自学考试行政管理学复习笔记

自学考试行政管理学复习笔记自学考试行政管理学复习笔记 第一章 概述 第一节 行政管理学的学科性质与研究对象 一 行政的三种含义 1 与立法 司法相对应的 行政 2 与政治相对应的 行政 3 与管理相对应的行 政 二 行政与政治的关系 政治是国家意志的表现 行政是国家意志的执行 或者说 政治是政策的制定 行政是政 策的执行 所以 从这个意义上来理解 国家意志的执行或政策的执行就是行政 三 行政管理与公共管理的异同 它们是两个既相联系又相区别的概念 对于公共事务管理来说 既有政府对公共事务的管 理 也有非政府公共组织对公共事务的管理 行政管理只是公共管理的一个部分而并非其 全部 四 行政管理学既属于管理学科的分支学科 又是政治学 经济学 社会学和法学的综合 应用学科 1 行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科 2 行政管理学是管理学的一个重要组织部分 3 它是一门多学科的综合应用科学 五 行政管理的含义 是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和 六 行政管理学产生于 19 世纪末 20 世纪初 威尔逊在 1887 年发表的 行政研究 一文 威尔逊因此成为行政管理学的创始人 七 行政管理的三个特点 1 行政管理的主体是政府行政机关 2 行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务 3 行政管理必须依法进行 是一种执法活动或执行政策的活动 八 行政管理学的多学科综合应用科学的性质 1 行政管理学所研究的对象是政府的行政管理 2 就行政管理学与经济学的关系而言 行政管理学的研究也离不开经济学的指导 3 就行政管理学与社会学的关系而言 行政管理学的研究也离不开社会学的指导 4 就行政管理学与法学的关系而言 两者也存在着密不可分的关系 依法行政是现代行政 管理的本质要求 第二节 行政管理学的产生与发展 一 西方行政管理学在 19 世纪末 20 世纪初产生并不是偶然的 而是有其历史的必然性 1 从理论上看 西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果 也是西方管 理学兴起的理论产物 2 从实践上看 行政学从政治学中分离出来 是行政实践从政治实践中分离的结果 同时 行政管理学的迅速崛起 也是由于 西方行政实践发展的需要 3 理论形态更加完善 各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论 二 西方行政管理学发展的三个阶段及其具有代表性的主要学派 1 19 世纪未 20 世纪初至 20 世纪 30 年代以古典学派的理论为代表 2 20 世纪 40 年代至 70 年代以行为科学学派 决策学派 系统学派等理论为代表 3 20 世纪 80 年代以来以新公共管理理论 政府治理理论 后现代公共行政理论为代表 三 古典学派行政管理学理论成就的重要意义 1 古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例 而且基本上建成了比较完整的行政管理 学理论体系 对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用 2 古典学派将研究重点放在组织管理问题上 提出了比较系统的古典组织理论体系 3 明确提出了行政管理的几个基本原则 即命令统一原则 权责相符原则 较小的管理幅 度原则和系统计划原则 这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义 四 20 世纪 40 70 年代行政管理学的特点 1 呈现出学派众多 理论繁荣的局面 2 理论基础开始发生了变化 由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础 行 为科学 系统理论 决策科学 管理科学 经济学等成为行政管理学的重要的研究基础 五 行政管理学在中国的发展 1 19 世纪未 20 世纪初行政管理学在中国的传播 2 20 世纪 30 40 年代中国行政管理实践与理论研究状况 3 20 世纪 80 年代以经济建设为中心行政管理学在中国恢复和发展 第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义 一 研究和学习行政管理学的方法 根本方法 理论联系实践 具体方法 规范方法 经验方法 案例方法 比较方法 二 研究和学习行政管理学的理论意义和实践意义 理论意义 有助于我们了解行政管理的基本规律 为我国行政管理的科学化提供理论依据 实践意义 1 有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标 任务 方式 为我国 行政管理改革和发展指明方向 2 有助于提高我国公务员素质 进而提高我国行政管理的整体水平 3 有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平 促进企事业单位与政府的良好合作 同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平 第二章 行政环境 第一节 行政环境的特点与类型 一 环境的含义 环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合 边界 是系统 环境这两个基本概念得以产生的理论前提 边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论 的重要标志 二 行政环境的含义 内涵 所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的 能够 对该系统的存在 运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和 具体地说 内涵有 1 行政环境是针对具体行政系统而存在的 2 行政环境通过边界与行政系统相区分 3 行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在 运行与发展产生影响 4 行政环境因素既包括有形的事物 也包括无形的情势 三 行政环境的基本属性 1 复杂性 2 相关性与综合性 3 层次性 4 动态性 四 行政环境的类型 1 以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准 可划分 自然行政环境与人造行 政环境 2 根据对特定行政系统的作用与影响层次 可划分 宏观 中观与微观行政环境 3 以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准 可划分 国际环境与国内环境 五 雷格斯行政生态学模式理论的基本内容 产生于 20 世纪 30 60 年代 雷格斯的行政生态学模式理论认为 当今各国社会有三种存 在形态 即农业社会 工业社会以及处于二者之间的一个 中间的 或可称之为 过渡型 社会形态 并逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型 也就是著名的 融合 棱柱 衍射 的行政模型 首先是农业社会的行政模式 被称为融合型行政模式 其次是工业社会的行 政模式 被称为衍射型行政模式 再次是过渡型社会的行政模式 即所谓的棱柱型行政模 式 第二节 经济环境及其对行政管理的影响 一 经济环境 能够对特定行政系统的存在 运行和发展产生直接或间接影响的各种经济 力量 活动 行为方式以及制度规定的统称 是特定行政系统所处的国家或地区经济力量 与经济活动方式的总和 二 经济环境四要素对行政管理系统的影响 1 经济力量 一方面 由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平 从而也决定着其社会经济发展阶段 另一方面 经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量 这也就意味着 它还 决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量 决定着该系统可能的职能与组织规 模 2 社会经济结构 首先 社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成 即生 产资料归谁所有 不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题 其次 社会经济结构还直接影响着行政职能结构 经济管理方式及管理手段的选择 最后 社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素 3 经济体制 一方面 有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的 结果 或者说是通过特定行政体制予以实现的 另一方面 当今各国无论何种经济体制 都要依赖于一定的行政机制才能有效运行 4 科技发展水平 首先 行政系统运转的协调 行政效率的提高 不仅需要良好的组织功 能 结构 运行程序与规则等制度化保障 也离不开高效技术系统的支持 其次 科学技术的不断进步 也会对行政系统结构产生巨大冲击 最后 这些结构变量的改变又会对行政权力的配置 形式方式产生重要影响 产生相适应 的以及分权化为取向的变革 三 我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响 1 传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响 这主要表现在四个方面 第一 较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存 呈现出强烈的二元经济结构特征 第二 国民经济各项总量指标取得了长足的进展 但各种人均经济指标却很低 第三 我国基本建成了门类比较齐全 自主性较强的国民经济体系 全国各个地区 部门 的经济有了长足的发展 社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善 第四 科技发展水平也相当不平衡 2 公有制经济为主体 多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响 3 受限市场模式及其对行政管理的影响 第三节 政治环境及其对行政管理的影响 一 政治环境 是指处于行政系统边界之外 能够对行政系统的产生 存在 运行与发展 过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合 二 广义与狭义的行政政治环境 二者的区别主要在于是否要把法律制度包含在内 持狭 义政治环境观的学者直接把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析 而持广义政治 环境观的学者则明确提出 行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面 三 政治环境三要素对行政管理的影响 1 国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响 国家政权组织形式是国家权力的排列组合方式 具体而言就是国家权力在政府横向各部门 及纵向各层级政府间具体划分方式 互相关系及其制度体现 行政管理活动是国家公共权 力活动之一 行政系统的存在 运行与发展总是围绕公共行政权力的行使这项基本国家职 能展开的 作为国家权力配置方式及其制度体现的国家政权组织形式 直接决定着行政系 统在整个国家公共权力体系中的地位 它在根本上从宪政制度层次决定着行政系统的基本 结构 功能 运行程序及规则 以及它与其它公共权力主体间的互动关系 政权组织形式 不同的国家 行政系统权力来源 行使方式及其在整个国家政治生活中的地位存在着很大 的差异 2 政党制度及其对行政管理的影响 是通过自身的利益表达与利益综合功能 为行政系统提供有关社会民众的政治要求等 方面较为专业 系统的信息 为行政系统的决策与管理活动提供依据 是运用自身所具有的政治社会化功能 在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁 及 时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方 这日益成为当代行政 系统得以有效运行 改善政民关系的重要保证 政党的执政功能 也就是通过成为执政党 从而能够通过政府运用行政权力来实现自 身的政治主张 3 社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响 雷格斯认为 社会组织分为两类 一类是基于血缘关系而结成的自然团体 如家庭 家族 另一类是以利益关系为纽带而结成的人为团体 统称为社会团体 社团 社会团体对行 政系统的影响作用主要表现在 第一 社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的 媒介 第二 社会团体不仅扩大了行政系统的效能 而且也塑造着行政系统本身 决 定着行政运行程序与规则 社会流通性实际上就是一个社会政治生活民主化程度的代名词 四 我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响 1 中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响 直接影响是指中国共产党作为执政党 通过建立与各级政府直接相对应的 严密的层级 节制型组织系统直接对行政系统的组织 认识 行政活动 直接领导行政决策的制定实施 监督与控制的全过程 间接影响则是指中国共产党通过国际各种国家权利组织与政治机构来影响行政系统的组 织及运行过程 2 人民代表大会制度及其对行政管理的影响 人民代表大会制度是我国政权组织形式 是我国的根本政治制度 是我国国家权力机关 国家行政机关与司法机关都由人大产生 受它监督 对它负责 因此 从制度层次来看 各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因 素 3 迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响 二十余年来随着人们经济文化生活水平的提高 党和政府对社会管制的放松 社会公众 的自我意识和社会责任感增强 人们也逐渐意识到为保护自身利益而成立各种共同利益团 体的必要性和可能性 由社会公众为其共同利益而组成的各种社会团体 很快得到了社会的认同并得到了迅猛 的发展 它的目的正是想引起某些部门的注意 这表明现代意义的社会团体已经对我国行 政系统产生影响 第四节 文化环境及其对行政管理的影响 一 行政文化 社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和 二 行政文化环境的组成及其对行政管理的影响 1 行政价值文化对行政管理的影响 解释公共行政系统在特定环境中的存在价值 2 行政功能文化对行政管理的影响 行政功能结构观的形成既会对特定功能结构的公共行 政系统起着精神支持与维护作用 又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提 3 行政运行文化对行政管理的影响 使公共行政行为更为周密 科学 规范 稳定 4 行政公共关系文化对行政管理的影响 在与现行公共行政系统的内在属性相适应时起到 巩固和维护作用 在其它情况下 它本身会发生本质上的变更 三 在行政功能文化方面有哪两种代表性的文化观念 全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化 全能普化型行政功能文化有两层含义 其一 政府是全能的 政府有能力也有责任总揽所 有社会事务 其二 政府机关也是全能的 或者说是功能普化的 有限公工型行政功能文化认为 政府只是社会分工中的一个部门 因而其功能是有限的 同时政府中的各个部门 每个人员也不是全能的 只能行使特定的权力 承担特定的责任 四 我国现行行政文化环境对行政管理的影响 1 管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响 服务向型行政文化的萌芽 成长要求行政组织以提供公共产品服务 改善人民经济文化生 活为基本功能与价值取向 它的兴起 将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政 体制产生巨大冲击 要求行政系统在功能 结构 运行程序与规则等各个方面做出相适应 的变革 2 全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响 在经过长达几十年的经济与社会发展过程之后 而且还朝着日益细分与专业化的方向发展 相应的 有限分工型行政功能文化 也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化 体系中越来越占着主导地位 这必定要求我国行政系统结构 尤其是其功能与组织结构进 行相适应的变革与调整 3 自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响 我国改革开放前 占主流的行政运行文化模式基本上是自律本位模式 改革开放以来 我 国法律本位型行政文化正在逐渐形成 十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图 便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证 这种新型行政认知与价值 取向模式的产生与形成 既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提 也是我国行政系 统得以实现科学化 现代化的一个重要推动力量 4 依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的 影响 依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下的行政文化的一大特色 随着社会的 逐渐开放与发展 人们的自主观念 权利意识 责任感与参于精神也日益增强 自主参于 型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位 第三章 行政权力 第一节 行政权力的产生及其来源 一 权力 在现实的社会关系中 权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量 二 依据不同的标准 权力可划分为不同类型 1 从权力特性 权力可分为本原性权力和从属性权力 也可称为主权权力和派生权力 2 从权力主体及目的 权力可分为公共权力和私人权力 3 权力作用领域 权力可分为政治权力 经济权力 文化权力 社会权力等 三 行政权力 是一种公共性权力 从属性权力 也是一种政治权力 是指国家行政机关 或被授予行政管理权限的其他社会组织 为有效执行国家意志 依法对社会公共事务进行 组织和管理的一种能力或力量 行政权力的内涵 1 行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织 2 行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织 3 行政权力的目的是实现国家意志 国家是阶级统治的工具 国家意志主要是统治阶级的意志 行政权力的本质是维护统治阶 级的利益 执行国家意志和实现公共利益 是行政权力的根本目标 4 行政权力的重要基础是国家强制力 四 行政权力起源于人类社会的组织分工 萌芽于原始社会的管理权行政权力作为一种国 家权力 必须体现和执行国家统治者的意志 五 行政权力发展的历史阶段 1 传统行政权力 传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力 特点 1 缺乏相应的行政体制 2 上下级之间等级制度不合理 3 没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升 奖惩规则 4 行政人员缺乏专门技术训练 5 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付 2 现代行政权力 特点 A 行政权力的自主性增强 B 行政权力为法理型权力 六 行政权力根本来源 人民群众行政权力具体来源 强制力 诱导力 组织制度 信息 个人因素 第二节 行政权力的特性及其价值取向 一 行政权力的特性 1 公共性 行政权力存在于公共领域 以对公共事务的处理为内容 以实现公共利益为目 标 其公共性计要体现在 行政权力的主体只能是公共机构 而不是个人或私人组织 行政权力活动的领域是公共事务 不是私人领域 行政权力的目的是为社会公共利益服务 而不是私人利益服务 2 执行性 从法理上讲行政权力属于派生性权力 它必须执行赋予其权力的公民或国家民 意代表机关的意志 使政治意志具体化并付诸有效实施 3 有限性 指行政权力在各个方面都受到约束和限制 行政权力作用范围是有限的 在社事务管理上 行政权力严格限定在公共领域 凡公民 个人或私人组织无法承担的事情 政府才有资格去承担 行政权力存在的价值在于只做个 人无法做到的事情 行政权力行使方式是有限的 虽然任何权力都以暴力等强制力量为基础 但政府在对社 会事务进行管理时 不能无节制的使用暴力或暴力威胁 行政权力方式的有限性还体现在 为保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯 必须在程序方面对行政权力进行限制 行政 权力的行使必须严格遵循一定的程序 必须按照法律预设的方式 方法 步骤进行 行政权力是受监督和制约的 历史实践证明 如果对权力不加以监督和约束 权力行使 者很可能由社会公仆变成社会主人 行政权力很容易不恰当地侵犯公民权利 二 行政权力价值取向 是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务 核心是回 答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题 三 公共利益作为行政权力的价值取向的体现 公共利益作为行政权力的价值取向主要体 现在行政权力动作上 首先 行政权力出发点是基于公共利益考虑 是为了维护和促进公共利益 其次 行政权力体现服务行政的精神 行政权力动作过程就是公共利益服务的过程 行政 权力主体与相对人的关系 从以前的 命令 服从 关系 变为 服务 受益 关系 政府社会创办的公共设施 公共福利 公共安全 公共生活等公益事业 都是直接为公众 服务的 为他们创造一个舒适幸福的生活环境 再次 行政权力运作过程贯彻公平原则 行政权力的行使依法进行 在法律面前人人平等 最后行政权力活动强调公开性和透明度 行政权力不仅要为公众做好服务 而且要让其公 众知道其服务情况 实行公开和透明行政 也有利于公众参与管理 加强公众对行政权力 的监督 增强行政权力主体的责任感 四 行政责任 指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务 五 行政权力与行政责任的关系 行政权力是一种与行政责任相对应的权力 没有无行政 责任的行政权力 也没有无行政权力的行政责任 行政责任是指行政管理机关或行政管理 者依其职权关系所产生的一种职责和任务 它们之间存在着这种密切关系 表现在 1 就行政责任的性质而言 由于行政权力的公共性 决定了行政责任是一种公共责任 2 就行政责任的产生而言 行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任 3 就行政责任的大小而言 行政责任是一种与行政权力相对等的责任 第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系 一 国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型 根据国家整体与部分 即中央 与地方国家机关权力分配形式而论 在当代有单一制国家和联邦制国家两种对应的形式 根据中央与地方分权程度 有政治性分权 行政性分权和行政权转让三种分权模式 从世 界各国实践情况来看 1 联邦制国家中央政府与地方政府权力关系 2 单一制国家中央政府与地方政府权力关 系 二 美国 德国 澳大利亚 巴西 印度是实行联邦制的主要国家 美国最为典型 英国 法国 日本等是实行单一制的主要国家 英国是单一制国家的典型 其方式包括 立法控 制 行政控制 财政控制 三 西方发达国家地方分权化的主要原因 1 地方分权是为了提高行政效率 2 地方分权是为了适应现代经济的发展 3 地方分权是为了适应政治民主化的需要 四 行政权力与行政责任的关系 行政权力是一种与行政责任相对应的权力 没有无行政 责任的行政权力 也没有无行政权力的行政责任 行政责任是指行政管理机关或行政管理 者依其职权关系所产生的一种职责和任务 它们之间存在着这种密切关系 表现在 1 就行政责任的性质而言 由于行政权力的公共性 决定了行政责任是一种公共责任 2 就行政责任的产生而言 行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任 3 就行政责任的大小而言 行政责任是一种与行政权力相对等的责任 五 新中国成立以来我国中央政府与地方政府权力关系的演变 第一 改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变 1 中央政府与地方政府经济管理权力关系 2 中央与地方政府非经济管理权力关系 第二 改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变 1 中央政府与地方政府经济管理权力关系 2 中央政府与地方政府非经济管理权力关系 六 联系实际分析重构成我国中央政府与地方政府权力关系的思路 根据我国国情 总结发达国家处理中央政府与地方政府关系的成功经验 在中国中央政府 与地方政府关系改革的目标模式上 必须改变过去中央高度集权体制 建立中央集权与地 方分权相结合的新型体制 形成一种职权明确 权责统一 协调制衡的法制化的关系模式 充分发挥中央和地方两个积极性 更好地促进市场经济体制的建立和完善 促进社会主义 民主政治的发展 它们的关系具体内容包括 1 以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围 2 实现中央与地方利益分配的合理化 3 实行地方分权和基层自治 4 健全和完善对地方权力的监督 第四章 行政职能 第一节 行政职能的特点及其意义 一 行政职能的含义 行政职能是国家行政机关在一定时期内 根据社会需求 在国家的 政治 经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥功能作用 两种基本职能 政治统治 职能 社会管理职能 二 行政职能的特点 1 执行性 国家职能是由立法职能 行政职能 司法职能组成 相对于立法职能而言 行 政职能表现为执行国家意志的管理方法方面的职能 2 整体性 政府行政系统和行政行为不是孤立的 它是整个社会系统中的一个子系统 行 政职能必需反映社会的需求 是整个社会职能系统的一部分 从国家机构系统来看 行政 系统又是其中一个子系统 同时行政系统自身也是一个完整的体系 一个国家的行政职能 内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动 因此理解行政职能 既要从行政职能的各个部分去认识 更要从整体上进行把握 理清行政职能与外部环境之 间 行政职能与国家立法与司法职能之间 行政职能各领域和各层次之间的相互关系 而 不是把他们简单的割裂开来 3 多样性 行政职能系统结构极为庞大和复杂 4 动态性 行政职能的内容 范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求 社会经济 政治和文化环境的改变行政职能也应作相应的调整 主要体现在 1 国家性质发生变化 必然引起行政职能的相应变化 2 社会形式任务发生变化 行政职能的主次也一次发生相应转移 3 随着社会环境和各种体制的改变 行政职能的某些具体功能会发生根本性变革 4 随着科学技术的发展 人类社会日益丰富多彩 行政职能也会增加新的内容 方法和 手段 三 全国人大在 2003 年通过了 行政许可法 并于 2004 年 7 月 1 日开始正式实施 这 标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认 政府行政职能的范围与方式已经 纳入了法制化的轨道 四 研究行政职能的意义 1 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义 行政职能反映国家 行政管理活动的基本方向和实质内容 指明政府活动中基本的 主要的工作 2 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义 行政组织不是任意设立的 其确立的根 本依据是行政职能 一方面 只有以职能为基础来认识行政机构 才能科学的确定行政机 构的地位 作用及规模大小 才能合理的建立一个功能齐全 结构完备 运转协调的行政 组织体系 另一方面 由于社会环境的变化 行政职能也会发生变化 行政机构也应进行 相应的调整 3 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义 研究行政管理过程的职能活动 有利于把握行政管理职能及其相互关系 加强薄弱环节 纠正偏离组织目标的行为 保证 整个管理系统的有效动作 充分发挥管理过程中各项职能的作用 从而提高行政管理和科 学化水平 4 研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义 研究行政职能 对于理顺 职能关系 充分发挥行政管理各项职能的作用 促进行政管理和效率和效能的提高有着重 要意义 第二节 行政职能的发展 一 政府职能的演变经过了三个时期及特点 1 弱势政府时期 守夜人政府时期 政府的职能仅限于保护社会免受外敌侵犯 保护每 一个社会成员免受其他成员的强制 实现社会公正 建设和保护公共设施 特点 政府职能非常有限 政府很少对经济进行干预 其作用只限于为私人企业提供良好 的发展环境 维护市场秩序 提供有限的公共物品 积极意义与消极意义 弱势政府职能的积极意义在于它适应了自由资本主义的需要 促进 了资本主义经济的发展 弱势政府时期的 守夜人 职能的消极意义在于它导致了社会生 产的无政府状态 引起经济危机的爆发 总的来说 这一时期的政府干预基本属于约束型 2 强势政府时期 积极干预时期 政府必须干预经济生活 通过增加公共投入以刺激消 费 主要 1 国家干预经济生活 指导社会消费倾向 2 实现积极的公共财政和金融政策 举债支出 即政府举债投资公共事业和弥补预算赤 字 借此提高有效需求 增加就业总量 特点 1 强势政府时期的行政职能范围大大拓展 政府经济职能的增强主要表现在 1 政府加强对市场的宏观调控 2 兴办国有企业 3 加强对企业的规范和管制 4 强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能的加强 2 强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样 1 广泛使用法律手段 2 使用计划手段 3 制定产业政策 4 采取财政政策 金融政策等经济手段 5 采取直接的行动手段 积极意义与消极意义 一方面 在凯恩斯国家干预理论指导下 战后西方各国政府对社会 经济事务普遍采取大规模积极干预的政策 这在一定程度上导致了 20 世纪 50 60 年代的经 济繁荣 但是另一方面 进入 20 世纪 70 年代之后 西方国家先后出现了新的经济危机 并且通货膨胀与经济停滞同时出现 形成了所谓 滞胀 现象 采用扩张性的财政政策 势必加剧通货膨胀 采用紧缩性的财政政策 又会导致经济停滞 3 有限政府时期 新自由自由主义经济理论 1 市场机制尽管存在缺陷 但基于自由竞争的市场原理是正确的 只有市场可以对资源 进行有效的配置 因此自由市场制度及与其相一致的私人企业制度 是人类现阶段可能选 择的最好的制度 而个人自由度是自由市场制度及私人企业制度存在的基础 2 政府的缺陷主要在于 政府由具体的官员组成 而作为自然人的政府官员并不会因为 承担公共责任而自然产生任何道德优势 他们既不会比常人好 也不会比常人坏 他们同 样会犯错误 政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体 责任主体 由此导致政府 效率低下和政府官员冷漠无情 垄断性是政府的不可克服的弱点 而垄断性导致低效率 机构膨胀和寻租行为第一系列政府行为社会成本的消极问题 政府的缺陷至少与市场缺陷 一样严重 所以政府不但不能纠正市场 反而会使之恶化 政府解决市场缺陷的唯一正确 的途径是进一步明晰产权 而不是进政府干预 3 必须强调价值判断和伦理规范的重要性 因为价值判断较之数学计算 预测更能真实 地反映并有解决实际的经济和社会问题 受到充分体现自由精神的法律保护和约束的 私 有制条件下的自由市场经济制度 是一个公正 合理的社会基本准则 二 联系我国实际 谈谈有限政府时期行政职能的发展趋势 1 通过非国有化 减少政府对企业的微观管理 2 政府放松规制 更好地发挥市场机制的作用 3 推进公共服务职能的社会化 市场化 公共服务市场化和社会化主要采取三种形式 1 政府业务合同出租 2 以私补公 打破垄断 建立政府部门与私营企业的伙伴关系 3 公共服务社会化 第三节 我国行政职能的转变 一 规制的含义 规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限 制的行为 二 我国改革开放前行政职能的特征 1 集中计划管理 2 微观直接管理 3 片面强调 政治职能 三 我国改革开放前行政职能的主要弊端 1 造成政府机构膨胀 2 资源配置效率低下 3 企业和社会缺乏动力机制 4 容易产 生腐败 四 行政职能转变的含义 所谓行政职能转变 是指为适应客观环境的变化需要 而对行 政职能进行的转换 重组和优化 是对政府的行为方式及职能结构体系的调整 五 我国行政职能转变的必要性 1 转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的 必然要求 2 转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要 3 转变行政职能是实现经济 社会和人的全面发展的需要 4 转变行政职能是深化政治体制改革的需要 5 行政职能转变是机构改革的动因和基础 六 我国行政职能转变的主要内容 1 职能重心的转变 以经济建设为中心 2 职能方式的转变 1 由运用行政手段为主向运用经济手段为主 并将经济手段与法律 手段 行政手段结合起来 2 由微观管理 直接管理为主 转向宏观管理 间接管理为主 3 由重计划 排斥市场转向以市场为主 计划与市场相结合 3 职能关系的转变 1 理顺中央政府与地方政府 上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系 坚持有利 于发挥中央与地方两个积极性 改变过去中央和上级过度集权问题 实行中央与地方政府 之间适度分权 做到权责相一致 形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系 坚持有利于维护国家政令统一 防止地方割据 充分调动地方和基层的积极性 既要有利 于建立统一的全国市场 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用 也要有利于全国各地 经济和社会协调发展 2 理顺政企关系 把所有权和经营权相对分开 把政府公共管理职能和国有资产出 资人职能分开 理顺产权关系 实行国有资产管理体制 国有资产管理机构对授权经营 的国有资本依法履行出资人的职责 维护所有者的权益 维护企业作为市场主体依法享有 各项权利 督促企业实现国有资本保值增值 防止国有资产流失 3 理顺政府与市场的关系 市场机制能够解决的 就让市场去解决 政府只管市场做不 了的事 政府引导市场 市场调节企业 4 理顺政府与社会的关系 5 理顺政府内部各种职能部门的关系 对政府各部门进行职能分解和职能分析 明确分工 划清职责 加强制度建设 明确各部门的地位 作用及相关部门之间的联系协调方式 使各部门行 为有章可行 完善行政运行机制 完善协调机制 由于现实中各部门管理对象的复杂性 即使最明确合理的职责分工 也 不可能完全避免职责交叉 因此需建立部门之间工作协调机制 解决矛盾和纠分 七 政府对自身职能进行调整 这些调整的内容主要有 我国加入 WTO 后政府职能调整 的内容 1 政府要弱化某些职能 2 政府应强化某些职能 3 政府需要增加新的职能 八 行政审批制度的含义 行政审批制度是行政许可制度的一种形式 是政府干预市场 管理社会的一种重要手段 是当今世界各国较为普遍采用的一种行政管理方式或制度之一 第五章 行政管理机构 第一节 行政管理机构的特性与作用 一 行政管理机构 按照宪法和其他有关法律的规定 依照一定程序组建起来的 行使 国家行政权力 履行各种行政职能的国家机关的总称 是国家机构的重要组成部分 亦称 为行政机关 政府机关等 二 行政管理机构的特性 1 合法性 法律赋予 依照法律行使 2 主体性 行政管理机构是行使行政权力的主体 是行政职能的主要载体 在行政关系中 居于主动地位 3 系统性 行政管理机构是一个庞大的 有机的系统 4 权威性 5 执行性和管理性 三 行政管理机构的作用 1 行使国家的行政权力 对社会公共事务进行管理 这种公共管理包括经济管理 社会管 理和政治管理等方面 2 执行和实施各种法律 法规 规章 维持社会治安和良好的市场秩序 第二节 行政管理机构的组成方式及其类型 一 行政管理机构的组成方式 指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称 二 现世界上几种不同类型的国家最高行政管理机构的组成方式 1 内阁制国家行政管理机构的组成方式 最高行政管理机构是内阁 内阁由首相 政府各 职能部门的部长 组成 首相为政府首脑 其主要代表国家是英国 2 总统制国家行政管理机构的组成方式 最高行政管理机构由总统 总统办公机构 政府 各部门机构以及独立机构组成 总统既是国家元首 又是政府首脑 主要代表国家是美国 3 半总统制国家行政管理机构组成方式 最高行政管理机构产生方式兼有内阁制和总统制 的特点 以法国的第五共和国最为典型 4 委员会制国家行政管理机构的组成方式 最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会 委员会由主席领导 主席为政府首脑 主要代表国家是瑞士 5 国务院制国家行政管理机构的组成方式 国务院制国家的典型代表是我国 我国的最高 行政管理机构是中华人民共和国国务院 即中央政府 由全国人民代表大会产生 对其负 责 受其监督 国务院由总理 副总理若干人 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书 长组成 国务院的办公机构和各职能部门机构共同组成我国中央人民政府的行政管理机构 三 行政管理机构的类型 1 根据行政管理机构的性质区分为 领导机构 执行机构 监督机构 咨询机构 信息机 构 辅助机构 派出机构 2 根据行政管理机构的职能区分为 经济类行政管理机构 社会类行政管理机构和政治类 行政管理机构 第三节 行政管理机构的设置 一 行政管理机构设置的含义 是指行政管理机构的设立 变更 撤销和合并等的总称 二 行政管理机构设置的原则 1 适应性原则 根据社会政治 经济与文化的发展 适时而科学地设置 调整和改革行政 机构 以适应社会向政府提出的要求 这是行政管理机构设置的最基本原则 2 协调性原则 3 权责相称原则 4 精干高效原则 5 法制性原则 三 行政管理机构设置的程序 1 提出行政管理机构设置的理由 并设计出初步方案 2 对行政管理机构设置方案的评估和论证 3 对行政管理机构设置方案的批准 4 对行政管理机构设置方案的落实与实施 四 我国行政管理机构设置的具体程序 1 国务院组成部门的设立 撤销 变更或者合并国务院机构编制管理机关提出方案 经国 务院常务会议讨论通过后 由国务院总理提请全国人民代表大会决定 在人代会闭会期间 提请全国人民代表大会常务委员会决定 2 国务院直属机构 国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立 撤销 或者合并 由国务院管理机关提出方案 报国务院决定 3 省 自冶区 直辖市人民政府的厅 局 委员会等工作部门的设立 增加 减少或者合 并 由本级人民政府报编制管理机关提出方案 报经同级人民政府常务会议讨论通过 并 报请国务院批准 最后报同级人民代表大会常务委员会备案 4 自制州 县 自治县 市 市辖区人民政府的工作部门的设立 增加 减少或者合并 由本级人民政府报请上级人民政府批准 5 省 自制区的人民政府在必要的时候 经国务院批准 可以设立若干派出机构 县 自 治县的人民政府在必要时候 经省 自治区 直辖市的人民政府批准 可以设立若干区公 所 作为它的派出机构 市辖区 不设区的市人民政府 经上级人民政府批准 可以设立 若干街道办事处 作为他的派出机构 6 县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立 在上级政府批准的编制总额内 由各工作部门报请同级编制部门批准 五 行政管理机构编制 指国家行政机关的组织机构 人员定额 职务名称 工作量 工 资标准和经费额度等的总称 简称行政编制 行政编制具有经济 组织和法律三方面的 意义 对行政管理机构来说 行政费的预算 收入等均以编制工作基础 同时 行政管理 机构为了完成一定的目标而各种人员组织起来 也是通过编制工作具体体现出来的 编制 工作又是根据国家计划按照法定程序进行的 所以一经确定具有法律的权威 1 行政编制管理机构 指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门 是行政编制管理的主体 各级机构编制委员会 2 行政编制管理 指对行政管理机构的机构设置 人员数量以及人员结构的管理 特点 集中程度高 综合性强 它是一种经常性和长期性的工作 只要有管理机关 和单位 组织的存在编制管理就不能停止 内容 1 职能管理 提出转变政府职能 调整政府职能体系的总体意见 在各部门实行 三定 时 合理配置各部门的职能 制订具体方案 协调各部门之间的职责分工 协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工 以及其它职责分工 2 机构管理 根据各级政府的职能总量及类别 确定每级行政管理机构的总体规 模 划分机构的属性 对机构规模的管理 3 人员编制管理 制定各级政府编制比例和编制标准 核定各部门人员编制总额 确定人员编制结构 第四节 行政管理机构改革 一 行政管理机构改革的含义 行政管理机构改革就是对那些已经不能适应并推动社会发展的原有机构进行的变革活动 二 行政管理机构改革的原因 1 外部因素 1 经济体制转变会导致行政管理机构的变革 2 政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革 3 社会发展程度也影响到行政管理机构的变革 4 国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革 2 内部因素 1 机构的过度膨胀 2 人员素质不高 弱化 这主要表现在两个方面 第一 时代发展造成的公务员素质的弱化 第二 年龄 专业和工作经验等因素造成的素质弱化 三 我国行政机构改革的总体目标 精干 高效 廉洁是各国的共同目标 我国的总目标是 适应经济发展和社会全面进步的 要求 建立办事高效 运转协调 行为规范的行政管理体系 完善国家公务员制度 建设 高素质的专业化的国家行政干部队伍 提高为人民服务水平 具体分为四个方面 1 转变 政府职能 实现政企分开 2 按照精简 统一 效能的原则 调整政府组织结构 实行精兵简政 3 按照权责一致的原则 调整政府部门的职责权限 明确划分部门之间的职能分工 4 加强行政法制建设 四 西方发达国家行政管理机构改革的内容 1 从 大政府 向 小政府 转变 2 行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离 3 行政管理机构的分权化 4 强化综合协调行政管理机构及其职能 具体表现为 1 行政首脑办事机构的加强 2 综合协调机构的强化 5 行政管理机构设置的弹性化 五 结合不同历史时期的实际情况分析我国行政机构改革的基本经验 1 坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标 把转变政府行政职能作为机构改革的 关键 2 坚持精简 统一 效能的原则 把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任 务 3 坚持积极稳妥的方针 坚定不移地迈出改革的步伐 又充分考虑各方面可承受的程度 审慎地推进改革 4 坚持机构改革与干部人事制度改革相结合 优化干部队伍结构 5 加强行政体系的法制建设 六 我国行政管理机构改革的基本内容 下放权力 转变职能 精简机构 减少人员 1 从 1982 年开始 从国务院做起 自上而下展开各级机构改革 2 1988 年的国务院机构改革 3 1993 年的机构改革 4 1998 年的第四次改革 5 2003 年以来的国务院机构改革 第六章 行政管理事务 第一节 行政管理事务的含义与类型 一 行政管理事务的含义 所谓行政管理事务 就是指作为行政管理对象的全部事务 既 包括政府内部的行政管理事务 也包括政府所管理的全部社会公共事务 二 正确理解行政管理事务的意义 一方面 它能够比较全面地界定行政管理的内容 另 一方面 它能够比较准确地界定行政管理的对象或内容 三 行政管理事务的类型 1 按层级划分 高层 中央 省 中层 地级市 州 基层 县级以下 行政管理事 务 2 按性质划分 宏观 行政领导 微观 日常 行政管理事务 3 按关系划分 政府内部行政管理事务 政府外部的社会公共行政管理事务 三 政府内部行政管理事务 就是指作为行政机关的政府为了有效地管理社会公共事务而维持自身组织活动所从事的所 有管理事务 1 政府内部行政管理事务是特指政府自身组织活动所从事的所有管理事务 2 政府内部行政管理事务是为社会公共行政管理事务服务的 3 政府内部行政管理事务处理得当与否 是决定政府行政管理是否有效的一个因素 四 社会公共行政管理事务 作为政府行政管理对象的 与社会公众生活密切相关的 涉 及公共产品生产和公共服务提供的并与私事务相对应的各种社会公共事务 1 社会公共行政管理事务是一种社会公共事务 第一 社会公共行政管理事务不是政府 内部行政管理事务 而是存在于政府之外而又作为政府行政管理对象的事务 第二 社会 公共行政管理事务不是私人事务 2 社会公共行政管理事务是需要政府处理并被政府纳入行政管理对象范围的事务 3 社会公共行政管理事务处理行当与否 是衡量政府行政管理是否有效的一个重要标志 第二节 政府内部行政管理事务 一 人事行政管理 指各级政府的人事部门通过一系列的法规 制度和措施对政府公务员 所实施的管理活动 它包括对公务员的录用 考核 培训 交流 回避 工资 福利 保 险等进行管理 主要包括 1 计划组织 中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拨的人才资源之间 的关系实行宏观调控 2 使用开发 最经常的职责和最大量的活动是对行政人员进行合理的使用的积极的开发 3 激励和监督 人事行政管理具有很大的权威性和强制性 但这种强制又需要辅之以一 定形式的诱导和激励 4 制度建设与具体落实 人事行政管理上述内容必须通达制度的形式确定下来 二 国家公务员制度的基本制度可以概括为四个方面 1 职位分类制度 一种是品位分类 一种是职位分类 2 新陈代谢制度 指有关国家公务员考试录用 调任 辞职 退休等一系列制度的总和 3 激励约束制度 有关国家公务员的考核 奖励 处分 职务升降 轮换 回避等一系 列制度的总和 4 职业发展和保障制度 指有关国家公务员的培训 挂职锻炼 工资 保险 福利等一 系列制度的总和 三 财务行政管理 是政府 管理者等行政主体对政府行政管理或单位微观管理中的资金 收支的管理活动 是行政主体行使与法定的事权相配套的财权 规范和监督资金的收入 保存和支出 支持和保障财务管理各项职能的运行 从而实现行政管理目标的过程 主要包括 1 预算管理 指各级政府的财政收支计划 是各级代议机构通过的有法律效力或权威性 的文件 是政府调节经济的主要工具 预算编制 预算执行 决算管理 预算外资金管理 2 会计管理 政府有关职能门依法对各单位的会计组织 会计制度和会计工作进行的管 理活动 目的是规范各单位的会计事务 使财务功能和行