二是责任也是由被 授权机关来承担 我国现行的授权立法实践也证明了这一点 被授权机关在授权范围内进 行了大量的授权立法 其调整与发挥作用的范围与被授权机关的职权立法是一致的 如经 济特区的授权立法 它构成了经济特区立法的组成部分 如经济特区本身所享有的职权立 法性质并无二致 三 我国授权立法权行使时存在的弊端三 我国授权立法权行使时存在的弊端 正如任何事物都有两面性一样 授权立法也如此 我们不仅要看到它的积极性方面 还要看到它的消极性方面 一般来讲 在我国立法实践中 授权立法的不足之处有以下几 种情况 一 授权立法主体的授权对象非常混乱 在前面我们讲到我国授权立法的类型时 可 以看到 凡是享有立法权的主体 如宪法 法律规定有立法权的国家机关 都可以成为授权 主体 授权对象也如此 甚至不具有立法权的机关通过授权而获得立法权 这样可能造成 几种情况 1 依法属于自己的法定立法权通过授权而给予了别的国家机关 依法不属于自 己的法定立法权通过授权而享有立法权 3 2 授权对象范围过广 很多机关因同一授权法 1 参见周旺生著 立法论 北京大学出版社 1994 年版 第 395 页 2 参见张根大 方德明 祁九如 立法学总论 法律出版社 1991 年版 第 217 页 3 根据我国 宪法 地方组织法 民族区域自治区 及其他法律法规规定 立法权的范围有全国人大 及其常委会的立法权 国务院行政法规立法权 国务院各部委规章立法权 省级人大及其常委会以及省 自治区 省府所在地人大及其常委会的地方性法规立法权 省级人民政府以及省 自治区省府所在地的市 律规范而取得授权立法的资格 有时候是层级不同的国家机关同时取得了授权立法权 很 难保证授权立法相互之间不相冲突 这种状况一方面影响立法的权威性和严肃性 另一方 面也易形成法出多门 二 授权立法超出授权范围 即通过授权享有立法权的机关立法时超出其授权的范围 授权立法最基本的条件是 其一 有法定立法机关的授权 这种授权有可能通过某一单行 的决定 也有可能在法律 法规中有授权条款的规定 也就是有授权存在 其二 授权立 法不能超越授权范围 从法理角度来讲 超出授权范围的立法有两种情况 第一种情况是 被授权机关立法时虽然超越了授权范围 但由于授权主体的默认或许可 默认是允许被授权 机关立法发生法的效力 比如在司法实践中的运用 许可是书面同意的答复 并且被授权 机关立法所超越的权力还仍然存在于授权机关的立法权力范围之内 这种情况所立之法才 有法的效力 否则 非法 另一种情况是被授权机关立法时超越的授权范围也超越了授权 机关的立法权力范围 这种情况的立法是 不法 或 非法 不能发生法的效力 三 授权法律规范本身也存在一定的问题 其突出表现为缺乏明确的授权标准 通常 授权标准由授权的目的 范围 内容 期限 程序等因素构成 但在我国的法律规范授权 中缺乏这种明确的规定 多数法律 法规授权条款的一般格式是 本法实施细则 由某 某机关制定 该种形式只能反映出立法的内容及授权对象 至于立法的目的 范围 期限 程序等均未加以明确 再以 1985 年第六届全国人大对国务院特别授权来看 该项决议虽然 规定了授权的目的 范围 立法依据 授权立法的种类及程序等内容 但并无具体的立法 事项 从而将经济体制改革和对外开放方面的大量立法权力一揽子交给国务院 给人一种 立法权旁落 的感觉 另外 关于授权立法的转授权而造成立法权的混乱和法制的混乱 授权立法文件中对 授权法律规范援引的不规范等等 这些问题都有待进一步完善 四 授权立法权的完善 授权立法在我国目前是可行的立法制度 但也存在不少问题需要进一步完善 笔者认 为 其完善的重要指导措施之一就是对授权立法有所限制 一 授权主体方面的限制 在我国目前情况下 首先要进一步界定我国立法主体的范 围以及其在立法体制中的地位 明确哪些国家机关可以成为立法主体 其在立法体系中所 处的位置如何 由此明确授权立法主体的范围 我们认为 允许授权立法的立法机关应有 所限制 对于现实生活中出现享有立法权机关都能成为授权主体 就有可能造成混乱 在 当前 全国人大及其常委会 国务院 省 直辖市 自治区的人大及其常委会可以成为授 权主体 省级以下立法机关原则上不得成为主体 在特殊情况下 省级以下的立法机关需 要特别授权时 需报省级以上立法机关的同意 其他社会团体 企事业组织在其本身不成 为立法机关时 不能具有授权立法主体的资格 其次 专属立法事项不得授出 比如对有 关公民基本权利和人身自由的事项 全国人大及其常委会不能授权国务院制定行政法规 对于专属国家立法权的事项 如司法程序 国际事务等 全国人大及其常委会不得授予地 方人大及其常委会制定地方性法规 二 授权对象的限制 首先要明确界定哪些机关或组织能成为授权对象 笔者赞同我 国 立法法 专家建议稿 中第 13 条第 4 款规定 对无法规制定权的国家和社会团体不得 授权立法 1 其次 授权对象的层级要有所限制 一般仅限于同级机关或上级对下级机关 的授权 越级授权应受严格限制 三 对授权的目的 内容 范围