公共财经第三节公共财政的职能ppt课件.ppt

第三节公共财政的职能 本节内容铺垫知识 同其他学科衔接财政职能 资源配置市场管理宏观调控注意 同政府的职能 财政职能同市场缺陷的关系 四大功能论 涉及微观改善和宏观控制 市场缺陷财政功能微观改善方面 功能一 资源有效配置功能 公共品缺乏 1供应公共品外部效应 2纠正外部效应垄断效率损失 功能二 3市场管理 反垄断信息不充分 披露信息收入不公平 功能三 4收入再分配 宏观失衡 宏观控制方面 功能四 5供求总量调节直接的功能 为政府履行公共职责筹集和供应资金资源从根本考察 确定在资源配置体系中应有的功能和作用理论依据 公共经济学的结论 铺垫知识 政府管理经济手段 行政管制和经济 第一 政府管制 通过政府部门活动 不一定直接涉及财政收支以法律规范和行政执法来管理 1 规范经济秩序管理 信息披露 消费安全和权益保护 没有分歧 2 对市场运行的直接行政干涉 对私人品供求 价格 交换的干预 存在理论分歧 是公共经济学研究课题 市场准入管制如 生产数额管制 生产许可制 配额制 目的 节省资源 保护民族经济利益 调解供求关系后果 垄断 垄断形成路径 兼并 入市的行政和技术障碍 替代品竞争 市场流动程度等 价格管制 最高 最低限价 如 垄断行业最高限价 工资最低限价 供求管制 如 买断管制 统购或包销农产品 目的 防垄断 调节供求 满足公平要求等 铺垫知识 政府管理经济的手段 行政管制和经济手段 第二 财政或经济手段 体现在财政收支中1 税收优惠 财政补贴 政府担保 等目标 激励和调节私人经济 保障公民生活 2 财政支出 提供公共服务 各级行政事业部门 财政直接投资 财政出资办企业 国有资本企业 目标 供应公共品 3 政府债务 目的 弥补赤字 宏观总量调节 政府经济管理内容同财政的关系 公共经济管理学 以美国为例1 反垄断市场准入监管 购并监管 垄断行为监管 通过 反垄断法 垄断 价格管制 公共定价 税收 天然垄断行业 国营 垄断利益国有化 2 市场公平和公正市场出入自由 日常价格监管 质量评定和安全技术标准监管 信息披露监管 消费安全和权益维护监管等 3 生态环境 监测和管理纠正外部效应的财政补贴和环境收费 4 社会保障建设和救济 分配职能 转移性支出5 公共品供应 购买性支出6 风险保障 存款保险制度 社会保障制度的运行 公共财政学主要涉及资源配置职能和分配职能 涉及 内容宏观职能 省略 一 优化资源配置功能 第一 直接配置 供给 公共品通过公共部门活动 供应公共品 实现资源在公共和私人品间 不同公共品间配置 财政上即 公共部门在预算内和外 直接安排的各种收支 收入 税费债等形式和规模 负担分布等 支出 公共 建设 投资 不同支出项目的安排 公共品的确定 政府供给的范围问题 天然垄断行业 国有化 混合品 如高教 基础设施和产业 供给 外部效益 公益品 生态环境 航天飞行太空开发 废弃物质回收供给等 公共品政府提供的三种方式 经济体制问题 第一种 公共部门直接生产 自己提供后果 大量国营经济方向 除行政管理 社会公益服务外 尽量避免直接从事生产 营业活动 国有同国营区别 所有权和独立核算的区别所有权和经营权分离第二种 私人生产 财政出资 公共部门采购 政府采购是参与资源配置的重要方式 第三种 私人和公共部门联合生产供应 PPP 如国有资本控股 参股 BOT等项目筹融资 区别不同公共品的不同特征 采用合理方式 市场主导经济中 应采用第二和第三种方式 第三种方式应处理好PPP机制 参股 担保 补贴等等 节省开支 廉价政府 提高公共经济效率 公共品决策 政府配置的机会成本是市场配置效率 公共品供给的领域 种类 数量 财政配置 应依科学的政治决策程序来保证 公共选择理论公共决策的困难 缺乏市场价格 成本 利润等信号引导 存在局部短期部分主体利益 所谓多数规则 例子 上海饮用水入室项目的决策公共投资决策中利用成本效率评价法 进行科学评估 参政府投资节决策失误枚不胜举 反对三门峡工程的清华学人黄万里 20世纪50年代3位清华学人在3个领域发出了不和谐音 马提倡控制人口 梁思成呼吁保护长城 黄万里反对修建三门峡工程上马 理由 黄河淤沙将堵塞大坝 抬高水位 受到批判 第二间接配置 纠正外部效应 引导市场主体行为 纠正外部效应 外部效应纠正方式归纳 第一种 负外部效应 成本 1 征集额外税费 外部成本内在化 使厂商 消费者调整生产 消费决策 减少活动 2 行政措施 发放许可证 命令停产 限期改正等 第二种 正外部效应 效益 1 鼓励措施 财政补贴 税收优惠的激励 2 公共供给 国资企业总结 财政3手段 税收 财政补贴 负税收 国有化 外部成本 税收为主 成本内在化外部效益 补贴为主 效益内在化 参财政补贴章 要避免取代 扼杀市场 保证措施合理适度 滥用补贴 污染治理 政府手段或市场机制 1如何看待污染 纠正外部成本 最佳污染 理念0污染并非有效 因产出本身有效用 最佳排污点 污染成本和减污成本的总和最小点 最佳污染图纵轴 减污 治理 成本 横轴 污染 产出和厂商利润 MSC或MEC 与污染产出及利润成正向 减污成本MCA与污染成反向 图中 有效排放E 是12个产量 在E0产出 减污成本达7 产生的MSC是2 成本 利益 若E1产产 减污成本降低 但MSC很高 成本最小化的有效污染为12个产出 废气释放的有效水平 最佳污染 最佳污染水平应该是 MCA MSC的均衡点E 2 如何实现最佳污染 经济激励或管制 政府或市场 政府3手段 孰佳 前提 生产技术可变 减产可以实现污染治理 第一 法律管理 RULE管制限产或关闭污染企业 排放量管制或标准法第二 财政手段 庇古税或单位污染税第三 利用市场机制 可转让排放权2006年 按京都议定书 我国财政部向欧美出售许可证获若干亿收入 第一 排放标准法 规制法 含义 对有效排污量的行政限制 超标经济处罚优点 排污总量可控性强 缺点 1 不能利用市场机制使治理成本最小化 外部成本内在化也不能实现2 政府决策问题 管理的科学性 管制依据确定制度设计必要的信息有限 制度静态特点 不能适应动态变化 管制失误的效率代价 管制运行成本 监管难度大 第二 庇古税 广义 实现外部成本内在化的有关税收 矫正税 典型 单位产出税 对单位污染产量征税 税率为单位污染产出的外部成本 注意 同实践中的排污费具不同属性 庇古税和处罚费 优点 1 外部成本内在化 2 成本最小化 图3实践困难 1 外部成本损害量 税率 确定困难 边际伤害不均等 2 税收归属不明 外部损害补偿对象 只能由政府代为收益 3 治理效应因税负转嫁而失灵 第三 标准法和产出税对比按成本最小化和总量控制双重要求判断 庇古税有助于治污成本最小化 且具激励作用 自动实现最佳污染 标准法有助于污染总量控制 但存在内在化 最小化和管制科学化三类问题 扩展1 不同污染适宜不同手段 研究表明 边际社会成本曲线陡峭 边际治理成本曲线平缓 总量控制要求强的污染 如剧毒化学品 标准法比庇古税优 论证 一旦信息 决策失误 标准和税费 决策偏差致使污染增加时 税费法下 扣除治污成本后的 净MSC要大于等量失误下标准法的净MSC 见图4 结论 标准法在高边际MSC 且治理成本MCA较低时 比税费法有效 例如 美国对剧毒性污染的强制监管和巨额罚款 思考 1 非典和艾滋患者实行强行隔离是否符合公共利益 存在歧视嫌疑 2 结合规制法说明 如何解决我国运输剧毒品在交通事故中污染和外部成本问题 第三 排放许可证制 温室气体减排市场 基本内容 政府利用市场机制实行污染管制的制度 政府分配 出售 拍卖污染特许权 出售量取决于最佳排污量 有效产量 出价高者获污染许可及相应产量 制度特点 用污染权转让费 取代庇古税和超标处罚 用出让量代替总量控制 引入竞争 让厂商按成本最小要求确定最佳污染量 可转让排放许可制原始配置和出售的污染配额在市场交易 市场特点 污染许可供给总量政府控制 供给线垂直 权证和污染生产的需求变动 权利需求因素 厂商减污成本和权证出让价格 成功案例据悉 美国环境保护署为了实现清洁空气的目标 利用污染权力交易制度 实行结果表明 交易制度具有降低治理成本的效应 据悉 为了使杜邦工厂的污染物质排放量下降85 有3种可选制度方案 第一 建立规制 要求每家工厂的每个排放源都必须将排放量降低85 第二 每家工厂排放总量降低85 只允许内部交易 第三 所有工厂的排放量降低总目标控制在85 允许内部和外部的污染权力交易 其降低污染的成本分别是 10570万 4260万 1460万 可见污染权力交易制度有效 据此 美国1990年 空气清洁法案 中国会将可转让许可证制度作为治理 酸雨 的合法制度推行 并根据法案已批准了二氧化硫排放量减少1000万吨等的 许可证转让计划 目前 该权利转让市场已扩大到全球 为京都议定书认可 我国也用国有类似的交易 扩展2 污染权利转让制度的理论依据 科斯定理 COASETHEOREM 也称产权理论是针对外部效应 特别是外部成本解决机制的理论 论证了外部效应治理中市场有效的理念 提出以市场方式纠正外部成本的建议 为污染许可制度和污染权利市场奠定了理论基础 科斯基本观点 第一 外部成本的原因 资源和生态环境产权缺位 第二 资源私有化 即明晰产权可解决 产权明晰下 损害双方协议形成可接受的污染 规则 无权污染影响他人 污染者须支付代价 有权使他人承担外部成本 受侵者出价摆脱侵害 第三 资源 产权中引入价格竞争来纠正外部成本 而无须政府介入 科斯定理的实践价值 科斯定理实行的条件和局限以产权制度和竞争价格来纠正外部成本须满足下条件 牵涉面狭窄 损害源和受害方明确 损害程度可度量 协商成本小 可操作 责任认定 如 餐馆空调散热对居民造成的外部成本等 诸多外部成本 如空气污染不符合以上条件 市场机制难发挥作用 有些资源产权无法明晰产权归属后存在整体协调问题比如 沙尘暴治理的国际分歧科斯结论的扩展问题 公共权力是否可以和应该拍卖 如 土地使用权 车辆上路权 污染权力等拍卖 专栏产权理论 是棍棒加胡萝卜的理论 解决用什么经济组织体系来驱动追求利益最大化的经济人尽职努力的理论棍棒等于法律强制和规范 胡萝卜等于经济利益激励产生内在动机 比如厂商为了利润 有效组织上缠 开发产品 控制需求 改进技术和再投资等等 产权缺位 是指没有明确产权关系和利益责任的经济组织体系 产权是地球 利益是重力 离开地球 重力规律无法发挥作用 产权缺位的危害 经济利益产生行为动机和行为 利益刺激 动机 决策 行动 心理过程 经济利益在明确的产权关系下才存在 私有制是资本主义市场经济基础 例1 美国加拿大之间的大浅滩是两国的公共海域 三不管地带 产生严重的过渡捕捞 根源 环境没有归属主体 即产权缺位 由政府代表公众作为所有者 即资源国有 对策 1两国协议 限量捕捞 2自愿者限制 绿色和平组织 公共服务私人化现象 类似的有 中国的政府休渔制度 考虑 中国有类似问题吗 这些问题的解决私人可否替代 是否应该以及如何弥补休渔带来的渔民生存问题 谁和怎样补偿这种损失 例2 美国西部土地归政府所有 出租给私人放牧 由于租期短 土地供应充足 缺乏土地长期利益的归属主体 结果产生了过渡放牧的问题 我国内蒙地区过渡放牧导致土地沙化 结果只好政府出资建立三北防护林设施问题 莎缪尔逊 任何一个社会 一旦未就资源明确所有者 并允许出价最高的人使用这些资源 无效就会产生 资源会被浪费或者不能以福利最大方式使用 斯蒂格利兹公共财政学 思考 如何解决水 能源等资源节省问题 资源国有 有偿使用是否合理 现实中提高资源型产品价格如水 汽油费的困难 消费者反对 实际收入下降 低收入者负担加重等如何解决 若实行 分类收费制或累进收费制 购买节能灯泡退税制等是否可行 讨论 废弃物马路游击队的效率和改进办法 土地价格提高政策的效应分析 二 公平分配职能 政府对市场分配结果的再调节 1 必要性 不公平的危害社会不安定和政局恶化 消费萎缩 购买力下降 私人需求不足 市场低迷 生产停滞 失业增加 经济危机 社会福利 效用减低 违背经济要求 2 可能性财政的法律强制性 无偿的非交换方式 可超越市场法则 按社会标准实行再分配 公平职能 只能通过政府 财政收支完成 3公平政策取向最低福利和要素禀赋标准 首先 坚持市场主导 维护市场公平 及其按要素投入分配的机制 其次 贯彻最低福利保障和要素禀赋结合的政策 力求消除社会赤贫 保证所有成员最低福利 按要素禀赋准则 经财政收支和政府活动 实现公共服务均等化 分配的机会均等 具体分配形式和程度由决定于公共选择 公平分配的财政手段 第四章转移支付第一节 各种财政收支措施都具再分配作用主要手段 A累进个人所得税政府贯彻分配职能的主要工具之一 直接调节个人税前收入 为社保救济筹资 B社保救济 对个人转移支付收入分配最直接直观的环节 C政府间转移支付 中央对贫困地区转移支付是地区间再分配 公共品均等化的机制 思考 根据规范理念考虑 一笔财政的基础教育支出有以下形式可供选择 1 中央财政以一般拨款形式 向贫困地区政府提供大量的财力弥补性转移支付 2 中央财政向贫困地区提供大量的教育专项拨款 3 政府向家境困难学生的家庭提供一般生活救济 4 直接减免贫困地区学生应交学费开支 5 发放教育券 哪种更加满足公平要求 符合科学公平分配理念 扩展理解 不同主体对于公平的具体要求是截然不同度量个体的效用评价和公平要求可利用心理学工具测试 在沙漠中找水 每个人对水 食物在哪都没有把握 其结果决定于各人运气和努力程度 寻找前讨论分配方案类似于制度安排 方案一 所找到的水完全归自己 不做任何再分配 则每个人获得水的期望值是100或0 方案二 实行互助的再分配 办法是 将所找到水的30 以上部分的50 用于帮助一无所获的人 这样每人结果的期望值是50单位 最糟糕结果是5单位 方案三 分配幅度加大 无论找到多少一律平均分配 这样每人找到水的预期值是10单位 最坏的可能也是10单位 若5单位的水可满足基本生存 你会选择那种 结论 实践中并不存在大家一致认可的公平标准 个人的选择决定于价值观 和对特定产品的效用评价 某种分配制度是公共选择的结果 关注公平的效率代价 累进税具效率损失 避免以尖锐的累进税追求公平 pp126社会保障是公平的核心公平 效率的两难和兼顾集中在累进税和社保制度上 税收 补贴调节企业利润 违背公共经济要求 三 垄断的政府治理 区分垄断非效率行业和垄断有效 天然垄断 行业治理3手段 税收 垄断立法 价格管制1 征收额外税收 累进公司税和超额利润税等是实践手段 理论并不肯定 税收原理 额外负担 间接税转嫁 直接税 导致产量更加小论等 2 价格管制 政府定价的难题信息 边际成本 获取和决策公正自动灵活反应边际成本变动难管制本身承认垄断 只是在限制垄断利益政府限价有效率损失 消费者剩余分析 3 反垄断立法 禁止大企业合谋操纵市场价格 依法监管手段有 突击检查 巨额罚款和监禁等 少数行业如航空业 运输业等除外 规定大企业最大市场份额 超法定份额政府强制分拆 禁止以市场控制为目的的兼并 收购 将购并限制在商业目标的生产销售和资源配置上 例如可口购并汇源案 各种销售联盟 价格同盟等都属垄断行为 受到限制 立法监管可从根本上消除垄断 维护竞争 扩展3 政府行为和政策的分析工具 消费 生产 者剩余内容 1 含义和图像2 消费 生产者剩余工具的运用 同垄断有关的 价格管制 1 消费者和生产者剩余 见后页需求曲线以下 供给曲线以上的面积 两者的分界线是出清 均衡价格 代表配置产量和价格变化的福利损失 公共政策分析的工具 消费者剩余 消费者获得的超过其支付额的总效益 需求线下和均衡价格上面积 价格变动时 剩余变化规律 价格上升消费者剩余减少 下降消费者剩余增加 生产者剩余相反 消费者和生产者剩余概念图pp237 2段 2消费者剩余是公共政策 财政收支评价的基本工具第一 垄断效率损失 见财政补贴第二 外部效应的效率损失第三 价格管制的效率损失第四 税收超额负担 见税收原理pp237第五 财政补贴效应 同税收 第六 公共定价 二部法 第七 影子价格计算 pp118 119 举例 消费者剩余在价格管制效应分析中的运用 直接价格管制种类 限价政策类型压价政策 设最高价格 如对垄断行业航空价格管制 抬价政策 设最低价格 如限定最低工资 农产品收购价 用以贯彻经济目标如 公平 控制垄断利润 调节供求等 是否应管制 管制的效率后果是什么 基本观念 产生福利效率损失 不应实施价格管制 分析工具 消费者剩余 社会福利变化 最高限价P max 按低于市场价P0出清 会因均衡产量变动 减少 使 消费者得益 A B 生产者损失 A C 汇总两者社会福利总损失 A B A C B C 最高限价的市场效应 抑制价格和生产 刺激需求增加 产生过度需要 注意 当需求曲线非常缺乏弹性很陡峭 则最高限价导致消费者剩余净损失 即图像中的B A 实例 1979年美国控制油价 防止国内油价攀升到国际价格殃及经济 导致汽油短缺 消费者排队买油造成福利恶化 经济学家通过价格 供求曲线弹性调查值 算出这一政策的SW损失为14亿美元 最低限价 Pmin 政府制定最低价格 使交易在均衡价格P0上出清 例如最低工资监管 农产品收购保护价等 其潜在效应 一种是 产量为Q3 形成社会福利损失 B C 其中 消费者剩余 因价格提高 变化量 A B境况恶化 生产者剩余变化量 A B 另一种 厂商按最低限价供给 供给量Q2 消费量Q3 出现相当于Q3至Q2的过量生产 滞销 这时 生产者剩余变化除了 A 转移部分 C 销量减少 还有梯形面积 D 生产扩大后滞销导致成本无法补偿 若梯形D足够大 形成生产者剩余净损失 工资最低限价政策的后果 劳动力需求不足 导致失业 类似问题 航空价格管制 铁路价格管制等 自学内容美国小麦价格扶持和进口配额政策效应的福利经济学分析案例 引自平狄克CH9复印材料 阅读材料 政府职能转变同市场经济地位 我国已经初步建立了市场经济体系 但是在国际社会承认这一地位的还有限 这严重阻碍着我国在国际贸易中争取比较优惠的贸易合作关系和利益 这种困境同我国政府行为有关 我国的各个领域和活动充满了政府主导 政府目标至上的痕迹 必须转变政府职能 才能改变形象 获得更多的认可 包括文明社区建设等活动不能形成政府主导下的全民运动 专栏2005年 中国经济发展报告宣布 中国按照各种指标已经在较大的比例上进入市场经济行列 根据该报告 市场经济有五条具有普遍性的衡量标准 他们是 政府行为规范化 经济主体自由化 生产要素市场化 贸易环境