浅谈建立和完善国办养老机构公共服务体系的若干思考.doc

浅谈建立和完善国办养老机构公共服务体系的若干思考以浙江省宁波市为例摘要：本文着眼当前宁波市社会养老面临的压力，分析了宁波市社会养老服务业的发展状况，针对当前宁波市社会养老公共服务存在的一些困难和问题，如何建立和完善国办养老机构公共服务体系，提出了国办养老机构在公共服务领域的供养对象、区域协调、设施共享、法律服务等方面一些建议。关键词：国办养老机构 公共服务体系面对我国越来越突出的人口老龄化问题，社会养老服务事业已在我国政治、经济、法律、道德等方面引起了广泛的关注和重视。胡总书记在今年2月23日举行的中共中央政治局第四次集体学习时强调:建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革，加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，重点是保障和改善民生。日前，中国人民大学郑功成教授撰文说：在构建和谐社会的进程中，民生问题应当成为国家发展的根本目标指向，解决好民生问题应当摆在政府工作的首位，政府的重大责任应是切实保障民生和持续不断地改善民生；要把城乡居民生活困难的解决程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的满足程度，空气、水源、土地等环境状况的改善程度（称为“民生四度”），作为对各级政府的硬约束性指标。本人认为，郑教授提出的“民生四度”符合建设服务型政府要求。针对人口老龄化带来的养老问题，依靠现有的社会养老服务体系能否使老年人安享晚年，上为政府分忧，下为家庭减负，切实面临着很大的压力。本文试图从我国社会养老服务体系，及宁波市养老机构运行现状加以分析，对国办养老机构在完善公共服务体系提出一些想法，以供业内人士进一步讨论研究。一、我国及宁波市社会养老服务事业的发展现状自20世纪90年代开始探索社会福利社会化以来，我国加大对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。2000年2月，国务院关于加快实现社会福利社会化的意见（国办发200019号）提出：“坚持以居家养老为基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充的发展方向”的社会福利体系。在各级政府对社会福利事业的关心和重视下，使社会福利事业得到了跨越式的发展，特别是国家出台一系列政策，养老机构抓住机遇谋发展，基础设施、管理水平、思想理念、服务质量都得到改善和提高，福利事业社会化、市场化运作的科学性、规范性充分显现，取得了良好的市场效应。近年来，宁波市抓住经济社会发展有利时机，坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，积极探索和推进养老事业发展新路子新办法。如积极探索居家养老社会化改革，建立政府、敬老协会、社区三级居家养老服务组织体系，政府出资对高龄、独居的困难老人购买服务，建立“日间照料中心”，培育居家养老专职服务队伍和志愿者服务队伍等方法，为传统的养老模式注入了新的活力。为实现省政府提出的“用三年时间使城镇三无老人和农村五保老人集中供养率达到85%”的目标。从2004年开始，将养老服务设施建设列入“实事工程”项目，加大资金和政策投入力度，兴建一批上规模、有影响的老年服务设施，组织实施了“星光计划”。截止目前，农村6504名五保对象中，6250人实行了集中供养，389人户院挂钩，集中供养率达到96.09%；1419名城镇“三无”老人，1419人实行了集中供养，户院挂钩41人，集中供养率达100%，提前超额完成了省政府提出的工作目标。宁波市各种老龄优待、老年服务工作也得到了快速发展，到目前为止，宁波市老龄优待服务内容已增至18项，老人免费乘坐市内公交车、免费游览景点(区)；高龄老人在住房拆迁安置、住房维修、医院就诊、法律帮助、观看演出等方面享受不同程度的优待等。可以看出宁波市已初步形成了居家养老社会化、机构养老规模化，依托社区、基层的养老服务业发展新格局。从宁波市养老服务发展情况来看，呈现出以下几个特点： 一是投资主体多样化。改变了过去主要依靠国家和集体单一投资渠道，形成了国家、集体、企业、个人组成的多渠道投资体系。如奉化市个人兴办“九九乐园”，由民间资金投资兴办的江北区“日湖老年乐园”，慈溪市以股份制形式合资建造的“阳光老年城”，政府与非营利机构联办的宁波“颐乐园”，形成了各种所有制养老机构共同发展的局面。二是服务对象公众化。改变了过去只面对“三无”、“五保”老人的为收养对象局面。如宁波市先后出台关于促进居家养老服务规范动作的指导意见、关于加快发展养老服务业的实施意见，仅2004年宁波市新建、改扩建敬老院61个，福利院项目2个，许多敬老院满足本地“五保”老人居住外，还积极利用闲置床位向社会开放，如投资改造的宁波市光荣院和福利院，把“二院”合并成宁波市社会福利院，在完成“三无”收养服务对象的情况下，面向社会收住老年人，起到了较好的示范和辐射作用。三是服务方式多样化。在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变。如宁波市社会福利中心不但设立了中心医院、康复室、临终关怀等服务设施和项目，而且还设立了老年大学辅导站、青少年德育教育基地、市老科协协会医疗咨询服务点，并且每个楼面开通了智能服务网络，运用高科技手段，通过网络系统与呼叫终端机的连接，将生活服务、医疗急救等服务延伸到每张床位，极大地提高了生活服务质量。这些服务措施，不仅增强了服务意识和效益意识，而且实现了单纯的供养型向供养康复型，救济型向福利型转变。四是服务队伍专业化。按照养老护理员国家职业标准的要求，有针对性地开展专业技能培训，建立了一支专业、兼职与志愿者相结合的养老服务队伍。如宁波市海曙区推出了政府购买服务、个人购买服务、“义工银行”相助的三种亲情化服务模式，丰富了养老服务的内涵和外延。二、当前我国及宁波市社会养老服务业面临的困难和问题（一）“银发浪潮”给社会养老服务业带来的压力1.老年人口基本情况。我国的社会养老服务业起步于20世纪50年代，进入21世纪，面临着我国人口迅速老龄化的严峻挑战。根据中国城乡老年人口状况追踪调查2006至2007年数据统计来看（表1）：我国60岁及以上老年人口总数每年以约0.3%的速度递增。另据2006年数字统计，我国80岁以上的高龄人口1619万人，占老年人口总数的10.7%。老年人口的增多，使得全社会的老年扶养系数从2000年的15.4%增至目前的16.4%。表1：2006年2007年全国老年人口统计情况年份60岁以上占总人数比例65岁以上占总人数比例城市独居情况统计农村独居情况统计20061490万人11.3%1041万人7.9%49.7%38.6%20071534万人11.6%1063万人8.1%56.1%45.3%从宁波市老年人口发展状况来看（表2）：宁波市自1987年步入老年型城市行列以来，2006年底，全市60岁以上户籍人口已达84万人，占全市总户籍人口的14.9%，与10年前相比老年户籍人口净增20万人。目前，全市80岁以上高龄户籍人口有11.58万人，占老年户籍人口比重的14%左右。60岁及以上老年人口总数每年以约3%的速度递增。根据联合国制定的标准，65岁以上人口占总人口的7%，即为老年型人口结构类型。2005年宁波市人口抽样调查显示（表3），宁波市65岁以上的人口占比达到8.25%，高出全国水平0.56个百分点，高出联合国标准1.25%个百分点。在老年人口中，70岁及以上的人口所占比例大幅上升，人口老龄化向高龄化发展的趋势已经显现。表2：2005年2007年宁波市老年人口统计情况年份60岁以上占总人数比例70岁以上占总人数比例2005793100人14.26%407600人10.53%2006840806人14.93%115749人13.76%表3：2005年普查宁波市人口年龄结构情况 单位：%年份014岁1564岁65岁及以上199020.9772.226.81200016.1775.088.75200513.1578.68.252.老年人家庭结构与居住意愿。从2006年统计情况来看（表1），全国城市地区的纯老户（空巢户）为49.7%，其中单身孤老户8.3%、夫妻户41.4%，与其他家庭成员一起居住的占50.3%；农村地区的纯老户（空巢户）38.3%，其中单身孤老户9.3%、夫妻户29%，与其他家庭成员一起居住的占61.7%。据宁波市统计，市空巢老人家庭数约占老年家庭总数的1/4，市区的空巢老年家庭则高达35%。如宁波海曙区，2003年60岁以上的老年人占总人口的13.7%，2004年达到15.1%，2005年达到17%18%。在5.3万名老年人中，空巢独居的老年人就有2.25万余人，占老年人总数的42%。由于各地经济、民俗、思想观念不同，老人居住意愿各有不同，从抽样调查来看，愿意入住机构养老的城市为16.1%，农村为15.2%。表4：2006年老年人居住意愿抽样统计情况城市与子女住在一起的无所谓不愿意与子女住在一起的愿意入住机构37.227.0%40.8%16.1%农村54.5%24.0%20.5%15.2%从宁波市社会福利中心统计情况来看（表5，因宁波市社会福利中心是宁波市养老服务机构示范窗口，建立时间早，规模大，有一定的代表性，因此作为调研对象，以点带面，反映目前国办养老服务机构服务情况），入住老人283人，其中70岁年龄段的有64人，80岁以上的有204人，共计占入住总数的93.2%，也就是说，入住的老人中九成是70岁以上的老人。另据宁波江北区统计情况来看，现有60周岁以上老年人32631人，占人口总数的14.2%；全区有空巢老人7440人，占老年人口总数的22.8%，其中单老独居1676人，生活不能自理和半自理老人176人，从养老方式意愿抽样调查看，选择机构养老的城区老人占13%，农村老人占0.33%。从全国和宁波调查情况来看，入住养老机构城市明显比农村高。表5：宁波市社会福利中心收住老人年龄分布情况（2008年）自理程度总人数70岁以下70至80岁80岁以上需介护老人11952688能自理老人16410381163.老年人健康和保障。调查显示，城市老年生活能够完全自理的占85.4%，能部分自理的占9.6%，完全不能自理的占5%；农村老年人生活能够完全自理的占79.%，能部分自理的占14.1%，完全不能自理的占6.9%。据统计，老年性痴呆患病率约占60岁以上人口的10%左右，在80-85岁的病人中有20%的老年患有老年痴呆。城市老年人各种医疗保险覆盖率为74.1%，农村推行新型合作医疗制度后，老年人的基本医疗保障占44.7%。根据中国老年人供养体系的调查，全国有98.1%的老年依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服务，只有1.9%的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。城市中,依靠子女经济支持的老年人占30%以上，农村依靠子女抚养的老年人约有60%。从表7统计情况来看，最需要照顾80岁以上老年人。表6：老年人日常生活照料需要统计情况（%）城市年龄段认为自己日常生活需要照料的79岁以下的6.7%80岁以上的33.1%农村79岁以下的7.5%80岁以上的30.4%表7：老年人的幸福感与生活满意度统计情况（%）城市感觉幸福和比较幸福的差不多的较不幸福的56.9%39.4%3.7%农村33.1%56.2%10.7%城市对自己生活满意的一般的不满意的56.8%32.3%10.9%农村42.2%45.5%12.5%（二）宁波市养老服务机构公共服务现状和存在的一些问题改革开放以来，国家高度重视养老公共服务职能，出台了老年人权益保障法、农村五保供养条例，在法律上保障老年合法权益，地方各级政府把保障养老纳入政府重点工作规划，优先保障土地使用，政策优惠，把福利院纳入事业建制单位，而且积极探索社区、农村居家养老服务新模式。但随着社会发展，目前宁波市国办养老服务机构公共服务职能还不适应市场经济发展和社会全面进步及老龄化要求，制约了国办养老机构养老事业的发展，主要表现在：1、养老供需矛盾突出。宁波市国办养老服务机构公共服务滞后于经济市场化进程，庞大的、日益增长的养老服务需求与有限的为老服务供给矛盾是当前养老服务事业中存在的最主要的矛盾。2007年宁波市各类收养性单位172个，床位数2.2512万张，总床位数占老年人总数的2%(至2005年底，全国各类老年社会福利机构拥有的床位共有149.7万张，平均每千名老年人仅拥有10张床位)，这个比例放在全国来看，是排在前列，但对宁波来讲，不要说全部满足老人意愿，就是满足80周岁以上老人的意愿，还需床位8万余张。2、国办养老服务机构收住对象矛盾突出。社会组织形态和家庭结构发生重大变化，传统的家庭供养变迁，导致政府在对社会利益结构的协调，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系方面，嫌得力不从心。由于缺少法律法规的强制约束和评估标准的规范操作程序，养老机构在收住服务对象时不分年龄、状况、地域，除精神病、老年疾呆症以外，只要女满55周岁、男满60周岁即可入住。一方面是大量需要机构住养服务的介助和介护老人因床位紧张住不进来；另一方面许多收入较好、能够自理老人占据了大量床位。而且，随着宁波市区域经济的快速发展，大批量的技术人才和务工人员随之增加，养老机构的照料范围也随之不断扩大，收住外省市老年人占入住老人总数的10%多。2006年宁波市迁入人口90684人，迁入率16.2，其中从省外迁入30364人；2007年宁波市迁入人口85199人，迁入率15.1，其中从省外迁入29821人。从宁波市社会福利中心了解到，中心目前收住老人283名，其中离退休老人245人，占总休养老人85.3%；能自理老人174人，占总人数的61.5%。福利中心作为宁波市养老机构示范窗口，各类服务设施一应俱全，价格公道，服务周到，出现一床难求的局面。从收费价格情况来看（表9、10、11），如果自理老人按最低标准每床280元、三级护理80元来计算，加上吃方面开销，一个月也就600元左右；介护老人按每床320元、特一级护理600元来计算，一个月也就1200元左右，水电费免交，这样标准对宁波经济发达地区来讲，完全能够承受得了。另从福利中心休养科了解到，截止到6月底要求入住福利中心的老人已登记到850人。表8：宁波市社会福利中心收住对象范围统计情况（总数283人）自理程度总人数本市（老三区）下属县（市）外省（市）需介护老人119106112能自理老人164144317表9：宁波市社会福利中心自理区入住价格一览表（2008年/床位）一号楼双人间二号楼双人间三号楼双人间六号楼双人间每床/元每床/元每床/元每床/元340-380元280元280元480-550元表11：宁波市社会福利中心护理区入住价格一览表（2008年/床位）护理区双人间护理区4人间护理区多人间康乐宫多人间每床/元每床/元每床/元每床/元480元350元320元350元表12：宁波市社会福利中心护理价格一览表（2008年/人）三级护理二级护理一级护理特二级护理特一级护理80元/每人180元/每人310元/每人480元/每人600元/每人3、专业社工短缺与护理要求高矛盾突出。在经济社会发展的过程中，出现了一定程度的地域、行业差距，使得养老机构的专业服务人员严重短缺，现有的专业人员数量根本无法满足需要。从宁波市社会福利中心了解情况来看，从业人员89人（包括行政人员、后勤服务人员、医生、护士、养老护理员），本科以上学历有5人，占总数的5.6%，大专学历19人，占总数的21.3，没有一名是社工专业毕业生，小学文化程度23人，占总数的25.8；护理员42人，占总数的47.2 %，受过初级护理培训36人，占护理员总数的86%，“5060”护理员17人，占护理人员的40%，年轻、有知识护理员难找已是当前养老机构的一大难题。从宁波保姆市场来看，伺候“月子”的保姆工资为3000-4800元/月，医院服伺病人的工资为70-80元/天，而目前护理员工资为850-1800元/月，导致宁肯做保姆，也不做护理员。从上述统计情况来看，按照休养、护理、医疗、康复、临终一体化服务要求，目前服务队伍整体素质偏低，专业服务水平一般，专门技术人员、社会工作者和管理人员缺乏等，使现有的服务远远不能适应市场化养老发展需求。4、社会资源开发利用不足，医疗与护理矛盾突出。还是以宁波市社会福利中心为例，医护人员14人，其中医生7人、护士7人，占总数的15.7%，本科学历1人，大专学历7人，医护人员中级以上职称的5人（其中退休后反聘4人）。福利中心虽设医院，但病床数量只有21张，医疗服务项目也有限，现有技术和床位无法满足收养老人因病住院治疗需求。宁波市也仅有社会福利中心设有中心医院，却只能对内门诊，不对外开放。而且，医护矛盾时有发生，一方面，由于医疗技术跟不上，老人、家属埋怨“看病难”；另一方面，老人稍微有些头痛冷热，身体不适，或者需要外出就诊，不是先找亲属，而是找医生、叫服务员，要求陪护、外出看病。从服务项目来看，没有这项服务项目，导致老人、家属埋怨“服务差”。5、现行政策法规不配套，制度不健全，使得责任纠纷逐年增多。随着人们法律意识的增强，遇到问题通过法律途径来解决。养老机构在护理老年人的问题上遇到法律责任是防不胜防。一方面是老年人自身身体状况，谁能预防老年人在自行外出活动中发生意外，一旦老人发生意外伤害，其亲属以养老机构安全措施不到位等为由，向法院提出过错责任和无过错责任赔偿要求。另一方面是养老机构基础设施不完善和工作人员不符合要求，导致法律纠纷。如最近北仑区下属镇一家敬老院一起因老人噎死纠纷案，老人亲属以护工没有上岗证，不符合用工条件和未经培训为由，向法院提出17万元的赔偿要求。由于目前没有明确的法律来维护和规范养老机构，养老机构在对待老人护理方面真是如履薄冰。（三）农村养老问题突出农村老年人不像城镇离退休老年人那样，享有各种社会保障，即使不是离退休，或多或少也享有各种补助，农村养老主要通过家庭赡养自行解决，而农村家庭养老要受到他们子女本身经济实力和是否具有孝心两个方面的影响。在农村老年人赡养纠纷和因赡养引起的老年人自杀事件时有发生。从现阶段来看，农村老年人普遍缺乏养老、医疗、照料服务等基本社会保障，因此出现老人因病致贫、因病返贫的问题，影响社会的和谐发展。随着老年人口的增加和寿命的延长，因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加，给国家、社会和家庭带来沉重负担。从宁波市对农村居民经济收入统计情况来看，2005年宁波市农村居民人均收入为7810元，2006年市农民人均纯收入达到8847元，增幅达13.3%，2007年农村居民人均纯收入10051元，比上年增长13.6%，而且城市与农村差距在不断缩小，城乡居民收入差距由上年的2.2261缩小为2.2191。2000年宁波市已是全国经济最发达城市之一。虽然宁波市农村居民经济收入不断提高，幸福指数和满意度不断提升，但在农村养老方面还不能乐观。最近在下属市某镇一山村走访时看到一位85岁的老大爷独自一人生活，生活照料全部自理，但生活质量很差，烧一顿饭要吃两三天，很少洗澡，没有经济收入来源，依靠子女；由于老人有子女，镇敬老院不收。随后了解到，该村100多户人家，村民300多人，有近200多人外出务工，60岁以上占留村村民一半，象老大爷这样岁数的有4人。目前宁波市有58.7万农村老人，占全市老年人口的70%。从有关部门对江北、北仑、镇海、鄞州、余姚、慈溪、奉化、象山、宁海等9个县(市)区的145个村、5800位老人“宁波市农村老年人生活状况调查”统计情况来看，有近八成农村老人为“空巢老人”。调查显示，农村老年人家庭中，老两口户占52.2%，一人户(即独居户)占24.9%，两者合计占77.1%。这表明，不与子女生活在一起的“空巢老人”已占到农村老人的近八成。调查还显示，7.0%的农村老人的日常生活自理(主要指吃饭、穿衣、上厕所、洗澡)存在困难，34.2%的农村老年人的某些日常生活活动(主要指上下床、室内走动、上下楼梯、扫地、做饭、洗衣)存在困难或做不了，17.8%的家庭目前有一位或一位以上老人日常生活需要别人照料。另据经济日报报道：“老年人的赡养纠纷案目前正以每年10%的速度递增，在所有涉老民事案件中，赡养纠纷案占到13.5%，高居榜首，这类纠纷案中又以发生地农村的物质纠纷居多”。2001年至2005年，法律服务机构平均每年为老年人提供法律援助4万多件，代理诉讼和非诉讼法律服务40多万件，调解涉老纠纷40多万件。（四）目前宁波市推进居家养老存在的一些薄弱环节由于宁波居家养老服务工作刚刚起步，推进困难不少，概括起来有以下几个薄弱环节：一是缺资金。虽然宁波市是经济发达城市之一，但财力毕竟有限。以海曙区白云社区为例，全社区居民户约为2500户，根据政策，政府财政以每年一千户12万元的标准下拨工作经费为30万元，扣除社区专职工作人员一年的工资、福利和社会保障金等支出约14万元，以及用于日常办公、社区公共设施维修等支出约12万元，社区居委可自我支配的资金一年只有4万元左右。经费的缺乏一定程度地影响了居家养老工作的开展和推广。二是缺场地。从宁波发展规划来看，宁波市是人多地少，尤其是建设年代较早的老社区，社区办公用房十分紧张，根本无力挤出房源来拓展居家养老服务项目，难以满足社区广大老年人多样的生活服务需求。三是缺配套措施。由于缺少与推进居家养老服务工作相适应的政府配套措施，如专项经费预算和投入、社会服务机构参与的扶持政策、社会志愿者参与的激励机制等，很难持久开展下去。四是缺专业人员。目前专职服务人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，文化素质普遍较低，其业务技能往往只能应付一些较简单的生活照料和家政服务，从事居家养老服务的专职人员基本上没有经过系统的业务培训，难以应付不同层次、不同特点老人的多样需求。（五）民营养老机构步履艰难虽然民办养老机构也得到了国家优惠政策，但市场上完全靠自身力量经办的民办养老机构无法与国办养老机构在同一起跑线上平等竞争，国办养老机构能得到政府财政的扶持，但民营养老机构完全靠自身努力，有时还得不到政府水、电、煤气等相应的优惠措施，结果是民营养老机构“办一家、亏一家”。养老产业被公认是一个朝阳产业，市场潜力巨大，在国办养老机构“人多床少”的情况下，发展养老事业似乎有广阔市场，然而看似丰厚的“蛋糕”，却让民营投资者陷入进退两难处境。如浙江省奉化市“99老人乐园”，作为“第一个吃螃蟹的人”，由于养老事业是微利行业，投资回报周期长，加上价格限制，盈利空间窄，导致亏损，难以为继，严重影响民营养老机构发展。三、建立和完善国办养老机构与市场相适应公共服务体系的思考完善国办养老服务机构公共服务职能，是深化养老机构体制改革、建设服务型政府的重要任务，也是贯彻科学发展观、构建和谐社会当务之急。从上述问题来看，我国养老事业总体上仍滞后于人口老龄化的要求和社会经济的发展，真正落实“老有所养、老有所医，老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”还有差距。按照胡锦涛总书记在十七大报告中提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的指示精神，在贯彻落实关于全面推进居家养老服务工作的意见进程中，如何建立和完善国办养老机构适应社会主义市场经济体制的养老事业发展机制，显得尤为重要。（一）建立和完善国办养老机构公共服务体系的基本思路以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐养老为目标，以国办养老机构市场化运行机制改革为重点，坚持政府主导，不断加大工作力度，积极推动国办养老机构示范、辐射作用，逐步建立起国办养老机构多种形式、覆盖面广的养老服务网络，使国办养老机构设施不断完善，服务内容和形式不断丰富，专业化服务队伍不断壮大，国办养老机构市场化运作不断健康发展。农村依托乡镇综合性老年福利中心或农村居家养老服务中心，实现农村养老。一是着眼社会经济发展，坚持以民为本，关爱民生，让全社会老人共同享有改革发展带来的实惠，不论是单位人或社会人、农村人都能享受养老服务，体现公平的价值取向。二是从实践来看，我国国办养老机构处于成长阶段，示范、辐射、市场等各方面的功能作用还没有很好发挥，为此在推进政府主导的社会福利建设的同时，充分发挥国办养老机构在家庭保障、居家养老、民营养老机构所不能替代功能的方面的作用，真正实现服务多样化、市场化。三是在全面建设小康社会的过程中，坚持统筹考虑，针对不同地区经济发展状况，城乡居民收入差距的实际，尤其低收入群体的实际，分区域分地段地开展养老活动，促进城乡居民养老健康发展。（二）建立和完善国办养老机构公共服务体系的基本原则一是坚持科学发展，协调发展的原则。建立和完善公共服务体系，一定要与社会保障体系、与经济社会全面发展相一致。在以“适度普惠型福利”为总要求下，结合当地经济发展，满足人民群众日益增长的养老需求，更好地体现社会主义社会福利体系。二是坚持先城后乡，分步实施的原则。因各地的经济发展不同，国办养老机构的情况也不同，加之我国处于社会主义初级阶段，人口众多，地区与城乡差距较大的实际，决定了我国国办养老机构只能采取先城后乡，分步实施、逐步推开的办法，从社会需要出发，按照低标准起步、宽覆盖推进的思路，分区域开展养老活动，因地制宜，循序渐进。三是坚持社会保障与老年人承受程度相统一原则。从老年人实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务。国办养老机构既要保障老年人都能住得进，又要让老年人都承受得起费用。政府加大对国办养老机构财政支持力度，每年按比例适当递增。四是坚持突出重点，统筹推进的原则。在突出国办养老机构全面保障的基础上，还要统筹考虑基础设施完备、服务功能齐全、医护水平等因素,使得公共服务体系与市场运行机制相结合健康发展，共同营造老年人养老服务的和谐环境。(三)建立和完善国办养老公共服务体系的对策和措施从发展看，探索和建立国办养老服务机构公共服务体系，有利于养老服务机构行业化、专业化、规范化建设，符合社会福利发展规划（2006-2010年）提出的构建新型社会福利体系的制度框架和保障机制建设要求。但必须在科学发展观的指导下，推进公共服务建设。当前国办养老服务机构公共服务应着重在以下几个方面有所突破。1.科学调整国办养老机构公共服务职能的角色定位，在服务模式上有所突破。一是搞好国办养老服务机构的分类管理。福利性、非营利性国办养老服务机构的收养对象在充分保障农村五保、城镇“三无”老人集中供养的基础上，重点向生活自理困难且家庭难以照料老人、独居（空巢）高龄老人倾斜。采取划定区域的方法，对划定区域内的介助老人和介护老人优先保障。避免上述老人和亲属为老人养老四处奔波，真正起到上为政府分忧，下为百姓解愁、子女减负，营造和谐养老氛围。二是对划定区域的社区老年人开展不定时上门照料服务，实现资源共享。主要是针对社区居家养老服务功能不足开展的一项服务，重点是保障孤寡和子女不在身边，个人生活自理能力差的、一时难以入住养老院或不愿意进养老院的空巢老人和病残孤寡老人。服务内容包括家政、医疗、送餐等，服务费用由“政府买单”或者政府、老人、家属三结合服务时间规定每天早、中、晚各1小时，也可根据各地区不同情况自定。三是开展“日托”养老服务。对独居或子女无暇顾及，生活相对单调的老人，实施就近日托，并且由日托所提供部分餐饮、医疗、娱乐服务，每天服务时间不超过8小时。这样许多老年人白天可有地方聊天，晚上则可回家享受天伦之乐，来去自由，这样既能解决大部分居民因工作繁忙日间无暇照顾老人的难题，又满足了多数老年居民要在家里养老的愿望。2.突出抓好社会资源与公共服务的重点领域有所突破。一是建立格局合理的国办养老机构老年医院。在医疗保健上，结合城镇职工基本医疗保险制度改革，方便老年人就医，营造良好的老年人治疗环境。从发展的需求上来看，对国办养老机构来讲，建立国办养老机构内老年医院势在必行。当前，社区居家养老建设在进一步推进之中，虽然社区卫生院提供门诊方便，而国办养老机构医院则应承担起治疗、康复、临终关怀的义务，让老年人更好地享受政府的福利补贴。同时，将符合条件的国办养老机构医院纳入城镇职工基本医疗保险定点机构，服务项目纳入基本医疗保险支付范围，通过国办养老机构医院，为老年人提供预防、医疗、护理和康复、临终等多种服务，逐步把老年人的基本健康问题解决在国办养老机构医院，独立开辟一块为老年人看病就诊的环境。二是积极推广城市社区和农村居家养老服务模式。城市社区居家养老服务在宁波市已经进入实质性的开展阶段，下一步养老的重点还是在农村，由于农村老年人多、行政村多，又具有分散不宜集中的特点，对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者赡养人和扶养人确无赡养能力的老人，继续完善以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的“五保”供养制度，逐步提高供养水平。农村养老以居家养老服务较为适宜，按照“整合资源，统筹兼顾，科学规划，合理布局”的原则，设立村居家养老服务中心，缓解乡镇敬老院入住压力。设立条件为老年人口比例较高、老年人口绝对数较大的行政村，建立起具有全托、日托、医疗、娱乐等功能俱全的居家养老服务中心。每个乡镇敬老院应有医务室，条件允许还可能由各大医院结对建立福利医院。对养老经费的来源，可参照新型农村合作医疗模式解决，对基本生活难以自理的、经济困难农村居家养老老年人，可由政府购买服务，提供生活照料，确保农村老人人人都能享受养老福利。3.在推进国办养老服务机构公共服务创新上有所突破。一是建立规范科学的护理员培训基地。从目前护理员队伍建设来看，对国办养老机构来讲，还应承担一项养老护理员培训任务。依靠国办养老机构丰富的资源，培养养老护理员，满足各养老机构护理需求，包括社区居家服务中心工作人员，民营养老机构护理员，及保姆市场上的养老护理员，提高养老护理员护理水平，促进养老护理员队伍规范化专业化。国办养老机构护理员培训基地至少一个市有一家这样的培训机构，劳动综合和保障部门要大力扶持国办养老机构护理员培训基地的筹建和师资力量的配备。二是进一步规范法律制度。从目前的国办养老服务机构涉法情况来看，由于社会养老服务事业还处于一个发展期，加之相关的法律规范正处在逐渐完善之中，随着养老事业的迅速发展，养老事业对法律服务的需求会越来越多，这就要求我们国办养老服务机构要进一步健全法律制度，最大限度保护自己。一方面，通过积极参与法律诉讼，维护养老机构自身利益。同时，借助法律工作者的专业法律