PPP模式推广中的几个关键问题分析

现阶段我国现阶段我国 PPP 模式推广中的几个关键问题分析模式推广中的几个关键问题分析 温来成温来成 论文摘要 文章提出了我国目前推行政府与社会资本合作 PPP 模式 存在的突出矛盾 从理论认识有待深化 部门利益之争 社会信用体系不成熟 地方政府信用水平不 高 法律制度不健全 难以为 PPP 项目建设和运营提供有 力保障方面 分析了其原因 在此基础上 从加快 PPP 法制建设步伐 建立国 家层面 PPP 管理机构与 政策指南 地方政府信用建设 PPP 项目合理回报的界 定 PPP 项目财政风险防范等方面 提出了现阶段我国推广 PPP 模式几个关键 问题的政策建议 论文关键词 PPP 模式 问题分析 政策选择 目前 我国经济运行已进入新常态 面对经济增长速度下行 地方政府债 务风险显现 新型城镇化建设资金需求巨大等现实问题 社会各界对政府与社 会资本合作 PPP 模式表现出了浓厚的兴趣 寄予了很高的期望 但从我国目 前经济社会发展环境分析 加快推广 PPP 模式 在管理技术和方法方面 还需 要 解决一些关键性问题 本文就这些问题展开论述 一 问题的提出 政府与社会资本合作 在国际上一般称之为公私合作伙伴关系 Public Private Partnership 简称 PPP 又称为公 私合作 是一种公共产品或服务 的提供方式 由于世界各国意识形态不同 且处于 PPP 发展的不同阶段 导致 各国使用的术语不尽相同 或者对于同一个术语的理 解不尽一致 各国或国际 组织对 PPP 的分类有十几种 联合国发展计划署认为 PPP 是指政府 营利性 企业和非营利性组织 基于某个项目而形成的相互合作关 系的形式 综合现有 的 PPP 模式研究成果 笔者认为 PPP 模式可从狭义和广义两方面来理解 狭 义的 PPP 模式是指公共部门和私人部门共同出资 成立项目 公司 为社会提供 公共服务的方式 而广义的 PPP 模式是指公共部门和私人部门采取各种合作方 式 共同为社会提供公共服务 从 PPP 具体运用方式看 包括 BOT 建设 经 营 转让 BTO 建设 转让 经营 BOO 建设 拥有 经营 等 每一种 方式各有其优点和不足 需要根据项目具体情况灵活选用 2 PPP 模式在发达国家公共物品提供中具有重要的作用 目前 包括自来水 供电等公用事业以至于监狱等 准 公共物品提供中 都大力推行政府与 私人 资本的合作 我国改革开放后 就已经开展了 PPP 项目的探索 但发展较为缓 慢 十八届三中全会提出 坚持权利平等 机会平等 规则平等 废除对非公 有 制经济各种形式的不合理规定 消除各种隐性壁垒 制定非公有制企业进入 特许经营领域具体办法 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五 年规划的 建议 提出 创新公共基础设施投融资体制 推广政府和社会资本合 作模式 2014 年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南 合同范本 财政部和国家 发改委各自推出了两批示范项目 总投资额达 4 万多亿元 包括 农业 水利 交通设施 市政设施 公共服务 生态环境等领域 目前签约率 为 30 左右 同时 一些地方政府推出了一批示范推广项目 并相应制定了政 策指南和管理制度 但在 PPP 项目建设和运营过程中 出现了以下值得高度关 注的现象 一 有关主管部门对 PPP 模式认识有一定差距 推行动因各异 如前所述 改革开放初期 我国就开始探索 PPP 项目的建设和运营 但发 展较为缓慢 最近几年 PPP 又成为热门话题 且得到财政 发展和改革 部门 的大力推广 从财政部门而言 在地方政府债务风险增大 新型城镇化建设基 础设施投资需求巨大 土地财政难以持续的情况下 希望通过推行 PPP 模式 化 解地方政府债务 将一部分政府投融资平台转化为 PPP 项目公司 原投融资 平台举借的城投债等债务转化为 PPP 项目公司债务 同时 在地方财政困难 财政支 出压力较大的情况下 希望吸引社会资本投资于基础设施等公共服务项 目 减轻财政负担 增加公共服务 提高公共服务质量 满足社会公共需要 从发展与改革部 门而言 在我国经济进入新常态 经济增长速度下行的情况下 将推行 PPP 模式看作是保增长 调结构 惠民生的有效手段之一 这种状况表 明 我国目前推行 PPP 模式的动因和其他国家有较大差距 即不完全是为了改 革公共服务的供给方式 二 私人资本反应谨慎 对能否获得合理回报持徘徊观望态度 与财政部 国家发改委以及地方政府的大力推广相比 社会资本中的私人 企业反应较为谨慎 更多的是考察 观望和等待 在各地签约的 PPP 项目 中 3 一个值得注意的现象是中央国有企业 外地国企较多 一些地方政府负责人在 PPP 项目建设和运营中 更倾向于和央企 外地国企合作 在和私人企业合作 过 程中心存顾虑 而私人企业则对现行 PPP 法律制度不健全 地方政府信用水 平不高等问题考虑较多 担心合法权益和合理回报难以保障 特别是在长达 30 多年的 特许经营期内 地方政府能否讲信誉 守合同 能否利益共享 风险共 担 感到难以准确预料 对目前 一届政府一朝政策 的状况忧虑较多 另外 在现行司法体 制下 私人投资者维护其合法权益面临较大困难 受司法体制的 影响 在涉及政府合同的法律诉讼中 普遍存在立案难 审判难和执行难现象 影响投资者信心 对 政府信用产生消极作用 这种状况对 PPP 项目的签约和落 地有较大影响 三 对 PPP 项目风险估计不足 财政风险等控制制度不健全 一般而言 和传统的公共服务提供方式相比 PPP 模式存在的风险较大 而目前我国有关方面对 PPP 项目的风险估计不足 在现有政策指南中对风 险论 述不够 主要包括物有所值和财政承受能力论证等方面 各地区在推行这一模 式过程中 更多考虑政府投融资平台的转型 地方政府债务的化解 以及地方 经济 增长率等方面 比较强调签约率 开工率等情况 而对于前期的物有所值 可行性论证 以及各个环节的风险控制重视不足 这种现象可能对 PPP 项目建 设和运营 的可持续性发展带来隐患 四 PPP 模式推广存在一哄而起 甚至包装项目现象 从各地区 PPP 模式推广的情况看 在财政部 国家发改委政策指南及 示范项目发布后 各省市迅速推出了各自的示范项目 制定了相应的管理制度 有些地方的一批示范项目多达 30 至 60 多项 有些省级 PPP 项目库多达 200 多 个 甚至有些地方出现了通过假股真债的方式包装 PPP 项目 这种现象是我国 公共政策执行中存在的一种常见现象 目前仍具有一定惯性 而对 PPP 模式而 言 这种一哄而起的状况会在项目全生命周期各个阶段埋下违约的风险 对公 共服务 提供产生严重损害 同时 私人资本的合理回报也难以保障 二 我国现阶段推广 PPP 模式的主要制约因素分析 现阶段 我国在 PPP 模式推广过程中 之所以出现上述问题 主要是经济 社会发展存在以下制约因素 4 一 理论认识有待深化 从我国 PPP 模式的推广动因来看 更多是为了解决目前财政经济运行中的 相关问题 诸如地方债 财政支出压力和经济增长率等 但从 PPP 模式最 早的 起源 以及在国际上推广的情况分析 各个国家更多是将 PPP 模式作为公共物 品和公共服务提供方式的改革来推动 即 PPP 模式和传统的供给模式相比 其 优点在于可利用市场机制 动员社会资本投资于基础设施等公共服务项目 充 分发挥公共部门和私人部门的优势 相互配合 提高公共服务的质量和效率 满足社会 公共需要 其不足在于涉及利益主体众多 经济关系复杂 项目建设 经营风险大 项目监管难度大 一旦项目失败 如项目公司破产或者国家经济 社会政策发生重大 变化 都会给公私双方带来较大损失 因此 需要进一步深 化对 PPP 模式的理论认识 正确把握 PPP 模式的发展方向 而不能仅仅将其看 作解决目前财政经济困 难的手段 笔者认为可以把 PPP 模式理解为改变我国公 共物品和公共服务供给机制 重塑公共部门经济运行动力的重要途径 二 部门利益之争 目前 PPP 模式推广中存在诸多问题的重要原因之一是缺乏明确的主管部门 现在财政部 国家发改委同时发布 PPP 政策指南 示范合同 且涉及人 民银行 交通 水利 住建 教育 卫生 环境 民政等主管部门 之所以出现这种局 面 主要是财政 发展和改革部门从各自的职能和利益出发 认为需要加强对 PPP 项目建设和运营的监管 但缺乏有效的协调 给 PPP 项目建设和运营带来 了严重干扰 从财政部门的角度看 由于 PPP 项目以基础设施和公用事业为主 具有显 著的公益性 且价格受到政府管制 因而 PPP 项目建设和运营一般需要财 政投 资 财政补贴 税收优惠以及政府回购 个别项目还需要政府财政对项目公司 融资给予担保 等等 在一定程度上讲 如没有政府财政的支持 PPP 项目建 设 和运营很难持续开展 在 PPP 全生命周期内需要财政监督 有些国际组织和 国家坚持 PPP 项目应实行财政部门一票否决制 因此 财政部门认为 PPP 项 目建 设和运营应由财政部门监管 而发展和改革部门则认为 政府投资项目由其核准 PPP 项目中基础设施 和公用事业投资项目大多数是大型投资项目 属需核准的政府投资项目 因而 5 认为 PPP 项目建设和运营应由发展和改革部门来监管 实际上也有利于加强 发展和改革部门的权力 上述观点从各自部门角度来看 都有其理由 但从 PPP 项目建设和运营本 身的需要 私人资本合作者以及经济社会宏观管理的全局看 部门利益之争对 PPP 模式推广有百害而无一益 三 我国社会信用体系不成熟 地方政府信用水平不高 在 PPP 项目中 公私双方的合作是以契约为基础 以合同为纽带展开的 需要双方讲信用守合同 但我国社会信用体系尚在建设之中 地方政府信用 存 在诸多问题 2007 年 国务院建立了社会信用体系建设联席会议制度 联席会 议办公室设在国务院办公厅 2012 年 7 月 国务院调整社会信用体系建设部 际联席会议职责和成员单位 联席会议牵头单位为发展改革委 人民银行 召 集人由发展改革委主任和人民银行行长担任 党的十八大报告提出 加强政务 诚信 商 务诚信 社会诚信和司法公信建设 党的十八届三中全会提出 建 立健全社会征信体系 褒扬诚信 惩戒失信 中共中央 国务院关于加强和 创新社会管理的 意见 提出 建立健全社会诚信制度 2014 年 6 月 14 日 国务院发布了 社会信用体系建设规划纲要 2014 2020 年 与此同时 全 国各地区 在建设社会诚信体系 加强政府诚信管理方面进行了探索 实践 如 上海市 2012 年发布了 关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见 和 上海市社会信 用体系建设 2013 2015 年行动计划 从我国地方政府管理工作的现状以及改革开放以来各地区 PPP 项目发展的 实际来分析 其形势并不乐观 有些地方政府新官不理旧事 一届政府一朝 政 策 随意撕毁 终止招商引资时签订的合同 作出的承诺 致使一些私人投资 者对政府推出的 PPP 合作项目望而却步 据报道 2013 年 11 月广东省湛江市 中级人民法院对外通报 湛江市各级党政机关有 764 件负债案件未执行到位 累积欠债超过 18 5 亿元 最长的已经欠了 20 多年 新华社报道称 有些债权 单 位已经解散 有的债权人从黑发等到了白头 实际上 此类案例比比皆是 早已不是新闻 同时 一些涉及政府合同的诉讼案例 存在立案难 审理难 执行难等 问题 上述现象 对吸引民间资本参与 PPP 项目建设 运营产生了较 大的负面影响 成为目前影响推动公私合作发展的关键因素之一 6 四 我国现行法律制度不健全 难以为 PPP 项目建设和运营提供有力保 障 从现实情况看 我国虽然已初步建立了较完整的社会主义法制体系 但在 法律之间的相互衔接 执法环境等方面仍存在诸多问题 现行 政府采购 法 合同法 等法律制度能为 PPP 项目建设运营提供一定的法制保障 但不能完 全满足 PPP 模式发展的需要 主要依靠行政法规和部门规章来对 PPP 项目 进行 管理 在 PPP 行政法规和部门建设方面 原建设部 2004 年 2 月 24 日下发了 市 政公用事业特许经营管理办法 主要内容包括 参与特许经营权竞标 者应当 具备的条件 选择投资者或者经营者的程序 特许经营协议应当包括的内容 主管部门应当履行的责任 获得特许经营权的企业应当履行的责任等 之后 一 些省市地方政府也颁布了地方性的市政公用事业特许经营管理规章制度 近 两年来 国务院及财政部 国家发改委密集出台了一系列政府与社会资本合作 PPP 领域的规章制度 主要包括 2015 年 5 月 19 日 国务院办公厅转发 财政部 发展改革委 人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合 作模式的指导 意见 2014 年 11 月 16 日 国务院发布 国务院关于创新重点 领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发 2014 60 号 其目的是为 推进经 济结构战略性调整 加强薄弱环节建设 促进经济持续健康发展 迫切 需要在公共服务 资源环境 生态建设 基础设施等重点领域进一步创新投融 资机制 充分发 挥社会资本特别是民间资本的积极作用 2014 年 11 月 29 日 财政部发布 政府和社会资本合作模式操作指南 试行 目的是为保证政府 和社会资本合作 项目实施质量 规范项目识别 准备 采购 执行 移交各环 节操作流程 2014 年 12 月 31 日 财政部发布 政府和社会资本合作项目政府 采购管理办 法 2014 年 12 月 30 日 财政部发布 关于规范政府和社会资本 合作合同管理工作的通知 及 PPP 项目合同指南 试行 2015 年 4 月 7 日 财 政部发布 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 2014 年 12 月 2 日 国家发展改革委发布 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作 的指导 意见 政府和社会资本合作项目通用合同指南 2014 年版 2015 年 4 月 25 日 国家发改委 财政部 交通部 水利部 住房和城乡建设部 中 7 国 人民银行联合发布 基础设施和公用事业特许经营管理办法 这些行政法规和部门规章的建立 为政府与社会资本合作 PPP 立法奠定 了良好基础 但这些规章制度主要是行政法规和部门规章 其法律层次低 不 够规 范和稳定 难以满足 PPP 项目建设和运营管理的需要 私人投资者在法律 制度不健全 投资权益保障不够充分 投资风险较大的情况下 往往踌躇不前 PPP 模 式推广进程较为缓慢 因而亟需充分吸收上述行政法规和部门规章的合 理成分 使之上升为国家意志 形成较为完善的法律制度体系 以指导 PPP 实 践 三 我国推广 PPP 模式几个关键问题的政策选择 针对上述我国 PPP 模式推广中存在的矛盾以及原因分析 笔者认为 在管 理技术和方法方面 现阶段主要应做好以下方面的工作 一 加快 PPP 法制建设步伐 在政府与社会资本合作 PPP 提供公共服务过程中 涉及诸多利益主体 如政府机构等公共部门 社会资本投资者 消费者 中介机构 承包商 等 且 PPP 特许经营项目时间一般长达 20 30 年 不确定性因素较多 风险较大 需 要有完善的法律制度来调节各方利益关系 保障公私双方利益 以保证 PPP 项 目能够顺利建设 运营 为经济社会发展提供优质公共服务 因此 我国需要 加快 PPP 法制建设 建立专门的 PPP 监督管理法 等法律制度 对 PPP 项目 建设运营中的诸多利益关系进行规范 保障公私双方利益 为社会提供优质公 共服务 满足社会公共需要 在 PPP 监督管理法 等法律制度中 对 PPP 项 目建设运营中项目甄别 项目采购 项目建设 项目运营 项目终结等主要业 务环节 以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范 为 PPP 项目建 设 运营管理提供具体 明确和可操作的法律依据 保护公私双方合法权益 这样 才能从根本上消除社会资本进入 PPP 项目建设运营的后顾之忧 推动政府与社 会 资本合作 PPP 的健康发展 二 建立国家层面的 PPP 管理机构与政策指南 从各国 PPP 项目分布的主要领域看 除供电 供水 供气 桥梁 道路等 基础设施外 也涉及学校 医院 文化等社会设施 以及政府办公大楼 监 狱 等为公共管理服务的设施 从 PPP 项目实施的层级看 既有中央政府事权范围 8 的项目 也有属地方政府事权项目 且以地方政府项目为主 因而在政府对 PPP 项目投资 监管的过程中 涉及诸多的主管部门以及公共政策领域 需要 建立国家层面的 PPP 管理机构 以协调指导地方政府及其各部门的 PPP 工作 发布 实 施相关政策指南 从国外的情况看 英国 法国等建立了以财政部门 为主的 PPP 管理机构 而德国 美国等以政府综合宏观管理部门为主管理 PPP 业务 目前 我国财政部和国家发改委在各自系统内推广 PPP 项目 分别发布 PPP 推广项目 这种状况给 PPP 项目建设运营带来了很大的混乱 PPP 项目是 向财政部门申报还是向发改部门申报 具体操作以哪个部门的政策文件为主 项目日常监管是由财政部门监管还是发改部门监管 等等 这种局面需要尽快 扭 转 应明确 PPP 项目主管机关 从我国的实际情况来看 相比较而言 财政 部门在财政补贴 政府付费 财税优惠政策 公共服务职责等方面发挥着主导 作用 适 合承担主管部门职责 在此基础上 建立国家层面的 PPP 管理机构 如国家 PPP 管理中心 统一制定和实施 PPP 政策指南 协调财政 发展和改革 等宏观管理 部门以及交通 住建 教育 卫生等主管部门的 PPP 工作 监督 PPP 项目的建设和运营 提高公共服务的质量 效益 满足社会公共需要 三 地方政府信用建设 从 PPP 项目建设和运营实践分析 其主要以属地方政府事权范围内的基础 设施为主 地方政府是基础设施建设等公共政策的制定 实施者之一 自然 就 成为 PPP 中公共部门一方的主要代表 地方政府能否讲信誉 守合同 就成为 PPP 项目建设运营的关键因素之一 因此 加强地方政府信用建设 取信于投 资 者 是 PPP 模式发展中需要重点解决的问题之一 目前需要做的重点工作有 1 积极推进政府信用法律制度建设 明确政府信用法律责任 为强化地方政 府信 用管理提供依据 2 加大 PPP 项目地方政府违约案件查处的力度 解决 政府信用违约案例立案难 审理难 执行难的现象 及时曝光典型案件 既查 处地方行 政机构违约行为 又追究其负责人的法律责任 维护法律威慑力 形 成诚信守约的行政文化 在公务人员中树立 以诚信守约为荣 以背信弃义为 耻 的执政理念 3 加大社会对地方政府信用的监督 鼓励第三方独立组 织对地方政府信用进行评级 排名和公示 形成社会舆论压力 督促地方政府 9 诚实守信 履行合同 为 PPP 项目建设运营创造良好的社会环境 四 PPP 项目合理回报的界定 在政府与社会资本合作 PPP 中 私人投资者的目的是非常清楚的 即取 得合理回报 如达不到合理回报 私人投资者就不会去投资 这是由资本 的本 性所决定的 政府为了吸引私人资本 缓解政府财政支出压力 扩大公共服务 规模 提高公共服务质量与效率 就需要在制度上对私人资本合理回报作出基 本界 定 在 PPP 模式中 私人投资者的收益主要来源于向消费者收取的服务费 政府付费 财政给予的补贴 土地和商业开发收入等 在确定私人投资者合理 回报的过 程中 需要注意以下方面 首先 要考虑基础设施等公共服务的公益性 向消费者收取的价格不能太 高 不能超过消费者的承受能力 通过听证会 民意调查等途径 充分了解消 费者对 PPP 项目收费的意见 其次 参考一定时期国债利率等无风险收益 社会资本平均利润率水平等 因素 限制投资者获得暴利的可能性 可以采取分行业制定合理回报指导线并 向社会公布的方法 最后 考虑财政的补贴能力 合理确定财政补贴的水平以及政府付费的规 模 不能产生大量隐性债务与财政负担 另外 通过政府采购中的招标投标 充分发挥市场机制在确定投资者回报中的作用 即通过项目推介 广泛宣传 吸引更多的社会投资者来参加投标 通过竞标 利用市场机制确定服务收费标 准 使 PPP 项目收益接近于社会平均收益 既保障投资者的合理回报 又使收 费水平控制在消费者的承受能力之内 或者政府付费水平控制在财政承受能力 之内 达到 PPP 项目合作多方共赢的目的 五 PPP 项目财政风险防范 从推行 PPP 的初衷来看 政府是为了克服财政投资财力不足 提高财政投 资效率 为社会提供优质的公共服务 满足公共需要 但也应该看到 与公 共 服务项目传统的公共生产公共供给相比 PPP 项目建设和运营具有较大的风险 需要加强监管 由于 PPP 项目的公益性 在开展 PPP 项目建设运营过程中 财 政部门要为项目提供投资 财政补贴 政策性担保 财政拨款 税收优惠等支 持 并成为 PPP 项目合同的重要内容 构成项目建设运营的重要保障 但这些 10 财政 措施或政府承诺会形成财政持续性支出责任或隐性债务 有可能产生财政 风险 因此 在 PPP 模式发展中 防范和化解财政风险具有十分重要的意义 第一 把一定时期 PPP 项目规模控制在一定限度内 如有的国家将 PPP 项 目合同中政府财政承诺总额控制在当年财政收入的 3 以内等 目前我国 财政 部要求在 PPP 项目财政承受能力论证中 当年财政 PPP 支付承诺一般不超过公 共预算收入额的 10 并给省级政府一定调节的余地 这一制度还需要在实 践 中进一步完善 特别是需要结合中期财政预算规划 国民经济发展战略规划安 排进行有效控制 以适应 PPP 一些特许经营项目长达 30 年左右经营期的风险管 理 的需要 第二 把政府财政对 PPP 项目持续性支出责任等列入政府预算 保证 按期支付 防止违约失信 并在政府预决算报告 财务报告中详细披露 PPP 项 目隐性债务的具体情况 第三 坚持对超越财政负担能力的 PPP 项目实行一票否决制 在 PPP 项目 决策环节 财政部门通过可行性论证 项目合同审批环节 否决那些不适合及 财政补贴负担过重的项目 控制财政风险 第四 对 PPP 项目实行全生命周期财政风险控制机制 建立合理的风险分 摊矩阵 相对于其他公共物品供给方式而言 PPP 项目涉及众多利益相关 者 管理较为复杂