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公共事业管理概论 第三版 崔运武主编高等教育出版社 2015年7月 教材信息 书号 978 7 04 043404 0出版社 高等教育出版社本书荣誉 以时间为序 国家面向21世纪教材普通高等教育 十五 国家级规划教材普通高等教育 十一五 国家级规划教材 十二五 普通高等教育本科国家级规划教材 课程信息 课程中文名称 公共事业管理概论课程类别 必修课程学分数 3课程学时数 54授课对象 公共管理相关专业本科生本课程的前导课程 公共管理学或管理学 目录 第一章导论 公共事业管理的若干基本问题第二章公共事业管理环境第三章公共事业管理的模式与体制第四章公共事业管理组织及其基本活动方式第五章公共事业管理的基本过程第六章公共事业管理的技术与方法 目录 第七章公共事业管理费用及配置效率第八章公共事业管理的责任与伦理第九章公共事业绩效管理与评价第十章公共事业分类管理概述 上 第十一章公共事业分类管理概述 下 写在前面 亲爱的读者 在拿到这本 公共事业管理概论 你是否有一个对公共事业管理的概貌有一个了解 属于自己的 无论自己以前听说过 接触过没有 对于任何一个专业或是领域 我们在准备用一本书来开始学习或进一步学习的时候 心中都会有对于此有自己的想法 现在给你一分钟再次理一理自己的定义 接下来 我们会对公共事业管理作一个简要的小总结 希望能在你阅读这本书之前给你一个清晰 规范的框架 以便你再加上内容的学习 添枝加叶 丰富这棵树干 达到你所想要的学习效果 事半功倍 第一章导论 公共事业管理的若干基本问题 公共事业的若干基本概念公共事业及其属性公共事业管理及其特征和原则公共事业管理与其他相关管理的关系 学习要点 8 一 公共事业的若干基本概念 公共需求与公共问题公共事务公共产品与公共服务 9 一 公共需求与公共问题 1 公共需求第一 维护社会公共秩序与安全秩序的公共需求 如国防 公安 外交等 第二 维护经济秩序和市场交易秩序的公共需求 如市场监管 知识产权保护 公正司法等 第三 为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需求 如公众医疗保健 义务教育 公共交通 公共图书馆等 10 第四 建立社会保障与救济体系 扶助社会弱势群体的公共需求 如公共组织的扶贫 社会保险等 第五 公共资源与公共财产管理的公共需求 如国有资产管理 保护环境 自然资源和人文资源等 第六 在生活水平进入发达状态后 公众对人权 自由等公民权利的公共需求 2 公共问题所谓公共问题 通常是指具有广泛性 复合性和不可分性等特征的社会问题 是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题 是属于公共领域的共同性问题 二 公共事务 1 公共事务的概念 所谓社会公共事务 是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务 具体言之 在一个社会中 公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做 但又是既对整个经济和社会的发展 也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务 13 从量的方面看 公共问题所涉及的范围或影响所及 牵涉一个地区大多数人利益 影响了多数人或团体的活动 具有广泛性或者普遍性 从质的方面看 在本质上 公共性是公共问题的关键所在 在公共问题上 公共性表现为这一问题超越了私人问题狭隘的个人利益限定 体现出公众的共有的价值观和根本利益 2 共事务的类别与层次公共事务的类别公共事务的层次 16 三 公共产品与公共服务 1 公共产品公共产品的概念 所谓公共产品 是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务 是与私人产品相对应 用于满足社会公共消费需求的物品或劳务 公共产品的特征 非排他性 非竞争性 2 公共服务 公共服务的概念 公共服务就是指为了满足公共需求 以一定主体提供活劳动产品的活动 目前对公共服务的理解 有广义和狭义之分 17 二 公共事业及其属性 我国传统的 事业 及其转型公共事业的基本内涵和特征公共事业产品性质分析 18 一 我国传统的 事业 及其转型 在当代中国 公共事业与传统的事业及其改革发展息息相关 在实践上 它是基于传统的事业及其活动领域与方式 并在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入过程中 随着社会公共需求不断增长所促成的事业内涵扩大和公共性的凸现的基本公共服务领域 在理论上 它是在中国社会主义市场经济和管理体制下 针对社会性的公共需求 解决相应的公共问题的有中国特色的公共服务概念与活动体系 19 1 我国传统 事业 的形成及其基本含义 1 我国 事业 与事业单位管理体制的形成事业及事业单位和事业单位管理体制 是中华人民共和国成立后 在特定历史条件下所形成的特定的公共服务及其运行体制 20 2 事业 事业单位与事业单位管理体制的基本内涵1955年第一届全国人大第二次会议 关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告 中首次使用了 事业单位 这一名词 此后逐步形成了一个关于事业内涵的基本界定 即事业是指人们所从事的 具有一定目标 规模和系统的对社会发展有影响的经常活动 是 没有生产性收入 由国家经费开支 不进行经济核算的社会活动 相应的 事业单位管理体制 指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位 通过全面负责事业单位的运行 向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需求的公共服务运行管理体制 21 改革开放以来我国事业的变化及转型 1 经济政治和社会管理改革的深入 促成了 事业 内涵的变化 政企分开 政社分开 和 企社分开 改革促进了社会公共事务增加 科学技术的发展对社会公众的生活产生了日益技术化的影响社会经济的发展使公众需求的质量不断提高并日益多元化 22 2 事业活动的公共性日益凸现事业活动目标的公共性 事业活动承担主体的公共性 事业活动手段与方式的公共性 23 二 公共事业的基本内涵和特征 公共事业的基本内涵所谓公共事业 是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业 是面向社会 以满足社会公共需求为基本目标 直接或间接为国民经济提供服务或创造条件 关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益 并且不以营利为主要目的的公共服务活动 简言之 是当代中国特定的公共服务 公共事业的基本特征公共性 非营利性 规模性 服务性 24 三 公共事业产品性质分析 1 准公共产品及其特点与分类准公共产品的基本内涵 准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴 而所谓准公共产品 是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个 另一个不具备或不完全具备 或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品 25 准公共产品的特点 非排他性和非竞争性特点的不充分性 外部性 准公共产品的分类 具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品 具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品 非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品 26 公共产品的分类 图1 1社会产品分类 27 2 公共事业产品的基本性质事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体 大致可以分为以下两大类 1 属于纯公共产品性质的事业产品 主要有气象 基础科学研究 农业技术和推广 大型水利设施 社会科学研究等 2 属于准公共产品的事业产品 公共事业的产品大部分属于准公共产品 如教育 医疗 卫生 体育 动植物检疫 出版 广播 影视以及基础设施等 28 三 公共事业管理及其特征和原则 公共事业管理界定公共事业管理的基本特征公共事业管理的基本原则 29 一 公共事业管理界定 1 公共事业管理中的基本组织与权力公共组织的基本概念 不以营利为目的 而是致力于协调社会公共利益关系 以服务社会大众 提高公共利益为宗旨的组织 类型 政府组织 非政府组织 准行政组织或准政府组织公共事业管理中的权力 在公共事业活动中 公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品 公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础 30 2 公共事业管理的内涵所谓公共事业管理 指在当代中国 在一定的环境中 作为公共事业管理基本主体的以政府为核心的公共组织 凭借公共权力 为满足社会公共需求 促进社会整体利益的协调发展 采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程 是一个具有中国特色的公共服务管理过程 理解公共事业管理的定义 还必须注意以下方面 第一 现代公共事业管理的层次性 第二 现代公共事业管理的主体多样性 第三 现代公共事业管理中的 管理 丰富性 31 二 公共事业管理的基本特征 公共事业管理具有公共性公共事业管理具有强制性公共事业管理具有非营利性公共事业管理具有服务性 32 三 公共事业管理的基本原则 公众为本原则服务原则社会效益优先原则法治原则 33 四 公共事业管理与其他相关管理的关系 公共事业管理与公共管理公共事业管理与行政管理公共事业管理与企业管理 34 一 公共事业管理与公共管理 联系 整体与部分的关系 公共管理包括公共事业管理 区别 1 从管理对象来看 有宽窄之分 公共管理的范围是广义的一般的公共事务 公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务 2 公共管理与政府职能 宏观调空职能 经济管理职能和社会公共事务管理职能相连 公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务 主要与政府的社会管理职能相关 3 从管理手段来看 公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用 但在具体管理环节中柔性手段占主导地位 但公共管理二者都得到广泛应用 35 二 公共事业管理与行政管理 联系 管理目的相同 在管理范围上有联系 在特定公共事务管理上的是重合的 在管理主体上有联系 区别 1 从管理对象和范围来看 行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理 2 从管理主体来看 行政管理的主体是国家行政机关或政府部门 公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业 3从管理方法和手段上来看 行政管理的手段较单一 而公共事业管理的手段较丰富 36 三 公共事业管理与企业管理 联系 二者关系越来越来密切 区别 1 目的不同 2 管理所依托的权力不同 3 管理的性质不同 4 管理的物质基础不同 5 管理的限制因素不同 6 对管理人员的管理要求不同 7 绩效评估不同 37 概念术语 公共性公共问题公共需求公共事务公共服务公共事业公共产品准公共产品公益性公共产品互益性公共产品事业事业单位事业单位管理体制公共组织行政组织非营利组织或非政府组织公共权力准政府组织公共事业管理公共管理行政管理企业管理 复习思考题 1 如何理解公共性 2 公共问题和公共需求各有什么特点 二者有什么关系 3 我国传统的事业单位管理体制的基本内涵是什么 4 社会公共事务的基本内涵和特征是什么 如何对其进行类别划分 5 当代中国公共事业发展的基本趋势是什么 6 准公共产品的基本特点是什么 其可以如何划分 7 公共事业产品的基本属性及其分类是什么 案例 买断高考查分业务 2003年6月23日 全国高考南方某省区的阅卷工作全部结束 这个时候 该省34万考生和他们的老少亲朋最希望的 就是能尽快通过可靠的途径查到自己准确的分数 因此 高考一结束 很多学生家长就马上向移动 联通方面咨询有关短信查分业务方面的情况 却被告知 今年短信查分业务将不再开展 今年高考查分只能通过拨打168热线查分 当天 该省高招办召开新闻发布会 宣布考生在27日前后可查询成绩 但是今年考生只能通过声讯电话查询 短信业务 取消 因为通过电信 移动 联通三家电信运营商之间的竞标 江苏电信独家承揽了今年的高考查分业务 据称 像这样以竞标方式决定高考查分业务 在全国开创了一个先例 众多的考生和家长却表示出了他们的担心 他们说 在没有短信查分之前 人人都知道 要想查考分 必须由一个人专门抱着电话不停地打 幸运的话 一两分钟就能打进热线 要是运气不好 一两个小时打不进热线也是常有的事 这样 很多人都无法及时知道自己的分数 而且 用168查分 一次需求两三分钟 而且大多数人都需求查两次 算起来每位考生在查分上要用去四五元 这与短信查分相比 费用大大增加 对此 他们表示了强烈的反对 来源 2003年07月02日沈阳晚报 案例思考题1 高考的分数查询市场究竟该不该存在 南方某省高招办这样的做法是否妥当 2 你认为在市场经济条件下 政府管理的对象是什么 边界在哪里 第二章公共事业管理环境 学习要点 公共事业管理环境概念 特征和分类公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理作为一定社会的公共服务管理 是在该社会既有的条件下展开的 这一既有条件就是公共事业管理的环境 一方面 公共事业管理环境决定着相应的管理主体 客体 目标 决定着管理的方式和方法 另一方面 公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造 公共事业管理环境 第一节公共事业管理环境的基本问题 第二节公共事业管理环境类别分析之一 生态环境和文化环境 第三节公共事业管理环境类别分析之二 政治环境和经济环境 第一节公共事业管理环境的基本问题 一 公共事业管理环境的含义所谓环境 指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和 这一情况和条件的总和是既定的 具有自己基本性质和特征 通常所说的公共事业管理环境 是指公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和 或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式 活动过程的外部要素的总和 二 公共事业管理环境的特征 特征 广泛性 复杂性 差异性 三 公共事业管理环境分类 公共事业管理环境分类 层次宏观公共事业管理环境中观公共事业管理环境微观公共事业管理环境 国别区域国际公共事业管理环境国内公共事业管理环境 影响积极公共事业管理环境 良性环境 消极公共事业管理环境 恶性环境 内容政治环境经济环境文化环境社会环境自然环境等等 四 公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容 任何一个国家或社会的公共事业管理系统 都是其国家上层建筑的重要组成部分 它建立在一定的经济基础之上 并与上层建筑的其他部分密切相关 而公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴 有的与公共管理系统同属上层建筑领域 这样 公共事业管理与公共管理环境的关系 就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系 公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时 又能动地利用和改造公共事业管理环境 不仅仅是被动的适应环境 这种辩证关系体现在以下几个方面 一 公共事业管理环境决定 制约公共事业管理公共事业管理要适应公共事业环境的性质公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展二 公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造 从积极方面看 公共事业管理对环境的利用和改造具体表现 1 针对面临的问题 公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境 2 公共事业管理通过纠正调整 从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动 提高公共事业管理效率 第二节公共事业管理环境类别分析之一生态环境和文化环境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中 生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素 而且 由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素本身就是公共事业管理的对象 因此 生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为基础和直接 一 公共事业管理的生态环境公共事业管理的生态环境 是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境 自然环境包括土壤 气候 地理位置等 社会人文环境包括人口的数量 年龄构成 人口的知识和文化程度 生理状况 社会科学 技术状况等 相比较而言 自然环境是较稳定的 而社会人文环境在不断变化发展 因此 社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向 具有更为实际的意义 自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素1 地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响 这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构 面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题 与地理位置密切相关的还有自然灾害 这也影响到公共事业管理 自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素2 人口在现实生活中 人口与公共事业管理关系十分密切 一方面 人是现实生活的主体 人的需求是社会最基本的需求 人口发生变化 社会需求也必然发生变化 另一方面 在当代的许多国家 人口本身即人口数量 质量等 就是作为公共事务予以管理的 所以 社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响 通常可以从人口的数量 素质 结构 分布等方面来具体分析人口环境与公共事业管理的关系人口数量 人口数量 是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少 人口数量的变化直接影响着公共事业管理 人口分布 人口分布主要指人口的地理分布 城市化给流入地的社会和生活带来新的压力 不可避免地形成新的公共需求 构成重要要的公共事业管理问题 人口结构 人口结构主要是指人口年龄结构 即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例 当代 老龄化深刻地影响着公共事业管理 家庭状况 在一定条件下 家庭的变化 比如家庭规模 家庭成员构成 家庭观念等 会给社会造成一定影响 使得一些家庭内部的问题成为社会的问题 需社会公共组织来协调理 自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素3 公众日常生活的技术化公众日常生活的技术化指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度 目前 这一公众日常生活技术化的新发展之于公共事业管理最突出的影响和要求 主要集中在两个方面 一是公共事业管理机构如政府 如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责 二是如何管理好信息服务的价格 总体上看 技术渗入日常生活中既有利又有弊 而无论是利是弊都深刻地影响着公共事业管理 自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素4 社会发展程度社会发展程度即社会整体协调进步的程度 从公共事业管理环境的角度看 是生态环境的指标 是自然环境和文化环境相互影响作用的一个结果 也是一定的公共事业管理的结果 公共事业管理的目标是增加社会公共利益 提高人们的生活质量 协调社会整体进步 因此 公共事业管理具体目标的制定既要考虑现实的社会发展水平和未来发展趋势 也必须从社会发展程度的现状考虑采取何种管理方式以及这种方式可能的结果 需要注意的是 影响公共事业管理的自然环境和文化环境的因素是极为广泛和复杂的 一般很难也不需求将它们逐一列举分析 这就要求公共事业管理机构在对所在地区的生态环境有必须的较全面了解的基础上 形成一个生态环境对公共事业管理的影响和制约的基本认识或总体认识 然后制定出合理的公共事业管理对策实施管理 二 公共事业管理的文化环境文化是 自然地 长期地积淀下来的 它处于相对稳定的存在状态 影响和制约其中的人们的活动 它对置身于其中的人们来说是一个环境 公共事业管理机构和管理者是处于一定文化环境之中的 文化环境是公共事业管理的重要环境因素 一 公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1 公共事业管理文化环境的概念所谓公共事业管理的文化环境 指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识 文化心态和观念形态的总和 它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态 2 文化环境影响公共事业管理的基本形式一般来说 作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境 即整个社会集体心理和价值观 对公共事业管理的影响主要表现下述方面 第一 影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释 第二 决定着公共事业管理机构的管理价值取 第三 规定着公共事业管理方式方法的选择 二 公共管理文化1 公共管理文化公共管理文化 是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想 价值和相关的实践经验等 相对于整个社会文化这一宏观环境而言 公共管理文化是公共事业管理的直接环境 微观环境 公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化 即前人有关公共事业管理的经验 价值观等 二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观 2 公共管理文化的基本内容 三 公众的政治文化1 公众政治文化的概念公众政治文化即通常所说的政治文化 是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和 它包括社会成员普遍具有的政治价值 政治情感 政治认知和政治心理以及特定阶级 阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等 公众政治文化的主体 是社会公众或作为整体的社会成员 2 公众政治文化的基本内容 1 政治意识形态 即一定社会长期形成的政治观念体系 它由一整套价值倾向 行为准则和政治信仰所构成 反映了某一个阶级 阶层或集团的政治愿望或政治理想 2 社会政治思想或政治思潮 即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张 3 社会政治心理 即社会成员对政治生活所具有的不系统 不定型和自发的反映形式 表现为社会成员对政治现象的自然感情 习俗 习惯成见 自发的倾向或信念等 3 公共政治文化与公共事业管理在当代 本质上是公共服务管理的公共事业管理 已不是一项政治活动 更多地与社会管理相连 但是随着阶级矛盾的相对减弱 在一个国家中发展经济以提高公众的生活质量已成为最大的政治任务 这样 公共事业管理就联系着政治 政治文化也影响着公共事业管理活动 实际上也会影响公共事业管理的决策 执行和评估 当然 并不是所有的政治文化因素都都强烈地影响着公共事业管理 政治文化中直接涉及公共事业管理活动的 主要是公众对公共事务的热情和参与程度 他们的公共管理观 公共意识等 公共政治文化主要包括以下几个方面的内容 1 公共政治认知因素 即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员 公共管理活动和政策的知晓和了解程度 同时 还包括公众的公共管理观 公共管理意识或一定的公共管理思潮 2 公共政治行为倾向因素 即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性 主要包括公众对包括公共事业管理活动在内的整个公共管理活动参与的热情 主动关心的程度 响应或反对的状况等 3 公共政治评价因素 即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想 价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准 公共政治文化中三个方面是相互关联 相互作用 不可分割的整体 第三节公共事业管理环境类别分析之二政治环境和经济环境任何社会的公共事业管理的展开还与既定的政治条件和经济条件息息相关 这就是公共事业管理的政治环境与经济环境 现代社会中 虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密 时常会共同影响和制约着公共事业管理 但两种环境对公共事业管理的影响大小及其发挥作用的方式是有区别的 同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也不相同 一 公共事业管理的政治环境1 公共事业管理政治环境的概念公共事业管理的政治环境 与政治体系密切相关 所谓的公共事业管理的政治环境 是指在一定政治体系中与公共事业管理主体发生相互作用的诸种政治因素之总和 这些政治因素从理论上看 主要是政治制度 政治结构 政治关系等等因素 其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力 从现实中的实体看 主要是同一国家或社会中的立法机关 司法机关 政党等 2 影响公共事业管理的政治因素及其影响方式第一 政治制度和政治结构的影响 政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部环境 对公共事业管理来说是基础性的 第二 政治关系的影响 正因为政治关系的核心和基础是利益关系 因此 它必然会影响到以协调和增进社会公共利益为目标的公共事业管理的目标选择和实现 在现代社会 政治关系对公共事业管理的影响 通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的 第三 公共事业管理主体所拥有的权力的影响 公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权 在现代社会 公共权力因法而产生 是法定权力 实际上是特定政治环境的产物 这种权力对公共事业管理有至关重要的影响 二 公共事业管理的经济环境 一 公共事业管理经济环境的概念所谓公共事业管理的经济环境 就是公共事业管理所处的经济背景 是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和 一般来说 作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的 可以大致分为生产力发展水平 经济成分和经济体制三个方面 第一 生产力发展水平 社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少 影响着公共事业管理的能力 第二 经济成分 经济成分的不同 也意味着政府经济职能 经济管理方式和经济政策的不同 第三 经济体制 在不同的经济体制中 公共组织如政府承担着不同的职能 扮演着不同的角色 三 政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响1 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的 是社会性和全局性 政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理 与市场场中企业的决策机制十分相似 2 政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响 但就管理者而言 这种影响是间接的 迂回的 且相对小一些 其原因在于 在公共事业管理体系中 中低层管理者的职责是执行 同时 在公共事业管理过程中 公众对中低层管理者的要求并不是以需求的方式反映出来 而是反映在对其管理行为的评价上 需要指出的是 本章对生态环境 文化环境 政治环境和经济环境的分析 主要是从国内的角度来展开的 但实际上 在当前的全球化 信息化的世界格局中 国际环境对一个国家和社会的公共事业管理有着不可低估的影响 涉及上述的方方面面 并具体的表现为对特定的公共管理模式的形成 对这一模式下具体的公共需求的认同 公共事业管理基本政策的制定 以及相应的公共事业管理技术与方法的影响 公共管理模式和体制是随后章节要阐述的内容 本章小结公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素 总体上看 公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展 而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造 生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素 且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象 影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置 人口和公众日常生活的技术化 而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化 政治因素和经济因素对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约 政治因素和经济因素通常紧密结合 经济问题以政治的方式表达出来 构成宏观的大背景 这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的 案例从教育外部环境及其对教育影响的视角解读上海教改纲要教育事业与外部环境密切相关 发展教育必须充分考量外部环境的实际状况与演变趋势以及外部环境对教育的影响 上海市中长期教育改革和发展规划纲要 2010 2020年 以下简称 纲要 正是在充分考虑教育外部环境的基础上 把外部环境对教育的要求有效体现在了 纲要 的制订中 1 上海在国家发展战略中的地位和作用 是上海教育未来发展最重要的外部目标 党的十七大提出了在2020年全面建成小康社会和创新型国家的战略目标 上海在全国经济社会发展中的战略地位决定了上海必须率先实现这一目标 并有效发挥示范效应 带动其他地区顺利实现目标 建设 四个中心 与实现 四个率先 以及构建社会主义现代化国际大都市的奋斗目标 是上海未来十年教育发展面临的最重要的外部环境 上海到2020年将基本建成 四个中心 和社会主义现代化国际大都市 这从人力资源开发 高端人才培养 科技全面进步 文明程度提升等方面对教育发展提出了更高与更全面的要求 纲要 中提出的核心理念 工作方针与总体目标 突出反映了为实现国家发展战略目标 上海教育对自身的清醒认识与明确定位 与 国家中长期教育改革和发展规划纲要 以下简称 国家纲要 比较 上海的 纲要 教育改革和发展的总体目标更高 纲要 在已有良好基础上明确提出了促进公平 追求卓越 推动创新与服务发展的工作方针 尤其是追求卓越 推动创新与服务发展更具有针对性与现实意义 这显然充分显示了上海发展在全国经济社会发展中的重要战略地位 也显示了上海教育改革和发展在实现上海率先转型和创新发展过程的重要地位和作用 正是充分认识到上海在实现国家发展战略中的地位和作用以及面临的重要任务和战略目标 纲要 提出了符合实际需求的核心理念 工作方针与总体目标 这对促进教育优质高效发展与实现有关目标具有关键作用 2 上海已经取得的现代化成就 是上海率先实现教育现代化的最重要的外部条件 上海率先转型和发展首先需要依靠教育率先实现现代化 纲要 明确提出到2020年率先实现教育现代化的目标 这具有坚实的经济社会发展基础 纲要 规定 到2020年全市0 3岁婴幼儿早期教养指导服务普遍开展 3 6岁儿童入园率达到99 义务教育完成率达到99 残疾儿童义务教育入学率达到99 高中阶段入学率到达99 每10万人口中在校大学生人数达到5200人 新增劳动力平均受教育年限达到15年 即大专水平 25 64岁人口大专及以上比例达到37 建成面向全民 伴随终身的教育体系等目标 这些目标是为了满足经济社会发展的要求提出的 既具有现实意义也完全可以实现并领先于全国的目标 此外 纲要 对职业教育 特殊教育 继续教育 教育信息化等方面也做出了明确规定 要大力发展特殊教育 坚持按需施教 让残障和超常学生在理解 关爱中发展 3 管理制度和公共政策方面还存在着的一些问题 是未来十年上海教育改革的重要内容 改革开放以来上海教育有了长足的进步 但是距经济社会全面发展以及实现国家战略目标的要求仍有一定的差距 突出表现在管理制度与公共政策方面存在着一些问题 如教育资源配置不均衡 进城务工人员子女教育等 纲要 也充分认识到了教育发展中存在的问题并做出了明确的规定 纲要 针对教育资源配置不均衡问题 指出要增强市级教育经费统筹能力 增量经费中主要向经济困难 人口导入的远郊区 县 薄弱学校和困难群体倾斜 纲要 在全面把握2020年前国家战略目标对上海要求以及上海经济社会发展前景等外部环境的基础上 充分考虑了外部环境对教育发展的综合要求 并针对上海教育发展中存在的问题 从总体战略 重点任务 体制改革 重大项目 领导和保障 实施与评估六大部分对2010 2020年的上海教育发展做出了全面涵盖 重点突出 目标明确 措施得当的发展规划 这对有效促进上海经济社会全面发展 促进公平正义与构建社会主义和谐社会将发挥重要作用 资料来源 上海教育新闻网2010年3月31日思考问题 1 案例中哪些外部环境影响了上海市教育 2 外部环境如何影响上海市教育目标的选择 3 如何改进和完善管理制度和公共政策 第三章公共事业管理的模式与体制 学习要点 公共事业管理模式的内涵和实质 公共事业管理模式的决定因素 当代公共事业产品的提供方式 当代公共事业管理模式的基本特点 当代公共事业管理的层次与体制 第一节公共事业管理模式的概念 演变与决定因素 谁来承担公共事业产品的生产和提供 生产者和提供者是一元的还是多元的 生产者和提供者是否可以分离 生产者和提供者之间的关系如何 生产者和提供者是如何分工的 一 公共事业管理模式的基本内涵 公共事业管理模式 就是在公共事业产品的生产和供给过程中 承担主体构成及其相互关系的组合方式 保护模式 干预模式 市场模式 二 公共事业管理模式的历史演变 古典自由主义经济时期 主要象征 守夜人 政府 1 政府统筹社会公共事务 但职能极其有限 2 市场或私人很少参与社会公共产品的提供 3 数量有限的社区公共事业产品基本由社区自行解决 时间 基本特征 一 公共事业管理的保护模式 守夜人 政府 保卫国家安全 1 防范个人和企业损害社会利益 2 保护私人财产不受侵犯和市场机制免受破坏 3 1 政府垄断公共事业管理 2 市场间接生产和提供公共事业产品 3 社会力量的参与极为有限 20世纪30年代至80年代 60年代前后达到高峰 二 公共事业管理的干预模式 解决伴随20世纪30年代世界经济危机而发生的社会危机 20世纪80年代以后 基本内涵 在政府主导下 多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式 政府 市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供 市场和社会直接参与产品的生产和提供 时间 基本特点 三 公共事业管理的市场模式 三 公共事业管理模式的实质及其决定因素 一 公共事业管理的实质 公共事业管理模式在其本质上 是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场 政府与社会关系的处理方式 或者说是政府与市场 政府与社会的分工方式 政府能力 社会发育程度 主体意识 公共需求 二 公共事业管理模式的决定因素 01 一个社会的公共事业管理模式 是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的 公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素 公共需求 02 这里的主体意识 主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识 其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力 主体意识 03 在可能涉足公共事业管理领域的主体中 作为社会中最具权威性和强制性的组织 政府能力无疑具有决定性的地位 所谓政府能力 如果从社会产品的角度看 就是政府生产和提供公共产品的能力 政府能力 04 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度 社会发育程度 第二节当代公共事业管理模式的机理与特点 生产方式单一生产与供给缺乏竞争 资源配置和生产低效率公共产品生产数量不足 一 公共事业管理市场模式机理形成的基础 一 私人参与公共产品生产和提供的必要 政府失败 品种和质量难以满足需求贪污腐败盛行 通过一系列的制度安排 公共产品消费的外部性可以得到解决 其生产的成本能够得到补偿 因而私人生产和提供是必然的 二 关于私人提供公共产品的可能性 01 02 03 04 纯公共产品领域私人一般不进入 在公共产品的消费上必须存在排他性技术 可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开 必须有产品的产权制度安排 三 私人参与公共产品生产和提供的条件 公共产品由政府无偿地向消费者提供 以满足社会的公共消费的需要 公共提供 由市场提供生产公共产品单位的经费 市场提供 政府以成本价格为基础 通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品 混合提供 二 当代公共事业产品提供方式 纯公共产品 私人生产 公共提供 准公共产品 混合提供 准公共产品 市场提供 公共生产 纯私人产品 公共事业产品的生产和提供方式组合 政府主导和统筹 法制化与规范化 以市场为基础 多元构成 三 当代公共事业管理模式的基本特点 第三节当代公共事业管理的层次与体制 一 宏观公共事业管理的基本目标 一 宏观公共事业管理 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡 即不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程 间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的计划 组织 协调和控制的基本职能发挥上 间接管理 二 宏观公共事业管理的基本方式和内容 1 基本方式 第一对公共事业范围内公共事业产品这一特殊 市场 进行预测 第二制定和分析公共事业范围内的社会指标 第三制定有关公共事业的公共政策 第四根据所确定的公共事业管理的目标 进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织 协调和控制工作 2 基本内容 2 司法机构如法院 检查院等 1 立法机构如我国的人民代表大会 西方国家的议会 3 行政机关即政府管理部门如政府的科 教 文 卫管理部门 环保部门等 3 宏观公共事业管理机构 其一 维护好基层公共事业活动的基本秩序 其二 更好地为社会提供公共事业产品 二 微观公共事业管理 一 微观公共事业管理的基本目标 在基层公共事业领域中不断完善公共服务 1 维护基层公共事业活动基本秩序方面 二 微观公共事业管理的基本方式和内容 管理公共事业产品的提供者 监督管理公共事业产品的质量 监督管理某些公共事业产品的价格 2 为社会提供公共事业产品方面活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业 根据公共政策或根据上级部门所制定的目标 计划和布置的任务 进行公共产品或带有公共性的产品的生产 以及向公众提供服务 这是微观公共事业管理活动的最终结果 也是最为丰富的基层公共事业活动领域 业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门 政府专门从事公共事业管理的基层部门 从事监督 评估和协调等管理工作的非营利组织 直接从事公共事业产品提供的部门 三 微观公共事业管理机构 目标 全社会公共需求与供给平衡 基本方式 间接管理 层次 高层次 性质 总量和全局性 宏观 维护基本的活动秩序提供更多更好的公共事业产品 直接管理 中 低层次 个量和局部性 微观 一 宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系 区别 三 宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制 联系 二者是不可分割的有机整体一方面 必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现 保证公共政策从一种思想 原则转化为物质 通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制 另一方面 宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标 也通过不同形式和层次的公共政策 寓于微观公共事业管理活动 并决定着微观公共事业管理的基础 总之 没有微观公共事业管理 宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现 而没有宏观公共事业管理 微观公共事业管理的目标也不能达到 现代公共事业管理体制 应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与 统一的多层次的 中央与地方相结合 集中管理与分散管理相结合 管理环节与实施环节既统一又分离 管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统 这其中 各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位 同时 非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务 在基层公共事业领域发挥着积极的作用 二 现代公共事业管理体制的基本内涵 一定的公共事业管理是在一定的社会 政治和经济条件下展开和完成的 客观环境对公共事业管理的规定和制约首先也是最为集中地体现在公共事业管理模式上 公共事业管理模式一经确定 即规定了谁来承担公共事业产品的生产和提供 如何生产和提供 以及进入公共事业领域活动的各主体间的地位 关系和责任 当代公共事业管理模式是市场模式 市场模式的形成经历了从保护模式到干预模式再到市场模式的演变过程 社会公共需求 主体认识程度 政府能力和社会发育程度是决定公共事业管理模式演变和发展的原因 公共事业管理市场模式的 本章小结 形成的突破口上对公共产品认识的深化 其运行机理是当代公共产品生产和提供方式的组合 公共事业管理的市场模式具有多元化 政府统筹和主导 经市场为基础 法制化和规范化的鲜明特点 现代民族国家行政区划的构成及其与当代公共事业管理模式的结合 形成了宏观公共事业管理和微观公共事业管理 不同层级的公共事业管理有不同的目标 任务 内容和承担机构 相应的公共事业管理模式 层级等的组成了公共事业管理的体制 案例 一天 纽约市出现了一场灾难性降雪 负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作 其余时间则消耗在工间休息 取暖 喝咖啡 添加燃料 午餐和洗涤上 这件事引起了纽约市立大学管理系主任E S萨瓦斯的兴趣 经过研究 他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元 而市公共卫生部门却要花费49美元 1987年 萨瓦斯对美国 加拿大 瑞士 日本的公私垃圾收集业进行对比研究 得出的结论是 受合同约束的私营企业同公营企业一样负责 工作效率却要高得多 摘自戴维 奥斯本 特德 盖布勒 改革政府 上海市政协编译组 东方编译所编译 上海译文出版社1996版 第58页 案例讨论题 分析评价私人提供公共事业产品或服务的利弊 第四章公共事业管理组织及其基本活动方式 公共事业管理组织及基本活动方式 政府与公共事业管理 非营利组织与公共事业管理 企业与公共事业管理 事业单位与公共事业管理 第一节政府与公共事业管理 一 现代市场经济条件下的政府与政府职能 一 政府的概念与基本职能1 政府的涵义所谓政府 就是国家进行阶级统治和社会管理的机关 是国家表示意志 发布命令和处理事务的机关 实际上是国家代理组织和官吏的总称 广义上的政府 立法 行政和司法机关 狭义上的政府 国家行政机关 所谓政府职能 就是指政府为了实现公共利益目标依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能 也就是政府在一定的社会环境中根据自己的职责 应该干什么以及如何干 2 从政府的基本属性来看 阶段性所谓政府的阶级性 是指政府实施国家阶级压迫功能 即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力 镇压被统治阶级和敌对分子的反抗 巩固和保卫国家政权 社会性所谓政府的社会性 是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理 3 从政府的基本职能来看 阶级统治职能 社会管理职能 第一 阶级统治职能和社会管理职能密不可分 第二 阶级统治职能和社会管理职能之间轻重比例 以及职能的具体内涵和职能行使方式 随着历史的发展和管理条件的改变而改变 1 政府与市场的基本关系政府与市场的基本关系是由政府与市场各自不同的性质决定的 二 现代市场经济条件下的政府基本职能 特征 政府拥有 被赋予 某种私人机构所没有单独政治权力 在民主社会 政府领导人是由选举产生的或经政治程序任命的 从而其合法性直接或简介取决于公共选择过程 作用方式 行政手段 经济手段 法律手段 政府失灵原因 政府的 能力有限 政府职能的 越位 和 缺位 表现 短缺和过剩 寻租现象 官僚主义 政治制度缺陷 分类 广义政府行使国家权力的所有机关 包括立法 行政和司法机关 狭义的政府是指国家权力的执行机关 即国家行政机关 政府 正确认识政府与市场的关系 二 政府在公共事业管理中的地位 一 政府是公共事业管理的主体 现代市场经济条件下公共需求扩大对管理的需求 决定了公共事业管理的主题首先必须是政府 市场经济条件下公共事务管理的法制化 规范化趋势 决定了公共事业管理的主体首先必须是政府 二 政府是公共事业管理的核心 第一 政府在公共事业管理模式形成中取着关键的作用 第二 政府决定着整个公共事业管理的基本范围 基本性质和基本方向 第三 政府决定着整个公共事业管理的体制和运行第四 政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者 三 公共事业管理中政府的基本活动方式 一 制定和实施公共事业管理的公共政策1 制定行政法规 规范公共事业产品和服务价格及标准 保证公平 合理交易2 制定具体政策 规划公共事业部门的数量 比例及布局 实现公共产品和服务供给的地区间平衡 二 生产和提供公共事业产品 1 政府直接组织生产 满足公众对公共产品和服务的需求 2 政府间接提供公共产品和服务 以合约形式或项目形式委托非政府主体生产经营 主要存在以下三种具体形式 国有民营制 公私合作制 公益产权制 三 建立符合市场经济规律的第三方监管体系 对公共产品生产进行监督 1 提供生产者相关信息 掌握项目或合约执行情况 进行公共产品质量和价格的监督 2 了解作为公共事业产品使用者的公众意见 进行协调与反馈 3 对偏离合约或项目预定目标的行为进行干预 纠正偏差 四 依法管理公共事业领域内的非政府主体及其行为 首先是对进入管理 即进行登记 审查 明确其服务范围和方式 发给相应的服务许可证 如我国目前的非营利组织类型的非营利性学校 医院 科研机构等等 以及各类事业单位 其次 过程管理 即对提供公共服务的部门在活动过程中是否遵守国家有关法律法规的情况进行适时监督 如我国目前对非营利组织的活动是采取政府专门的管理部门如民政部门 与该组织所对口的政府专业管理部门的双重对口管理 制