公共服务的制度分析 ——以公共安全服务为例

公共服务的制度分析 以公共安全服务为例 第一节 导论 一、研究的缘起 “安全是市民社会的最高概念，是警察概念；按照这个概念，整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯”。1所以说，任何国家都需要警察服务来提供基本的社会秩序和人身财产安全，中国也不例外。在改革开放的新时代里，中国要持续发展，需要有各方面的努力，在种种努力之中，高质量地提供警察服务，保障稳定的社会秩序，保护公民的人身财产安全，也是非常重要的。1999年“两会”期间，与会的人大代表对社会治安问题就给予了相当的关注，特别是2001年4月2日至3日在北京召开的全国治安工作会议上，国家有关领导指出社会治安不仅是个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。由此可见当前政府对社会治安问题的重视与关注，当然，这也从一个侧面反映出当前我国社会治安问题的严重性。从日常生活来看，中国公民对安全的投资也日益增大，如越来越多的家庭开始花数目不小的资金安装防盗门和钢窗架子。应该说，社会各个方面对于警察服务的供给是非常重视的，有效需求也是强劲的，并且警察服务的绩效对于中国的稳定与发展也是至关重要的，无论是政府领导人，还是普通公民，还是提供警察服务的官员，都看到了这一点。 但是，公益物品的特性表明，公共安全服务作为一种公益物品，在消费上必然会存在搭便车的问题。而政府、市场以及自治组织，都是公益物品领域必然存在的搭便车的解决之道。政府不可能是唯一的，市场也不可能是唯一的，显然自治组织也不可能是唯一的解决之道。这是理论分析的结论。当然，在实际的公益物品供给中，情形要比理论分析复杂得多。就目前的实践来看，公益物品理论是政府干预的最充分的理由。绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方式，尤其是在公共安全服务上，这导致了公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。这说明，政府并不需要垄断公益物品，政府放弃垄断经营，利用更多的市场化的方法，通过地方分权和社区参与，调动当地政府的积极性，可以实现公益物品的更优化的供给。这同时也说明，福利经济学有关在公益物品场合充分竞争的市场机制不能实现资源配置效率的逻辑是正确的。但是，并不能因此推导出政府必然能够实现资源配置效率。理论分析并不能简单地代替政策抉择。 但是，我们的研究还是不够的，无论是在警察服务的理论方面，还是在中国警察服务的实证方面，都是如此。在实践中，公共服务问题是一种远比理论复杂得多的问题，至今还没有一种理论能够一劳永逸地彻底解决公共服务的问题，在将来也不会有，所以本文也不敢奢望能够在多大程度上解决公共服务，特别是公共安全服务这种更特殊、更复杂的问题，本文只是想利用一种制度分析的方法，从公共经济学的角度，来对目前的公共安全服务的制度安排进行分析与探讨，把事实看清楚，笔者相信弄清楚事实“本来是什么”本身就是一件很有意义的工作。因为笔者相信，“如果我们知道了我们在哪里，要走向哪里，我们就能够更好地判断要做什么，如何做。” 二、分析的起点：制度理论 由于本文的中心在于用制度分析的方法对公共服务进行分析，笔者深信，“一项较为理想的制度安排里，激励会促使其个人为所有的人获取净收益而非净消耗。”2一项制度的好坏与相关的个人或组织所能获得的收益大小直接相关。所以，笔者认为有必要集中分析一下制度理论，揭示出关于制度的一般见解，以利于以后的分析。 (一) 制度的内涵： 自人类社会产生以来，在人们的社会生活中形成了无数的制度，制度影响到人们的各种社会生活。正是由于制度与人的行为的密切相关性，吸引了无数政治、经济、社会学家对制度进行研究的浓厚兴趣，这也使制度理论得以不断的丰富和发展。美国制度学派先驱之一凡勃仑首先将制度问题纳入科学研究，开创了对制度进行系统的逻辑实证研究之先河。凡勃仑认为，制度是大多数人所共有的一些“固定的思维习惯、行为准则，权力与财富原则”。“制度必须随着环境刺激的变化而变化，因为就其性质而言，它就是对这类环境引起的刺激发生反应的一种习惯方式，而这些制度的发展也就是社会的发展。制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或作用的一般思想习惯人们是生活在制度也就是说思想习惯指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。今天的制度，也就是当前公认的生活方式。”而所谓经济制度，则指的是人们在社会生活过程中接触到它所处的物质环境时继续前进的习惯方式，凡勃仑的这个定义指出了制度是对社会环境变动的一种应变方式，它通过沉淀于人类理性之中而成为一种习惯方式。3制度学派的另一位著名的代表人物康芒斯认为，“制度”一词的定义并不十分确定，但是他还是从制度内的人类行为入手找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍的原则，即制度是集体行动控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉个人能够、应该、必须做什么，或者是相反。4按照他的观点，传统经济研究由于受个人主义方法论的束缚，没有研究支配经济体系结构的各种规则和体制，作为经济体系发展和运转的关键机制，政府是采取集体行动和进行变革的首要工具。个人的偏好严重地受到其他人或他自己所属的集体或组织的影响，同时还受到与此有关的制度的约束。 新制度经济学是当今许多经济学流派或理论的一种综合。将制度作为经济学研究对象的新制度经济，吸收和借鉴了制度学派的有益成果，在有关制度内涵的定义方面，提出了与以往其他制度学派相类似的见解。安德鲁斯考特给出了制度的明确界定。他指出：“社会制度，指的是社会全体成员都赞成的社会行为中带有规律性东西，这种规律性体现在各种特定的往复的情境之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之。”5这个定义指出了制度在执行方式上的性质差异，一种是自觉施行的制度，另一种是需要强制实施的制度。W艾尔斯纳认为，制度是一种决策或行为的规则，后者在此控制着“往复多人情境中的个人”。特定的规则通常在特定的社区内得到普遍承认，因为它们为与决策有关的预期提供了基础。6保罗布什认为，某种制度，则可以被定义为一系列由社会限定的相关行为类型。在阐述制度概念时布什强调其“社会限定”性，指出，制度主义者不可否认人类行为的随机性质，但坚持认为处于某一社会内的所有行为最终均要受制于社会限定或制约。7新制度经济学的主要代表人物道格拉斯诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”8上述各种议论可以说是关于制度范畴的归纳性描述，前述各种定义都离不开规则这个核心概念，所以说制度的核心在于它是用以限定人类行为的规则，是约束行为主体利益行为的一系列规则。“制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出。制度包括这样一类事物，如家庭、私人公司、政府部门、地方社团、教会和园艺俱乐部等。”9本文所提的制度就是从这个意义上讲的。 （二）制度均衡 在经济学中，均衡状态是个衡量标准，它可以帮助我们解释现实世界。人们已经发现它有助于辨认那些不能使均衡状态实现的原因，正如辨认一种具体状况究竟离均衡状态多远，以及为了达到这一点必须采取哪些步骤。新制度经济学从制度入手涉及利益均衡的问题。制度均衡表明制度状态的概念，只有处于均衡状态的制度，制度自身的特性才能充分体现出来，有效地发挥起有利于发展与稳定的功能。所谓制度均衡，就是行为主体对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态。在这种制度状态下，行为主体自愿接受这种规则，实现了社会的稳定与发展。 就某一项制度安排或制度结构而言，在任何条件下，行为主体对制度本身持满足状态，任何单个行为主体（个人或组织）所实际追求的目标，皆是自身的效用或利益最大化。个体是为促进其利益和促成想要得到的结果而创造了制度。新制度学派经济学家诺斯指出，制度是由追求效用最大化的个体精心创造的，但制度一旦存在便为进一步的行动确定了参数。10根据制度的一般内涵，它是一系列支配特定的活动方式和相互关系的行为规则，也可以具体理解为是旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个体行为的一系列规则。由于社会是由多个行为主体组成的，所以某一行为主体的利益最大化目标最初可能会与另一行为主体相冲突。但以损害其他行为主体利益为结果的利益最大化不是真正的利益最大化，因为被损害者总是会报复或采取其他对策，从而导致损害者的利益损失。所以在社会中，单个行为主体的利益最大化是以不损害其他行为主体的利益最大化为条件的。制度是在解决行为主体之间的利益最大化目标的冲突中产生和发展起来的。“由于人们总是会造成别人的有利于自己的行动，而反对和抵抗别人的不利于自己的行动，在长期的互动过程中，要多次重复的博弈之后，就会形成对大家都有利，或至少不损害任何人的制度安排。”11一项制度要使行为主体满意，即处于制度均衡状态，必须实现利益均衡。这就要求制度必须满足两项条件：（1）能够保证个体的合理的利益地位，否则，难以保持个体对制度的满意状态；（2）能够约束个体效用最大化行为，使个体利益行为与公共利益不相违背。因为“要没有任何约束的前提下，个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”。“若没有约束，我们将存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在。”12布坎南认为：“制度研究的全部意义都城在于确保各种约束，制度和机构降低自私的政治行为的重要性。”13这两项条件是相辅相承、不可分割的。任何一项条件的缺失，为可能形成均衡的制度状态，也不可能实现利益均衡。因此，制度均衡意味着能够实现个体利益与公共利益和谐统一的制度状态。如果某项制度过分强调公共利益而抑制个体利益或过分突出个体利益而侵害公共利益，都不可能实现个体利益与公共利益的和谐统一，都将是不均衡的。 （三）制度变迁 正如诺斯所言，制度变迁就是“制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式”。14制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。人类进行一切活动的主要动因之一来自于某种利益的需要，制度变迁活动也是如此。新制度经济学认为，行为主体需要在一定的制度下获得某种利益和好处，同时，任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本-效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境的增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。 三、分析框架 现在许多制度分析都依赖于简单的分类，把制度安排要么归入公共，要么归入私人，即要么作为国家的一部分，要么作为市场的一部分。这种分类导致了对市场失败或国家失败的简单诊断：要么需要政论的干预，要么需要搞私有化。实际上，社会事务是非常复杂的，我们不能只是简单地把它们分为公共领域或私人领域。所以说，以前虽然有许多的制度失败，但并不能简单地认为这只是市场或国家失败的结果。 笔者在本文中采用公共政策与制度分析（IAPP：Institutional Analysis and Public Policy ）的研究框架，对公共服务进行制度分析和研究。现在我对IAPP这一分析框架进行简单的介绍： 首先，探索有关物品和服务的性质，在这一框架中，把任何物品或者服务都看作是复杂的，并且可以进行细分，而不是笼统地分为私益物品或公益物品。比如，气象服务具有公益物品和私益物品服务双重性，基础设施服务具有私益物品、公益物品、集体物品三重性质，公共安全服务具有不同层次的公益物品、私益物品和集体物品的性质，自然垄断行业具有规模经济性等。 其次，认为不同的物品或服务的不同的融资、生产、供给、提供、消费政策选择可能导致不同的问题。比如公共住房供给政策导致住房供给紧张，并导致各方面的负激励，不能实现安居；基础设施公共供给，往往导致缺乏维护的问题；安全服务集权化安排反而无法实现有效的安全服务；自然垄断行业国有化无效，过分管制导致无效，管制改革要适当等。 第三是，这一分析框架着眼于公共服务的有效供给，在分析所存在的问题的基础上，从以下三个层次上分析各方面的政策选择：（1）操作层次：公民个人、社会组织、单位、各级政府、国家会采取不同的政策，并导致不同的结果。（2）集体选择层次：为了使有关方面采取有利于公共服务的政策选择，制定特定的集体选择的规则，在特定的基础上，有关方面才有积极性采取适当的政策。（3）立宪层次：正如个体的理性可能导致集体的非理性一样，我们认为聪明的人未必就能选择适当的制度，这时选择制度的立宪规则就非常重要。 最后，具体来说，在IAPP的分析框架里，主要有以下理论要件组成：（1）人的理论：我们认为任何政策选择以及这种政策能产生何种激励效果等都与人有关，确切是说都与人当时所处的决策环境及人性的冲动有关。所以在IAPP分析框架里，很关注人的理论，对人性的研究是一个非常重要的分析维度。（2）物品的理论：一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。实际上，现实中的任何政策或制度安排中都隐含有对物品属性的前提假设或判断。所以说公益物品理论、私益物品理论等有关物品的理论是IAPP分析框架的重要理论组成要件，在本文中也将花相当的笔墨来对物品的属性进行探讨。（3）制度设计和评价的理论：运用制度设计和评价的理论，对现实的公共政策和制度安排进行分析和评价，为公益物品或服务的生产或供给提供一种有效的替代选择。 在这一分析框架中，公共政策是开放性的，不仅仅是政府的政策，这是IAPP对公共政策的一个重要贡献。 所以说，在以后的章节中，笔者将从人和物的属性探讨开始，分析人性的冲动和物品的属性与相关的政策选择的关系，接着将分析公共服务特别是公共安全服务的物品特性及由此而产生的供给特性，并归纳总结公共安全服务的理论变迁。此后，文章将从理论走向现实，从抽象走向具体，用上述的理论来分析现实中公共安全服务的制度安排和政策选择，最后落脚到较为具体的社区公共安全服务的供给制度上。全文没有将目标定在得出一种具体的结论上来，只是想通过运用IAPP分析框架对公共服务进行制度上的分析，分析各种制度安排的优与劣，探讨现实中各种制度安排的改进与完善。本文坚信，现实中不存在一种唯一的、最优的公共安全服务的供给制度安排，各种制度安排都有其有效限度和空间，通过合理综合运用各种制度安排，可以改进公共安全服务的有效供给。 第二节公与私的深度思考 一、公与私的性质与界限 长期以来人们习惯于把现实的物品和服务进行公私之分，不可否认这一分类方法既有理论意义又有现实意义。理论上这一简单的划分有利于进行理论分析，减轻了理论分析的难度；现实中，公与私的划分关系到物品的供给制度安排，如私益物品的供给用市场制度安排，公益物品的供给用政府制度安排。但是，现实远非理论上的划分这么简单，要比理论上的划分复杂的多，所以我们今天有必要对物品的属性进行更深度的思考。 （一）私益物品 行为的动力来自于单个的经济人对自利的追求。这对消费者来说就是以有限的支出来获得最大的效用，对生产者来说就是以有限的投入来获得最大利润，各方面努力的结果就是各个消费者剩余和各个生产者利润的充分实现。这是经济生活中的私。私是市场机制的动力，但并不是市场机制的唯一结果，市场机制的另一个结果是公，即经济资源配置效率，也就是实现共同富裕。从私到公的转换并不是无条件的，它的条件是所涉及到的物品和服务必须是私益物品(private goods)。一般认为私益物品具有如下特征：（1）它在消费上具有排他性(excludability)。也就是说物品和服务的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品和服务量的总和，这意味着私益物品是能够在消费者之间进行分割的。私益物品的排他性是显而易见的。比如，我买的个人电脑别人未经我的允许，他人也就无权享用，这时我就对我买的电脑拥有了排他性消费权。对于一个社会来说电脑的消费总量就是整个社会的人所享用的电脑的总和。（2）私益物品的消费具有竞争性，也就是说私益物品每增加一单位的消费，其边际成本不为零。也就是说每增加一个单位的私益物品的供给，就需要增加生产一个单位私益物品所需要的成本。私益物品的这两个特征，使得私益物品的消费和生产是可分的，也就是说它有可能界定私益物品的产权，从而为市场竞争提供财产权的条件。这时，只要市场是充分竞争的，不存在任何垄断，包括政府的垄断和黑社会的垄断，这时市场经济就能够充分地使有限的资源实现最优配置，促使人们节约使用有限的资源，并促使人们支开发新的资源。 （二）公益物品 并不是所有的物品都是私益物品，因为有些产品并不具备上述三项特点，这些产品经济学上把它们划分为公益物品（public goods）。公益物品有如下三个特点： 首先，它在消费上具有非排他性（non-excludability），或者说是不可分的。对于任何一个消费者来说，他可支配的公益物品的数量就是该公益物品的总量。反过来，公益物品的总量就是任何一个消费者所消费的量。公益物品的非排他性也是非常明显的，比如公共安全服务中的国防，国防不由私人企业提供，因为原因之一就是不付钱的公民也能够享受其收益。进而言之，如果公民假定其他人会付费，从而低估了其对国防的偏好，没有建设防空洞，结果就是国防得不到适当的供给。同时每一个人的消费量实际上也就是该国家所有人的消费量，因此国防在消费者中间也是不可分的。多数公益物品，如公共治安、消防或消除空气污染，也是不可分的；它们也不可能只向愿意付费的个人出售。公益物品的这种不可排他性在很大程度上决定了现实中公益物品供给方面的制度安排。 第二、公益物品的消费具有非竞争性，即公益物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。也就是说，每增加一个单位公益物品的供给，不需要增加生产一个单位公益物品所需要的成本。比如就国防来说，增加一个人并不要求增加国防供给量的成本，即每增加一个单位的消费量其边际成本为零；反过来，减少一个人的消费量，也并不导致边际成本的减少。公益物品的这两个特性，使得公益物品的消费是不可分的，也就是说它不可能界定产权，从而也就不可能为市场竞争提供产权的条件。这时，只要市场是充分竞争的，不存在任何垄断，包括政府和黑社会的垄断，市场经济就不能充分地使有限的资源实现最优配置，也就不能促使人们节约使用有限的资源，更不能促使人们去开发新的资源。公益物品的非排他性和非竞争性表明，要确定公益物品的产权具有很高的甚至难以计算的私人交易成本。比如在治安方面，一个政府花费了大笔预算，创造了良好的治安条件，这时要把良好的治安局限在部分人里是非常困难的，除非设置关卡，不让他人进入本地区。这实际上代价很大，并且也不值得。国家一旦有了良好的治安，增加一个人的消费量，其边际成本为零，而要实现排除一个人的消费，则要花费无数的警力，显然很不值得。 （三）公与私的深度思考 依上述理论，判断一项物品或服务的属性应当并不难，只要看它是否具有排他性和竞争性就可以了。具有竞争性和排他性，则该物品为私益物品；若具有非竞争性和非排他性，则该物品为公益物品。问题的复杂性在于，现实生活中，物品的属性是公益物品还是私益物品的性质和边界具有不确定性和模糊性。理论上，人们可以较容易地给出公益物品与私益物品的定义，但现实中，二者之间并没有十分严格的边界。换句话说，“纯公益物品”只是少数，在“纯公益物品”与“纯私益物品”之间还存在大量“准公益物品”。例如，公共安全、基础设施、部分教育产品、部分卫生产品等，都属于准公共产品。事实上，所有公益物品的“公益性程度”都是相对可变的，即使通常被认为具有纯公益性的物品和服务也是如此。 从时间上看，公益物品的公益性程度具有历史阶段性，例如，广播电视产品曾被认为是公益性程度很高的物品，但随着技术进步，广播电视的产品和服务走向个性化，其公益性程度就会不断降低。与此相反的情况是，在一定条件下，私益物品也具有公益性，例如在战争期间，许多私益物品都会变成公益物品。 从空间上看，公益物品的效用范围是相对有限的，例如，一个城市的“治安”实际上只是该市人民可以共享的公益物品，却不是其他城市人民可以享有的；公路是行人车辆可以共享的准公益物品，但车辆行人拥挤时就会发生竞争；阳光、空气曾被看作是取之不尽、用之不竭的无价公共资源，无须竞争，但在特定条件下其公共性程度也会降低。 因此，对于公益物品与私益物品性质和边界的认识，不能只满足于理论上的定义，而必须从一定的历史发展阶段和特定国情环境中去把握。 我国有自己特有的国情，我国经济处于与他国经济不同的历史发展阶段，决定了我国社会经济生活中，公益物品与私益物品的性质和边界以及公益物品的品种、结构、各种公益物品的公益性程度，也有着与其他国家不同的特点。只有在充分认识这些特点的基础上，才有可能科学界定政府、企业、市场三者的功能和边界，处理好公平与效率的关系，保证经济、社会快速稳定发展。 二、人性、财产权利制度与公益物品的有效供给 (一)人的属性：一个重要的分析维度 公益物品的生产和供给活动是有利于全社会的最大的公益行为，发展公共经济可以增进社会整体福利水平的提高，可以说是对大家都有好处的事情，这个道理人人都懂。但是，对大家都有好处的事情并非每个个人都有积极性去做，这是人类行为中一个非常值得研究的现象，其中究竟有什么奥秘呢？这与人的属性有着密不可分的关系。 在社会科学中，分析的维度往往与人性深处的冲动有关。15不同的人处于不同的冲动之中，不同的冲动的互动就构成了不同的人际关系，不同的人性的冲动决定了人们行为选择方式。人性的冲动是各种各样的，并不单单只有利他之心，也并非只有损人之心，人有时是理性的，有时又是非理性的。人有损人的冲动或者权力的冲动，有无私利他的冲动，自然也有互助利他的冲动。这些冲动都会影响人们之间的互动模式，影响人们的行为选择方式。当损人冲动居上风时，人们就造就了政治人；当利他冲动占上风时，人们就造就了道德人，而当互助冲动占上风时，人们就成了典型的经济人。 政治人的特点是一心一意为自己谋利益，并且不惜牺牲他人的利益，也就是我国古代韩非子所主张的人性本恶。像我们常听说的“只可我负天下人，不可天下人负我”，“人不为已，天诛地灭”等都是寻政治人的人格的真实写照。在霍布斯的利维坦、马基雅维利的君主论等论著里，对政治人所组成的社会，即政治社会进行了经典的描述。在这样的社会里人人为了自己的利益而侵害他人，同时人人也被他人所侵害，所以说在这样的社会里是没有安全可言的，这样的社会是可怕的。但是，好在现实并非如此，人也有向善的一面。 道德人的特点是一心一意为他人谋福利，并且不惜牺牲自己的利益，即人性本善。“宁可天下人负我，不可我负天下人”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”、“毫不利已，专门利人”、“大公无私”都是首先人的人生格言。首先人没有自己的利益，只有他人的利益，在存在集体的社会里，只有集体的利益，没有个人的利益。乌托邦和道德至善主义都是道德人世界的典型。道德人的世界对于长期以来不得不生活于政治世界中的人来说是十分渴望的，在这样的社会里人人为他人着想，不会发生利益侵害，在这样的社会里也是没必要谈论安全问题的，因为根本就不存在侵害问题。但这样的社会只是一种乌托邦，在现实中是难求的。 经济人的特点是追求互利，其格言是“不可天下人负我，我也不负天下人”、“拔一毛而利天下不为，拔天下一行利已也不为”。经济人是“有理性的、追求自身利益或效用最大化的人。”16由经济人组成的社会，其资源配置是按照互惠互利的方式配置的，是经济社会。在经济分析中，一个前提假设就是经济人的行为是理性的，认为经济人的目标是实现最大化，卖者要实现利润的最大化，买者要实现效用的最大化。 以上政治人、道德人和经济人的人性特点描述只是一种单纯的理论上的划分，其实，在现实中，人性上很复杂的，既有性恶的一面，也有性善的一面；既有理性的一面，又有非理性的一面。在本文中，对人性的前提假设是人性是复杂的，更确切地说，人是有限理性的，即人所面临的环境是复杂的。经济人虽然趋向于完全理性，但实际上只能做到有限理性，个人只能在其所面临的特定环境下，通过理性的计算，考察权衡各种不同的策略的收益和成本及它们可能的结果，来决定其策略选择。人的有限理性是缘于现实中一个人所拥有的信息是有限的，这时也就给了个人以实施机会主义的机会。这时理性的人一旦有机会，就会实施规避责任、搭便车或者寻租等有利于私人而不利于公共利益的行为。 其实，每一个人都是在一定的环境中，在面临有限的信息中进行决策的。环境越是确定，信息越是全面，其决策也就越确定。因此，所有的人都会力图减少决策环境中的不确定性。如果警察可以随时知道什么时间、什么地点需要安全服务，需要保护，则无疑会大大减少警力的无畏浪费。信息不对称、不全面，涉及到地方性知识和科学知识的不对称。一般来说，全国性政府拥有较多的地方性知识，而地方性政府和公民消费者拥有较多的地方性知识，即有关时间和地点的知识。这两种知识都是非常重要的。这两种不对称，就可能引发投机行为。这使得某些人可以凭借自己知道而别人不知道的信息获益，并有可能损害他人的利益。信息不对称还有其他表现，如当个人或物品的内在质量属性变化幅度很大，但不投入相当时间或其他成本就难以测量这种质量时，就发生了一种常见的信息不对称。在中国有些俗话：“从南京到北京，买者没有卖者精”，就是这一信息不对称的常识性表述。 所以说，我们在对公共安全服务进行制度分析时，不能抛开人的属性这一分析维度，并且应该认识到，人的属性是一种复杂的人性，不能简单地说人性是善还是恶，是理性是非理性，而是认为人性是一种客观存在，这是复杂的，是一所处的环境有密切关系的，而人的行为是恶，是善，是理性还是非理性，还是有限理性，则取决于其人本身的属性及其所处的环境。 （二）财产权利制度 公有制经济中有一个重要现象：公有产权是大家共有的产权，从法律和道德上讲，关心公有财产是人人应尽的责任和应有的公德。但是，“应该”并不等于“现实”。现实是，产权的公共所有，决定了产权效用初始分配的平均化和非竞争性，而效用的平均化分配和无须竞争，等于从制度上剥夺了公有财产的“稀缺性”。公有财产不再是稀缺资源，这反而降低了个人对它的关心程度。就像阳光和空气，被认为是取之不尽用之不竭、人人可以均等享受的公共资源，因而很少有人关心它们是否会枯竭一样。 对于公有财产来说，法律意义上，每个人享有的权利与其他人是一样的。大家都平等地、无差异地享有公有财产的各项权利，因而所有权机制对每个人行为的激励约束作用也是等量的、同力度的、无差异的。激励约束的平均化，等于无激励无约束，因为在这里，人与人之间无须为追求产权效用而彼此竞争。无论关心公有财产还是不关心公有财产，都一样享有平均化的产权效用。个人并不因多关心公有财产就多得一些效用，也不因少关心公有财产就少得一些效用。由法律界定的人人对财产的平等权利与个人是否关心公有财产并没有直接关系。在这种情况下，个人的最优理性行为是选择“不关心”和“搭便车”。因为，“关心”需要个人付出精力即支付人力资本却不能提高个人效用，“不关心”可以节约个人劳动成本并获得同样的效用，“不关心”行为符合个人追求效用最大化的基本原则，所以，个人决策和行为都趋向于“不关心”和“搭便车”。 从对现实的观察中不难发现，在公有制经济中，主动关心公有财产的人，并不是大多数只能从公有产权获得平均效用的人，而只是那些可以合法或非法地从公有产权获得“超平均效用”的小部分人。后者对公有财产的关心程度要大大高于前者。 可见，财产的公共所有和产权效用的平均化分配，会诱发人的惰性和搭便车动机，削弱人们关心公有资源、发展公共经济的积极性和工作热情。然而，这种个人理性行为的后果是导致集体非理性：大多数人都不关心公有财产、都想偷懒和搭便车，使公共经济丧失了动力和活力，变成短缺经济，最终使公益物品供给不足，致使社会整体福利水平的下降。 同样，公益物品消费上的非排他性，决定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥竞争的，因而也会诱发人的惰性和搭便车动机，使个人和以赢利为目的的企业缺乏足够的积极性和工作热情去关心和发展公益物品。 从生产和供给角度看，市场和以赢利为目的的竞争性企业不可能有效供给公益物品。因为在市场竞争中，参与者是分散自主决策，追求自身利益的最大化。对于以盈利为目的的竞争性企业来说，生产和供给公益物品的结果是“效益外部化而成本内部化”，是赔钱的买卖，这与追求自身利益最大化的原则相背离，不划算，所以企业不愿意搞，即使搞也搞不好。 就是说，尽管生产和供给公益物品这件事对他人有利、对社会有利、最终对企业自身也有利，但竞争性企业却没有兴趣也没有积极性去做这件于人于己都有利的好事。 从消费和需求角度看，企业和个人在消费公益物品时有“搭便车”动机和不愿主动付款的问题。公益物品的消费是不能免费的，因为公益物品的生产需要付出成本，需要消耗资金和资源。必须按商品交换的原则收费才能维持公益物品的生产和再生产。企业、个人是公益物品的消费者，理应付费。但追求效用最大化的个人和以赢利为目的的企业，内生地缺乏自觉付款、自觉纳税的主动性，因为避税或逃税漏税可以降低私人成本和企业成本，相应地提高私人效率和企业效率。 站在社会效率立场看，搭便车和不愿主动付费行为是一种特殊方式的损人利己行为，会减少国家财政收入，给公益物品的再生产、再供给带来困难，降低社会效率，降低全体社会成员的效用水平。逃税漏税行为侵害的对象是全体社会成员或“全民”。但是，“全民”却没有办法依靠市场制度和市场机制去惩罚和遏制逃税漏税行为。市场对此无能为力，因为市场通行的原则是等价交换、自愿付款，市场机制不具有向企业和个人收缴消费公益物品费用的能力，因而也就不具有生产和再生产公益物品的能力。 与此相关的另一个问题是，只要对自己有好处，企业和个人就具有“生产”负外部效应的“公害物品（如污染环境）”的潜在动机，因为这是一件“成本外部化而效益内部化”的事情。对于负外部效应，市场同样也是无能为力。 显然，在公益物品领域，财产的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，与人力资源（天然）私有制、赢利性企业制度以及市场交易制度不相兼容，如果硬把它们搞到一起，会内生地产生一种诱发人损人利己行为的不良机制，导致公益物品供给的无效率。 第三节、 公共安全服务的逻辑起点：公益物品 公共安全服务问题的核心问题是公共安全服务的有效供给问题，而一项物品能否实现有效的供给，与人们对它的理论认识直接相关，有什么样的理论指导，就会有什么样的供给制度安排。从传统上来看，人们一直把它作为一种公益物品，更确切地说是把它作为纯粹公益物品来看待，相应的供给制度安排就是长期以来政论包揽公共安全服务的供给和生产。所以说公益性是公共安全服务的逻辑起点，并且公益性的安全服务对于一个地区，一个国家乃至整个世界的稳定持续发展具有重要的意义。因此研究公共安全服务问题应该从其公益性开始。下面笔者将用公共经济学的有关理论对公共安全服务的公益性进行分析。 一、公共安全服务的理论基础 公共安全服务无疑具有公益性的特点，所以说公共安全服务的理论基础就是公益物品理论。美国著名经济学家萨缪尔森利用数学表达式，给公益物品下了定义。17他认为，某种私益物品的总消费量等于全部消费者对私益物品消费的总和，用公式表示为： X j = S x ji （j = 0， ，J） i1 在此公式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私益物品投入量，Xj 是最终消费品的j 次私益物品投入量，显然它应该等于全体消费者i的总投入量。而公益物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 当代经济学家约瑟夫E斯蒂格里茨与安东尼B阿特金森也认为，在物品的分类方面，私益物品与公益物品处于一个序列的两个极端，在一个极端中，一个人的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而公益物品在另一极端，一个人消费的增加并没有导致他人消费的减少。18 因此，私益物品满足三个特性。第一，物品和服务的消费是排他的；第二，物品和服务的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本应该比较低，不至于发生私人无力承担交易成本的情况。并非所有的物品都符合私益物品的特征。从广义上讲，不具备上述这些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特点与私益物品明显不同19： 1、消费的非排他性。公益物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公益物品就必须为所有消费者生产公益物品。单个人对公益物品的消费不影响其他消费者对同样公益物品的消费。只是个体对公益物品的消费取决于该公益物品向社会提供的总量。虽然公益物品的生产包含失去其他产品生产的机会成本，但公益物品的消费没有机会成本。 2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。个人从公益物品中受益并不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。 3、公益物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公益物品定价和收费在现实中的不可能性决定的。 这样，通过对比公益物品与私益物品的特点来分析公共安全服务的性质时，就可以看出，公共安全是比较典型的公益物品。良好的社会治安为人们的生活和发展提供了基本的保证，人人都可从良好的治安环境中受益而不能排除他人从中受益；由于公共安全本身的复杂性质，人们无法就所有安全要素的数量和质量进行精确地计算，即使能够以现有的技术去衡量，各个国家和地区的标准也非常不同；同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费公共安全，因为失去了公共安全，人们的生命将毫无保障，甚至无法生存下去，即使一个人说他自卫能力特强，公共安全对他可有可无，但良好的公共安全服务造就的良好的社会治安环境仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。 私益物品的消费是排他的，如一个厂商或居民取得某一私益物品，如机器设备、原材料、房屋、食品等，这些物品只能由该厂商或居民消费，除非经厂商或居民同意，否则其他厂商或居民不能消费。但公益物品的消费是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服务带来的良好的社会治安环境，并不妨碍其他公民对该公益物品的消费，该地区所有公民都能够享受良好的治安所带来的安全感，且并不影响他人对其他公益物品或私益物品的消费。 对生产者或提供者而言，为一个消费者生产公益物品，实际上是为所有的消费者生产该物品，而谁生产物品，谁并不一定从中受益。在多数情况下，个人不管付费与否，都不能被从公益物品的消费中排除出去，即作为公益物品，它的供给形式具有整体性，不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的公益物品消费者。以公共安全服务为例，在一国之内，它是提供给全体国民的，在世界范围之内，具有世界性的公共安全服务可以通过国家之间的联合或全球努力提供给世界人民，不可能把一国内的任何一个国民任意排除在享受特定的治安环境之外，即使这种排除是可能的，例如一个社区公共安全服务非常好，达到了夜不闭户的程度，对进入这一社区的其他公民收取安全费，这将一些行人无法自由通过，这样可以排除一部分人消费，但这种做法违背帕累托最优20，因而这种做法是不应该的。 公益物品的问题在于无法实行谁消费谁付费的原则。因为收费的困难或收费成本太高，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿；或者是别人（由于搭便车）从公益物品中得到的好处可能比生产者还要高，会挫伤生产者积极性，导致公益物品的供给不足。 公益物品收费困难问题本身很复杂，经济学家进行了长久的讨论，但没有达成共识。有代表性的是科斯和萨缪尔森的不同观点。 科斯在他的经济学上的灯塔一文中指出，只要明晰了灯塔（也就是公益物品）的产权，灯塔的收费困难就可以得到解决，从而使灯塔这种公益物品能够通过市场来供给。办法是政府对灯塔的建造者颁发许可证，授权他们向过往的船只收费。 与科斯不同，从约翰穆勒到萨缪尔森，大多数经济学家认为，依靠市场机制，不可能解决灯塔的收费困难，也就是说，市场在这里会失灵。 萨缪尔森认为，灯塔的收费面临着一个基本的困难，就是灯塔发出的光线应如何定价。在市场交换的条件下，一种商品或服务的价格，不是取决于它的平均成本，而是取决于它的边际成本。问题在于，灯塔一旦建造起来，多一艘船只从它下面通过，并不会使灯塔的建造成本或维护成本有任何的增加，也就是说边际成本为零，这样按照边际成本定价的原则，船主根本不该付费。灯塔的收费困难依然存在。因此，公益物品不能通过市场供给，而只能由政府来提供，相应的费用通过征税弥补。 其实，正如本文将要证明的，现实中的公益物品不都是纯粹的公益物品，公益物品本身涵盖范围很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公益物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公益物品，否则，就是不纯粹的公益物品。各类公益物品之间有很大差异，同样的公益物品在不同的情况下也可能有不同的（公益物品的）纯度。即使过去传统意义上纯粹的公益物品也会随着时代而发生变化。如随着收费技术的提高，以前无法实行付费消费的物品现在可以很容易地收费。 毫无疑问，公共安全服务具有公共福利性质，应该由政府部门提供，这是一个总的原则。但是免费供应会导致一个超消费问题或有效供给不足问题，而超消费和有效供给不足本身都会造成社会福利损失。如，一位公民向公安部门报警说今晚有人想杀害他，要求特别安全保护，而在信息不对称的情况下，公安机关又无法确证其是否说谎，而警察法的有关规定，公安机关应当派人保护，如果这样的话每个公民都会要求特别安全保护，这样必然在耗费大量警力，导致安全服务的超消费和供给不足。因此，有的公共安全服务也可以考虑适当收取费用，实行有偿服务。如目前较为普遍的是单位的保安服务由保安公司实行有偿提供服务，这样至少可以限制过量消费，减少消费拥挤。 二、公共安全服务的公益性：理论的探讨 公共安全服务作为一项公益性的服务，它是任何一个政府所必须承担的一项基本职能，它直接关系到一个国家的发展与稳定，关系到全体公民的生命和财产的安全，所以说公共安全服务的首要意旨就在于其公益性。 从前面提到的公共经济学理论中的物品属性理论来看，公共安全服务作为一种公益物品是有其理论依据的。 首先，公共安全服务的消费具有明显的非排他性。如公安机关通过治安整治，镇慑了一批犯罪分子，社会发案率明显下降，社会治安状况大大改善，公民的安全感增加了；日夜守卫边疆的官兵战士，使国内的老百姓可以安全地生产生活，免遭外来侵略者的蹂躏，保护了公民的生命财产安全。这是我们大家都很熟悉的公共安全服务。出于安全的考虑，人们都需要消费这种安全服务，正如我们需要医疗、教育一样。这种公共安全服务的消费具有完全的非排他性。国防、全国的治安服务是一种不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 全体消费者的消费总量等于任何一位消费者的消费量，并且人们消费由于国防和社会良好的治安环境所带来的效益，以及提供和生产国防安全和良好的社会治安环境的成本并不因为享受它的人数规模发生了变化面变化。良好的社会治安，全体中国公民包括在中国的外国公民也能享受到它的好处。因此，我们很难排除某些人的享用权，也就是说，根本无法排他。而且从成本收益的比较分析来看，也没有必要在使用上采取排他性的措施，因为多一个人享受良好的治安，对他人的消费量不存在任何影响，国防安全服务、治安服务的边际成本为零或接近于零。也就是说即使采取了排他性的措施，生产者（国家）也不能节约一分一厘的成本。即完全没有必要排他。相反，如果采取排宏观世界措施，成本反而增加，排他本身的难度很大，需要很大成本，必然得不偿失。 第二，生产公共安全服务产品的收益具有非排他性，也就是说谁投资，不见得谁收益，或者说，收益与社会收益存在着巨大的差距。如前文所说，警察和国防战士冒着生命危险，同违法犯罪分子和入侵者作斗争，确保了国家和社会的安全与稳定。当然警察和国防战士本人及其家人也可能从中获得收益，但这一收益与全国乃至全球所有的人们从这一服务获得的收益相比几乎可以忽略不计。而且别人的收益并不影响你的收益。 第三，公共安全服务具有较高甚至是无法计量的私人交易成本。无论国防还是警察队伍的建设都需要大量的人力、物力和财力，任何个人都不可能做到这一点。由政府或国家提供公共安全服务可以说是人类无数次理性选择的结果，如果没有集体提供任何的安全服务的话，那么人类必将倒退到原始的以强凌弱的战争状态，人类必将为此付出巨大的成本。可以公共安全服务的发展得益于人们之间的合作，得益于集体合作。我们无法想象，有哪个个人愿意投资于这样一个全民收益的事业。 公共安全服务的上述特点说明公共安全服务是公益物品。公益物品有着与私人物品完全不同的需求曲线和供给曲线。于是，在消费上就出现了“搭更车”（free-riding）现象，在供给上出现供给不足的现象。其原因就在于公益物品在消费上不存在支出约束，在供给上没有利润驱动。在此，要把“私”转换成“公”，市场机制是无能为力的。为了在公益物品方面，既能保证“私”，即个人福利最大化，又能保证“公”，即社会经济生活实现瓦尔拉均衡21和帕累托最优，就有必要引入市场机制以外的机制。这也成了长期以来政府介入公益物品供求的基本理由。没有国家提供公共安全服务，我们就不可能有今天的安静生活。可以说正是由于有了国家给我们提供的公共安全服务，为我们的发展提供了良好的社会秩序，我们才得以在这里安静的生活、工作、学习，憧憬着美好的未来。 三、公共安全服务的供求矛盾 作为公益物品的公共安全服务，其需求也是因人而异，可以说不同的人对公共安全服务的需求是不完全一样的。如，上个月我连续两辆自行车被盗，可以说校园自行车盗窃案的发案率是比较高的地区，我就希望加强校园巡逻，加大校园盗窃自行车的打击力度；而有的地段强奸案发案率比较高，人则希望能够加强夜间巡逻，加大对强奸案的打击力度等等。总之，人们的需求多样性是必然的、客观的，而生产和消费却是统一的，不管你是居住在繁华的娱乐区，还是居住在偏远的农村，不管你需要什么的安全服务，大家都被一视同仁、无差别地提供相同的服务相同频度的治安巡逻服务。这些公益物品供求关系特征导致对个人而言，要么是供给过剩，要么是供给不足。白天繁华的大街上，治安案件的发案率一般是比较低的，不需要什么过频的治安巡逻服务，但是，警察机关却派了大量的警力进行常规巡逻；而在夜晚，城郊结合部路段的发案率一般都比较高，需要加大巡逻服务，但是却仍按常规巡逻服务供给